淺析新形勢下公共就業電子檔案的轉型及轉型路徑

季偉

摘 要：新形勢下，數據驅動下的一網式、一鏈式辦結成為公共就業服務的發展趨勢和方向。本文結合新形勢下公共就業服務演變趨向，從就業電子檔案存在問題及制約因素出發，分析研究了公共就業電子檔案的轉型方向及轉型路徑。

關鍵詞：公共就業;電子檔案;轉型

伴隨著“數字山東”建設和山東省“一窗受理、一次辦好”改革的加快，數據驅動下的“一窗式”“一鏈式”辦結成為公共就業服務的發展方向。在新的形勢下，作為公共就業服務的重要載體，公共就業電子檔案的轉型勢在必行。

1 新形勢下公共就業服務演化趨向

伴隨著山東省“一窗受理、一次辦好”改革的加快，公共就業服務在經辦主體、服務渠道、工作效能、監管模式等方面都出現了廣泛而深刻的變化。

1）經辦主體由“多口經辦”向“一口通辦”轉變。在傳統服務模式下，由于就業服務大廳按業務分類設置窗口，窗口分散，群眾辦事重復排隊、多頭受理，且區市間服務標準不統一，存在群眾異地不能辦事、辦事多地來回跑的問題。伴隨著全省“綜合柜員制”改革的深入推進，多窗口經辦這一頑疾首先被打破，取而代之的是分散在不同科室、不同單位的業務鏈條被統一整合，“綜合柜員”窗口代替原先的多個經辦窗口，“一鏈辦理”“一窗經辦”成為公共就業服務的大趨勢。

2）服務經辦由“人工驅動”向“流程驅動”轉變。大數據背景下，數據的匯聚、管理和應用對推動政務服務發展具有重要作用。未來，充分發揮公共就業電子檔案在業務經辦中的驅動作用，打造就業服務的智能自動化流水線，用“數據跑路”代替“群眾跑腿”，用“流程驅動”代替“人工傳遞”將成為公共就業業務經辦的常態。

3）服務渠道由“單一渠道”向“多元渠道”轉變。以往，公共就業服務主要以線下服務大廳為主，受機構設置、辦公場所、人員編制等限制，窗口經辦人員壓力大、工作效率不高，給辦事人員帶來多跑腿、久等候等諸多不便。借助信息化手段，構建“網上+自助+手機”多位一體的線上經辦服務渠道，成為公共就業服務的大方向，未來必然成為就業服務的主渠道。

4）服務效能由“人工管理”向“數據管理”轉變。傳統模式下，工作和崗位績效考核缺少客觀數據支持，經辦人員的質效評估一直都是公共就業服務中的一道難題。伴隨著大數據和人工智能技術的進步，經辦人員業務數據的可視化統計較好地解決了這一問題，就業業務的經辦數量、時間、對象滿意度、同業務辦理時間對比等內容都會全部顯示在同一系統內，智能程序可自動對業務經辦情況進行全面深度分析和評估。

2 公共就業電子檔案定義、當前存在問題及轉型方向

《檔案法》對檔案的定義為，過去和現在的國家機構、社會組織以及個人從事政治、軍事、經濟、科學、技術、文化、宗教等活動直接形成的對國家和社會有保存價值的各種文字、圖表、聲像等不同形式的歷史記錄。參照檔案定義，公共就業電子檔案是過去和現在的國家機構、社會組織以及個人從事就業相關活動直接形成的對國家和社會有保存價值的各種文字、圖表、聲像等不同形式的歷史記錄。

公共就業電子檔案作為公共就業服務的重要載體，在推動公共就業服務轉型方面，發揮著至關重要的作用。當前電子檔案的管理水平遠遠不能適應公共就業服務演變的需求，只有推動電子檔案轉型，公共就業服務才能在更高層面實現突破。

2.1 公共就業電子檔案存在問題

1）電子化程度低。一是在當前業務的經辦過程中，因為缺少全市通辦的一體化系統和規范的業務流程，經辦人員收集整理的業務檔案以紙質居多。為節省時間，經辦人員一般都未將這些紙質檔案電子化，為檔案的后續查詢經辦帶來了極大的不便。二是一直以來，流動人員人事檔案都是采用紙質管理，近年來，雖然陸續開展了電子化，但電子化進度較慢。

2）頂層設計不完善。公共就業電子檔案建設涉及多個業務領域、相關部門和區市，由于缺乏統一的頂層規劃，各業務領域之間、部門之間、上下之間信息資源共享、互聯互通尚未實現，各自為政，雖然投入了相當多的人力、物力和財力，但成效仍然不顯著，造成了較大的資源浪費。

