農地“三權分置”制度在鄉村的實踐問題研究*

孟慧敏

河南師范大學法學院，河南 新鄉 453000

2017年，中央一號文件提出落實農村土地“三權分置”辦法。對于農村土地所有權、承包權、經營權分置并行的“三權分置”辦法的理解，我國最新修訂的《農村土地承包法》(2018年修正版)規定，農民集體可以發包、調整、監督和收回承包地。承包農戶則享有占有、使用和收益承包土地的權利，在承包過程中，農戶可以使用、流轉、抵押承包地，也可以退出承包地。經營主體可以在一定期限內依法占有、耕作流轉土地并取得相應收益。農地“三權分置”制度是農村改革的又一次重大創新，其有利于農地的流轉與合理集中，有利于實現我國的農業現代化。

一、農地“三權分置”制度在鄉村的實踐現狀

首先，經過近年的政策宣傳，相當一部分農民對于農地流轉的價格、方式等有了一定的認識，在流轉農地的時候更加謹慎。但是，目前在各個鄉村農地流轉的速度、方式和規模等仍然存在較大的差異。從筆者所在的河南省XP縣SL鎮來看，各村委會土地流轉情況不盡相同。總的來說，交通便利、外出勞動力較多、農業生產規模效率高的鄉村，農地流轉規模更大，管理更規范。

其次，筆者所在的鄉村農地的流轉意愿、周期、流轉對象等呈現一定的規律，部分農戶由于勞動力稀缺，或者隨著留守老人進城務工或者隨子女生活，他們有流轉土地的意愿，但又不愿完全離開土地，愿意根據農作物耕種的繁簡程度流轉土地，自己耕種便于機械化操作的小麥，在耕地玉米等農作物的時間段把承包地流轉給他人。農地流轉的周期不一，有的農戶由于舉家外出務工，流轉農地周期較長。有的農戶勞動力外出時間短，流轉周期短。轉包對象通常是自家親戚或者同一個農村集體成員。也有部分農戶為了耕種方便，采取互換的方式整合地塊。向企業法人、家庭農場、農業合作社等主體流轉土地的現象并不普遍，農戶的顧慮還較多，普遍持觀望態度。

另外，種植大戶是目前鄉村農地經營主體的重要組成部分。筆者所在的DM村，農地流轉規模有限，種植大戶不足百分之一。這種植大戶耕種的農地大多來自于同一個村集體較為熟悉的其他農戶，每畝租金兩百元到六百元不等，價格較為低廉，地塊比較分散，仍然難以機械化耕種，每個種植大戶總共耕地面積不足百畝。其市場意識和管理能力相對落后，職業化經營程度低，一旦出現市場信息失靈、農產品銷量不理想時，會導致嚴重虧損。按照目前走勢，種植大戶數量及其耕種農地將出現增長趨勢。

二、目前農地“三權分置”制度在鄉村實踐中存在的問題

(一)農地細碎化問題仍然沒有解決

目前，農地實施“三權分置”制度存在的問題之一是土地細碎化與規模經營之間的矛盾。十一屆三中全會的召開，為中國經濟的發展帶來了轉機，以家庭聯產承包為主要形式的農業生產責任制拉開了帷幕，本著公開公正公平的原則，村集體統一分配地塊，土地被細碎化分割，每個農民集體的各塊承包地的肥瘦程度不盡相同，因此，每個農戶分得多塊互不相鄰的土地，多數農地面積較小。目前，筆者所在的村子，農地基本還是程細碎化狀態，少的不足一畝，部分農民互換農地之后，每個農戶連片的耕地最大規模不超二十畝，不利于機械化耕作。實行家庭聯產承包責任制，農地集體所有權與農戶承包經營權實現了兩權分置，其在相當長的時間內極大地調動了農民耕種土地的積極性，農民收入實現了大幅增長。但是，從溫飽向全面小康邁進的今天，農地的細碎化的后果又導致農民從事農業生產的成本大大增加，進而導致其從事農業生產經營的積極性不高。

(二)“圈地”式土地流轉傷農害農

一些地方領導干部盲目追求土地流轉規模，不顧實際情況，以“招商引資”名義助推工商資本下鄉“圈地”，追求所謂的政績。農地被流轉后，由于經營不善，承租的公司突然跑路，農民手握一紙協議艱難維權，甚至為追討土地流轉金四處上訪。還有一些鄉村，在未簽定土地流轉合同的情況下，數百畝土地就被鄉村干部“包辦”流轉給企業，或者在約定的土地流轉金兌付了一次之后杳無音信，最后的結局是企業沒有盈利甚至虧損的同時也傷農害農。

(三)農村土地“三權”的具體權能有待完善

實現農地“三權分置”，有流轉意愿的農戶和從事農業規模化生產的新型農業經營主體，都希望形成穩定的土地流轉關系，從而有利于農地的流轉，有利于保障雙方的利益。同時，經營主體對資金的需求也更加迫切，進而對土地經營權抵押、擔保權能的實現更加渴望。農地“三權分置”制度在鄉村的實踐中，集體的所有權的具體權能并沒有得到有效發揮，并未很好地履行監督承包方合理利用和保護土地的職能。目前農地所有權、承包權、經營權三權的相互權利關系不明確，2014年中央一號文件首次提出經營權可以抵押，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，允許承包土地的經營權向金融機構抵押融資。鼓勵融資性擔保公司為農業經營主體提供貸款擔保服務。抵押物的處置是這項改革成敗的關鍵，要顧及保障農民的承包經營權和金融機構對抵押物的合法處置權。而目前金融機構對土地承包經營權的抵押存有疑慮，在實際操作中難以實現。在實踐中許多經營主體并未辦理土地承包經營權證，只有與發包方簽訂的土地承包合同，這也限制了土地承包經營權的抵押。

