論網絡綜合治理下自媒體的法律規制

劉金星

【摘要】整飭自媒體亂象，最重要的是依法治理。雖然我國在涉自媒體立法執法工作中取得了長足進步，但離自媒體善治還有很長的路要走，需要進一步提升自媒體依法治理能力和水平。我們要在立法定規中牢固樹立全局視野，積極融入網絡綜合治理格局，同時加強調查研究，系統考察并破解涉自媒體管理法律法規制定和執行中存在的突出問題，唯有如此，自媒體才能在法治軌道內健康運行。

【關鍵詞】自媒體 亂象 法律法規 規制

【中圖分類號】G220? ? ? ?【文獻標識碼】A

近年來，我國互聯網產業發展迅速，網民數量不斷擴大，截至2019年6月，網民規模達8.54億人，①為自媒體快速崛起提供了扎實廣泛的用戶基礎和需求基礎?；ヂ摼W新技術新應用方興未艾，推動微博微信、短視頻、網絡直播等社交平臺迅速鋪開。自媒體的壯大也豐富了人民群眾的精神文化生活，給媒體融合注入了新動能。但是也要注意到，當前自媒體領域存在諸多亂象，公眾對自媒體治理的呼聲強烈，野蠻生長的自媒體急需回歸法治軌道。

一、自媒體現狀及規制意義

本文“自媒體”的概念采用學界普遍認可的解釋，即2003年7月美國新聞學會媒體中心公開發布的由肖恩·鮑曼（Shayne Bowman）和克里斯·威爾斯（Chris Wills）撰寫的全球首份自媒體專題報告《自媒體：大眾將如何塑造未來的新聞和信息》中的定義：“自媒體是大眾借助數字化、信息化技術，與全球信息及知識系統連接后所展現出來的大眾如何提供、分享他們自身的信息、新聞的渠道和方式。”因此，國內的微博微信、網絡直播和短視頻平臺、網絡電臺、論壇、博客等社交網絡，都是自媒體承載平臺。

自媒體研究已成為一門顯學，國內相關文章數量迅速增長。通過模糊查詢，在未篩重的情況下，筆者從知網找到約2萬篇自媒體研究文章，從維普期刊網找到約1.1萬篇，主要對自媒體的概念內涵、功能作用、內容發布、傳播模式、運營策略、倫理道德進行研究，但是對于法律規制的研究數量少且研究內容片面，甚至觀點認識有誤。為了明確自媒體監管方向，督促自媒體合規運營、健康發展，進一步深化研究和探討自媒體法律規制勢在必行。

首先，我國依法治網政策制定需要自媒體法律規制的研究提供支撐。習近平總書記在全國網絡安全和信息化工作會議上明確指出，要提高網絡綜合治理能力，形成黨委領導、政府管理、企業履責、社會監督、網民自律等多主體參與，經濟、法律、技術等多種手段相結合的綜合治網格局。一個清朗和諧、向上向善的網絡空間是億萬民眾共同的精神家園，自媒體是不可或缺的重要組成部分。雖然通過開展專項治理、關閉賬號、約談等措施，使亂象得到了一定整治，但自媒體蹭熱點、標題黨、濫洗稿的狀況并未得到根本好轉。要使自媒體這個變量成為網絡事業發展的一大增量，助力實現中華民族偉大復興的中國夢，急需進一步規范和整頓網絡環境。

其次，開展自媒體法律規制研究符合社會輿論訴求。網絡空間從來不是“法外之地”。近年來，國家網信辦依據《中華人民共和國網絡安全法》相繼出臺了《互聯網新聞信息服務管理規定》《互聯網用戶公眾賬號信息服務管理規定》等法規性文件，使自媒體的行為規范有法可依、有章可循，但還有自媒體被流量裹挾、為金錢迷失，逾越法律紅線、觸碰法律底線，傳播政治有害、虛假惡俗信息，肆意抄襲侵權。這些現象不僅破壞了網絡輿論生態，也損害了廣大人民群眾的利益。因此，加強自媒體監管研究，推動自媒體行業健康發展，弘揚主旋律、傳播正能量，有助于為廣大網民特別是青少年一代營造一個風清氣正的網絡空間。這是廣大人民群眾的訴求。

最后，開展自媒體法律規制研究是自媒體行業可持續發展的要求。守法是自媒體運營者、平臺服務商生存發展的紅線和底線。道德意識和法治意識的缺失，必然有害于自身發展，不僅破壞市場規則和秩序，最終也會在公眾面前因喪失公信力而失去市場。加強自媒體規制研究，有助于自媒體人樹立底線思維，承擔社會責任。唯有如此，自媒體行業才能明確發展方向，打造和諧有序的網絡空間和市場環境。