3）電子檔案質量不高。由于工作人員業務經辦隨意性大等原因，當前電子檔案質量底子差，存在大量的重復數據、錯誤數據，不唯一、不完整、不準確、不及時成為電子檔案普遍存在的問題。同時，跨部門、跨業務系統訪問數據難度較大，一些部門考慮工作成績，存在過期數據不及時處理、數據準確率低的問題，核實對比價值不高。

4）“信息孤島”問題突出。目前公共就業、大學生和流動人員電子檔案各自使用一套系統，同一層級人力資源服務機構、同一系統之間互通共享較為順利，但一旦各級人力資源服務機構、各業務系統、各部門工作交叉，就不可避免地出現系統間電子檔案不兼容、不統一、不互通的問題。

2.2 公共就業電子檔案轉型方向

結合公共就業服務的演變趨勢和當前公共就業電子檔案存在的問題，電子檔案轉型方向主要為：

1）電子檔案在各經辦系統、區市、部門間實現互通共享。2019年，山東省開展“數字山東”改革，啟動“數聚賦能”專項行動，深入開展政務數據與社會數據融合應用，切實發揮大數據的對政務服務支撐作用。這對全省公共就業服務工作提出了新的要求，這就要求在公共就業各業務領域數據之間“修路架橋”，建立統一的人社大數據中心，實現信息一處采集，各領域共享共用，公共就業數據檔案在系統內部、區市之間、部門之間形成相互支持、相互銜接的“業務共享鏈”，實現前后臺、上下級、各部門之間協同工作。

2）電子檔案實現標準統一、規范統一、數據唯一。全省“一窗受理、一次辦好”改革和“綜合柜員”制的全面鋪開，要求實現公共就業業務的“一體化”經辦，這就要求建立統一的電子檔案標準和規范，圍繞數據采集審核、保管維護、查詢使用、質量控制、安全使用等全方位予以規范，嚴把數據入口關和出口關，確保就業電子檔案的標準、完整、準確、唯一。

3）電子檔案實現線上線下、區市之間多渠道的廣泛應用。人工智能、大數據、物聯網以及云計算等技術的日益成熟，為電子檔案的多渠道應用提供了技術支撐。未來公共就業電子檔案必然成為公共就業業務經辦的核心驅動力量，經辦系統內的“死數據”將變成能“跑起來”的“活數據”，通過“網上+自助+手機”多位一體的線上經辦服務渠道，自助一體機、基層就業服務平臺和短信、微信等，建立起覆蓋全市城鄉、線上線下高度融合、徹底打破層級、區劃和時空限制的全新就業服務體系。

4）電子檔案的智能化、自動化程度不斷提高。公共就業服務實現“一窗經辦、一網經辦”后，借助“互聯網+”、大數據等技術手段，可以對不同渠道、不同區市、不同類型的業務分布、業務數量和辦理情況等進行監控，實現了業務運行“全程留痕”和全業務、全時段、全過程事中實時監控，并可智能對各項業務運行情況進行全面深度分析，這對提升經辦事項質量和經辦人員考評提供了全面的數據支持，有利于防止“慢作為”、“不作為”甚至“亂作為”現象，促進服務提質增效。

3 公共就業電子檔案轉型的影響因素

當前，受傳統就業經辦模式的影響，仍有諸多因素阻礙著公共就業電子檔案的轉型。

3.1 外部影響因素

1）在機構設置上，重管理輕服務。職責明確、各負其責、協調配合的機構設置是實現就業電子檔案轉型的前提。傳統經辦模式下，公共就業服務機構的設置仍以業務職責為標準，重管理，輕服務，服務對象的需求在原有機構設置中被忽視，難以杜絕庸懶散拖、推諉扯皮、自由裁量等問題，不利于公共就業電子檔案標準統一、互通共享和深度應用。

2）在實施轉型中，業務和技術“雙通”的復合型人才缺乏。公共就業電子檔案轉型，人才是關鍵。但在實際工作中，負責電子檔案應用項目實施的大都是第三方的IT技術人員，他們在就業業務方面不夠精通，對業務流程、經辦系統的改造無法形成系統意見;而公共就業服務機構的相關負責同志習慣于傳統思維，對電子檔案轉型認識不深、掌握不透，用大數據來改造業務體系有困難。

3）在開發利用上，渠道單一、無法下沉基層的問題始終存在。電子檔案應用范圍主渠道仍然為服務大廳內部，網上服務大廳、手機APP、自助一體機、基層就業服務平臺等渠道尚未真正發揮作用，不能實現公共就業電子檔案的就近利用、隨時利用和便捷利用，影響了電子檔案發揮作用的空間。