三、促進農地“三權分置”制度實施的路徑探討

(一)規范農地流轉管理制度，完善農地流轉服務體系

新修訂的《農村土地承包法》規定，鄉(鎮)人民政府負責本行政區域內農村土地承包經營及承包經營合同管理。鄉(鎮)人民政府部門應組織成立村級農地流轉服務工作站，派出有專業知識的管理人員加強政策解讀，介紹法律法規相關規定，讓農民充分地理解“三權分置”的概念及優勢。并為農民提供流轉合同的規范與標準。給需要流轉農地的農民提供權證變更登記等服務，政府部門要制定嚴格的經營權轉讓制度，加強經營權轉讓過程中合同的監督管理工作，管理部門要督促經營主體辦理土地承包經營權證，對經營權轉讓過程進行嚴格的把控。實現農村土地經營權轉讓過程中的價格應該保持合理，政府部門可以提供土地轉讓參考價格，并可以采用一定的手段進行調控，以保障農民土地的順利流轉，同時加強對經營主體的監管，確保土地流轉收益的實現。政府部門還要健全針對種植大戶的扶持政策，特別是這其中的土地承包經營的抵押貸款權能的發揮，這方面的制度需要進一步簡化以便具有可操作性。

(二)健全相關法律法規

雖然農地“三權分置”辦法已經在新修訂的《農村土地承包法》中予以確定，但與之相適應的民事法律法規尚未完善。現行的《土地管理法》經過修訂之后，首次對土地征收的公共利益進行明確界定，增加了集體經營性建設用地入市、完善農村宅基地制度等內容，對于農村土地“三權”的內容并沒有明確的概念，更沒有確定其權利界限。對于涉及三農的法律法規中，承包經營權、承包權、經營權的概念有些混亂，突出表現在承包經營權和承包權、經營權的關系不清晰。另外，對于經營權的抵押問題，有待于展開進一步的研究。明確土地經營權可以抵押迄今已經五年了，經營權在更大范圍的優化配置，可以提高農業效率和競爭力，解決原承包農戶的財產權益保護問題及農業現代化的持續發展基礎和增長動力問題。我國擔保法指出，國有的土地使用權、房屋和其他地上定著物，依法承包并經發包方同意抵押的“四荒”土地使用權進行抵押；沒有明確流轉的農地可以抵押。同時，擔保法又規定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權，不得抵押。這里的土地使用權指向不明，這和“三權分置”中的承包權和經營權缺乏對接及相關解釋。民法總則第五十五條及五十六條涉及到了農地承包問題，界定了農村承包經營戶的概念，規定了農村承包經營戶的債務承擔等問題，對于農地“三權”并未提及，涉及土地權益的相關法律規范并未構成嚴謹的權利體系。由于缺乏依據，與經營權轉讓和抵押相關的各種制度很難完善。民法典各分編編纂應立足于并鞏固農地制度改革成果，正視新修訂的《農村土地承包法》及需要完善的《土地管理法》的立法缺憾，不是簡單援引《農村土地承包法》，適時地對農地“三權分置”的相關概念和制度予以矯正和明晰，使該內容科學嚴謹地融入民法典中，真正構建體系融貫、價值統一、規范可行的農地產權制度。

(三)加大對鄉村基層干部的監督管理力度

根據規定，農地流轉中農戶處于主體的地位。而當前鄉村農地的細碎化現狀和鄉村基層管理干部的不作為有關，而大規模的農地盲目流轉很大程度上是鄉村基層領導干部的越俎代庖式管理造成的后果。農地“三權分置”辦法設計的目的在于推進農地的有序流轉，搞活農村經濟，提升農民生活水平。因此，廣大的鄉村基層干部應秉承維護農民利益，集體資產不流失的理念展開工作。這需要縣級政府成立專門機構，對基層干部進行培訓監督管理，并定期監督檢查農地流轉事項，處理流轉土地農民的投訴舉報等問題。

(四)進一步提高農民養老及醫療等社會保障水平

我國社保法規定了新型農村社會養老保險的分擔方式，符合規定的參加新農社會養老保險的農村居民，可以按月領取社會養老保險金，國務院規定了新農合作醫療管理辦法。當前，對于廣大鄉村的農民來說，每月領取的養老金很有限，只是在一定程度上使得農民的困難情況得到緩解，并不能使農民的生活狀況得到根本的改變，承包地仍是大部分農戶最基本的生活保障。我國目前的農民養老和醫療制度還有待進一步改進和完善，政府還應加大力度提升農民的養老和醫療等社會保障水平，使農民真正老有所養、病有所醫，這樣才有可能弱化農地對于農民的社會保障功能，才有可能使“三權分置”制度得到進一步的實施。