二、涉自媒體法律法規現狀

我國尚未出臺專門針對自媒體行業的法律法規，現有的監管依據散見于《中華人民共和國網絡安全法》《中華人民共和國著作權法》《信息網絡傳播權保護條例》《互聯網信息服務管理辦法》《互聯網新聞信息服務管理規定》《互聯網視聽節目服務管理規定》等法律法規。由于運營自媒體需要平臺載體和發布賬號 ，《互聯網用戶公眾賬號信息服務管理規定》《微博客信息服務管理規定》《移動互聯網應用程序信息服務管理規定》等與自媒體管理關系最為直接密切。

通過研究這些法律法規可知，涉自媒體監管法律法規呈現如下主要特點：一是層級多，具體有國家法律、行政法規、部門規章、司法解釋、規范性文件;二是監管領域多，涵蓋視聽和信息服務、版權和著作保護、網絡出版等眾多領域;三是監管部門多，涉及網信、工信、文化、廣電、新聞出版等眾多部門機構;四是監管載體平臺多，有微博微信、網絡直播、短視頻、網絡電臺等。從這些特點來看，自媒體有準入門檻，而且監管嚴格?！痘ヂ摼W信息服務管理辦法》第五條要求：“從事新聞、出版、教育、醫療保健、藥品和醫療器械等互聯網信息服務，依照法律、行政法規以及國家有關規定須經有關主管部門審核同意，在申請經營許可或者履行備案手續前，應當依法經有關主管部門審核同意?！笨梢姡悦襟w監管涉及范圍廣，而且條款細致清晰。深刻理解自媒體法律規制的精神實質，需要把握好以下方面：

1.堅持一方主管、多方協同共治

《中華人民共和國網絡安全法》第八條規定：“國家網信部門負責統籌協調網絡安全工作和相關監督管理工作。國務院電信主管部門、公安部門和其他有關機關依照本法和有關法律、行政法規的規定，在各自職責范圍內負責網絡安全保護和監督管理工作?！边@明確了國家網信辦在自媒體監管中的牽頭作用和統籌地位，其他部門協同共管。

2.堅持各司其職、各負其責

按照《中華人民共和國網絡安全法》的規定，有關部委負責各自職責范圍內的監管工作，地方政府負責屬地監督執法。自媒體平臺及使用者也要依法履責。如《互聯網用戶公眾賬號信息服務管理規定》要求，互聯網用戶公眾賬號信息服務提供者應當落實信息內容安全管理主體責任，互聯網用戶公眾賬號信息服務使用者應當履行信息發布和運營安全管理責任，加強對本平臺公眾賬號的監測管理等。一言概之，自媒體監管要做到誰主管誰負責、誰主辦誰負責。

3.堅持分級分類管理

《互聯網用戶公眾賬號信息服務管理規定》明確，互聯網用戶公眾賬號信息服務提供者應當根據用戶公眾賬號的注冊主體、發布內容、賬號訂閱數、文章閱讀量等建立數據庫，對互聯網用戶公眾賬號實行分級分類管理，按照分級分類管理原則，監督管理使用者開設的公眾賬號留言、跟帖、評論等，并向使用者提供管理權限，為其對互動環節的管理提供保障?！段⒉┛托畔⒎展芾硪幎ā贰痘ヂ摼W直播服務管理規定》等也有類似要求。

4.堅持信用等級管理

依照有關法律和行政法規，對自媒體有違法行為的，記入信用檔案?！痘ヂ摼W新聞信息服務管理規定》《互聯網用戶公眾賬號信息服務管理規定》《即時通信工具公眾信息服務發展管理暫行規定》等對信用檔案、信用體系，建立失信黑名單制度和約談制度，均有清晰詳細規定。

5.堅持后臺實名管理

《互聯網用戶公眾賬號信息服務管理規定》《微博客信息服務管理規定》《互聯網直播服務管理規定》《移動互聯網應用程序信息服務管理規定》等明確規定相關平臺要核實使用者身份，包括組織機構代碼、身份證件號碼、移動電話號碼等真實身份信息。對不提供真實身份信息的使用者限制其信息發布行為。相關平臺有保護使用者信息安全的責任，不得泄露、篡改、毀損，不得非法出售或者非法向他人提供使用者信息。