3.2 內在影響因素

1）在思想理念上，開放程度不夠。相關領導就業政策掌握嫻熟，工作經驗豐富，但在簡化經辦材料、優化服務流程過程中，擔心惹麻煩、出亂子，顧忌較多，工作開展起來較為保守，思路不夠開闊，不習慣用大數據的思路開展工作。

2）在應用載體上，統一的經辦系統尚未構建完成。一體化的公共就業經辦系統是電子檔案多渠道應用的基礎。新系統可兼容山東省公共就業人才服務信息系統、畢業生山東高校畢業生就業信息網和各地的流動人員人事檔案管理系統等，同時，新系統要在人社系統內實現與社保系統的兼容，長期更要實現與公安、民政等其他部門系統的兼容。

4 公共就業電子檔案轉型路徑

針對公共就業服務轉型的演變趨向和當前制約公共就業電子檔案轉型的內外因素，未來電子檔案轉型應強化目標導向和問題意識，從以下四個方面發力。

4.1 聚焦轉型的創新性，在理念思路上不斷轉變

觀念轉變是公共就業電子檔案轉型的先導。伴隨著“數字山東”建設和山東省“一窗受理、一次辦好”改革的深入推進，要求我們進一步轉變觀念，在實際工作中摒棄傳統的電子檔案管理思維，堅持解放思想、與時俱進。

1）觀念創新。伴隨著大數據、人工智能、物聯網等技術的進步，公共就業“一鏈辦理”“一窗經辦”成為當前的大趨勢。作為公共就業服務的載體，電子檔案轉型勢在必行。這就要求要深刻反思當前公共就業電子檔案管理中存在的諸多問題，從原有的固有觀念里走出來，打破小數據思維，深入開展就業電子檔案的融合應用，切實發揮就業電子檔案的對公共就業服務的支撐作用。

2）思路創新。就業服務根本在于保障民生，就業服務要有人本思維。公共就業電子檔案的轉型必須與服務對象的真實需求切實結合起來，電子檔案的集聚、共享、應用都要打破原有的“事務流”，轉向以群眾需求為核心，從群眾需求出發，用“數據驅動”代替“人工傳遞”，用“數據跑路”代替“群眾跑腿”，主動打破空間和時間限制，讓群眾享受到“同城、同質、同效”的均等服務。

4.2 聚焦轉型的系統性，在機構、流程調整上敢做文章

公共就業電子檔案的轉型涉及多個業務領域和經辦環節，必須與公共就業系統的機構整合、流程再造和經辦材料縮減等工作統籌推進。

1）調整機構設置。將原來按業務切塊分割的布局，調整為以就業資金的“收、審、支” 為主線的經辦布局，確保業務運行更順暢，經辦更高效;同時，成立信息管理、數據核查等相關科室，專職推進電子檔案轉型。

2）再造業務流程。按照“窗口受理、后臺復核、內部傳遞、限時辦結”的原則，再造業務流程，打破科室界限，按業務領域、服務對象梳理業務，設計跨業務、跨科室、跨層級、跨區域業務流程，使得流程設計更加合理，業務銜接更加緊密。

3）加強基礎設施建設。配齊高拍儀、讀卡器、條碼槍、打印復印設備等，實現數據的快速準確錄入，提高服務效能。升級自助服務終端，開發建設移動終端數據采集、無紙化辦公和電子地圖系統網格化管理系統;推進“數字就業社區”建設工作，提升基層平臺電子檔案實時錄入和互通共享能力。

4.3 聚焦轉型的智能性，在平臺搭建上苦下功夫

公共就業電子檔案的形成、存儲、應用、分析都需要依托統一健全、融合貫通、高智能化的各類系統平臺。

1）建設統一的電子檔案平臺。逐步建立服務對象基礎資料電子檔案平臺，實現信息、檔案、業務融合，業務檔案、電子檔案、紙質檔案相互印證，保證基本信息可信，在服務對象辦理登記類、認定類、申報類、審批類等各種事項時，不再重復提供有關證件的復印件。

2）搭建公共就業經辦一體化系統平臺。推進公共就業業務一體化經辦系統建設，將公共就業電子檔案固化到系統中，采用流程驅動的方式，規范辦事流程和辦事條件，自動產生待辦事項，主動推送到下一個業務辦理環節，打造了智能自動化服務流水線。

3）搭建大數據分析監測平臺。建設以就業專項資金流向為主線的就業大數據監測監控平臺，縱向上建立完善企業用工信息系統、失業動態監測預警系統、市場供求分析系統等業務系統，使其發揮出更全面更有效的專業監測監控作用;橫向上，與社會保險、勞動關系、人事人才等“人社大數據”，以及財政、稅務、市場監管等有關部門的相關電子檔案資源互聯互通，充分利用互聯網、人工智能、大數據分析等先進技術，建立我市就業失業動態監測、就業創業扶持資金風險管控、失業風險預警和快速響應、失業保險金和各項補貼發放動態監控等智能聯動系統平臺。

4）構建電子簽章系統。對流轉的電子檔案全部加蓋電子簽章，實行專人操作、密鑰控制，在保證電子檔案真實可靠的同時，實現了不同經辦機構之間的交互辦理，變業務“碎片化”為“一體化”。

4.4 聚焦轉型的長期性，在全面優化上持續發力

電子檔案轉型與公共就業服務的持續發展具有密切的相關性。伴隨著就業服務的持續發展，電子檔案在部門協調、數據管理、服務渠道和評估體系方面需要進一步統籌推進、協調發展。

1）實行部門服務管理協調一體化。通過整合人社部門內部各領域經辦資源，構建人社系統內部決策、執行、監督的一體化管理和統籌協調發展機制。預留與政府其他部門或社會機構的業務數據交換接口，建立與組織、編制、公安、民政、財政、衛生、工商、稅務、銀行等部門機構間的協同配合機制。

2）實行數據管理一體化。在現有基礎數據質量整理的基礎上，制定全市統一的電子檔案標準以及整理規范，對各業務系統內原有信息按照統一規范重新整理入庫，新采集的電子檔案統一標準、統一入口，建立全市統一的人社大數據中心“人社云”，做到所有服務對象的個人信息“數據完整、標準一致、身份唯一”，實現各項就業電子檔案“同人、同城、同庫”目標。在集成、優化就業和社保兩大工作軟件基礎上，將人事人才、勞動關系等系統納入數據共享、業務協同的一體化范疇，并按工作需要“牽線搭橋”，建立業務與軟件同步機制，實現業務與檔案一體化、業務與財務一體化管理以及省、市、縣、街道、社區五級工作網絡互聯互通。

3）構建多樣化、立體化服務渠道。實現網上服務，建設了利于企業和群眾辦事的“網上服務大廳”，服務對象通過網站足不出戶就可方便地辦理就業失業登記、補貼申領、崗位查詢等各項業務;實現自助服務，依托多功能于一體的“人社自助服務終端”，在各級基層平臺、銀行網點、醫院等公共場所廣泛布設，為群眾提供24小時“人社機器人”服務;實現掌上服務，開發手機APP，集成延續自助終端機所有的業務功能，讓服務對象輕松一點，就能發起各類就業業務。

4）構建科學合理的服務評價體系。通過公共就業大數據監測系統，對全市公共就業經辦進行實時監測，通過公共就業電子檔案監測大數據，對拖辦、延辦、違規辦進行監督考核，并與績效掛鉤。逐步建立健全服務評價指標體系，一方面，有反映經辦服務各項工作開展情況的評價指標，另一方面，還要有反映服務對象滿意度的評價指標。

5 關于公共就業電子檔案轉型的反思

近年來，人社領域的政務服務轉型工作進展迅速，特別是社保領域，服務的標準已經從“一窗辦理、一次辦好”升級為“”5A政務服務模式”（“5A”就是代表著全體服務對象可以在任何時間、任何地點、選擇合適的方式獲取各項服務。）而反觀就業服務領域，雖然有不少城市在“綜合柜員制”“優化流程”“減少辦事資料”“網上經辦”等方面實現突破，但總體上看，重“潛績”而不是重“顯績”，愿意“十年磨一劍”，以資金和精力的大投入，深入開展公共就業一體化經辦系統開發和電子檔案的整理、驅動，實現全市區域統籌辦理的卻不多。

老百姓能不能“少跑腿”，在“家門口”“在網上”就可以辦成業務，是就業服務轉型是否成功的標志，這些僅依靠“綜合柜員制”“優化流程”“減少辦事資料”“網上經辦”是遠遠不夠的，只有推動電子檔案實現轉型，將流程、數據等全部固化于公共就業一體化經辦系統中，每一個業務環節都通過系統模式化發起、程序化操作、流水化作業完成，才能真正構建起覆蓋全市城鄉、線上線下高度融合、徹底打破層級、區劃和時空限制的數字就業服務體系，實現服務事項“一網通辦、一窗通辦、全市通辦、快速辦結、質量可靠”，老百姓才能真正從公共服務發展中受惠。