6.堅持行業自律和公眾監督并舉

互聯網法律法規鼓勵自媒體行業組織建立多方參與的權威專業調解機制，多方參與，協同解決行業糾紛。此外，自媒體平臺和使用者需加強行業自律，并接受社會公眾、行業組織監督，及時公正處理投訴舉報，履行社會責任。

7.堅持版權保護

注重著作權和知識產權保護，保障自媒體運營者和平臺的利益?！痘ヂ摼W新聞信息服務管理規定》第十五條明確規定：“互聯網新聞信息服務提供者轉載新聞信息，應當遵守著作權相關法律法規的規定，保護著作權人的合法權益?！薄痘ヂ摼W視聽節目服務管理規定》第十五條提出：“互聯網視聽節目服務單位應當遵守著作權法律、行政法規的規定，采取版權保護措施，保護著作權人的合法權益?！?/p>

三、自媒體法律規制存在的問題

在依法監管自媒體方面，有關部門做了大量卓有成效的工作，自媒體的發展趨于規范化。但仍面臨許多突出的矛盾和問題。

（一）條款界定不夠清晰

由于我國在某些方面宜粗不宜細的立法原則，“針對自媒體的法律條文雜亂且分散，條文語言和相關規定太過籠統，缺乏準確權威的表達”。②《互聯網用戶公眾賬號信息服務管理規定》第六條要求：“互聯網用戶公眾賬號信息服務提供者應當按照‘后臺實名、前臺自愿的原則?！钡趫绦写隧椧幎ǖ倪^程中，不同平臺的標準和要求存在差異，有很大的自由裁量余地。另外，互聯網法律法規、規范性文件對違法違規行為的處罰多表述為由有關部門依照相關法律法規處理，相關條款界定模糊。

（二）規定落實不力

法律的權威性和生命力都在于實施。目前許多有關自媒體的法律法規的不少條款并未真正落地執行，導致“破窗效應”頻發。如《互聯網視聽節目服務管理規定》第七條要求，從事互聯網視聽節目服務，應取得廣播電影電視主管部門頒發的《信息網絡傳播視聽節目許可證》。也就是說，擁有該許可證才具備提供互聯網視聽節目服務的基本資質。但是大量自媒體及平臺并未具備相關手續，涉嫌違規運營。

（三）概念尚未厘清

法律法規所表述的概念如果不清晰，很容易造成執行過程中監管對象范圍不確定，企業、個人、社會組織等無所適從，監管責任難以落地。《互聯網新聞信息服務管理規定》明確，新聞信息“包括有關政治、經濟、軍事、外交等社會公共事務的報道、評論，以及有關社會突發事件的報道、評論”，然而在理論和現實操作層面仍有需要進一步研究之處。而且自媒體發展的現實狀況與傳統定義不甚匹配，如“報道”該怎樣界定，尤其是目前自媒體制作傳播涉及政府工作、企事業單位、民生領域等社會熱點信息，雖有助于信息公開、輿論監督，但頻繁出現逾越法律、侵犯相關方合法權益的問題。因此有必要制定出臺網絡新聞信息評判細則，讓自媒體清楚合規邊界，也利于公眾參與監督。

（四）“九龍治水”格局仍然存在

我國在網絡監管方面涉及的機構很多，但事實上各個機構之間職責劃分不夠清晰，這樣反倒會形成監管漏洞。如著作權保護就涉及多個部門多項法規。國家版權局、信息產業部2005年共同頒發的《互聯網著作權行政保護辦法》規定：“各級著作權行政管理部門依照法律、行政法規和本辦法對互聯網信息服務活動中的信息網絡傳播權實施行政保護。國務院信息產業主管部門和各省、自治區、直轄市電信管理機構依法配合相關工作。”雖然表述上涉及多個機構共同管理，但每個機構的具體監管職責界定并不明確。

（五）“軟監管”作用未有效發揮

“軟監管”是指行業自律和網民監督，與政府部門直接監管一同構成現代網絡監管的兩翼。近年來頒布實施的互聯網法律法規堅持兩手抓、兩促進，在明確政府監管責任的同時，鼓勵網絡相關行業組織按照章程運行，但自媒體及其平臺主體責任落實不到位，加之部分地方政府制定出臺的自媒體自律公約不具有強制性，我國在“軟監管”方面效果欠佳。如2018年，國家網信辦會同有關部門，針對自媒體賬號存在的一系列問題，開展集中清理整治專項行動。從10月20日至11月中旬，專項行動依法依規全網處置“唐納德說”“傅首爾”等9800多個自媒體賬號，依法約談騰訊微信、新浪微博等自媒體平臺。可見，自媒體行業自律責任意識缺失問題較為突出。另外，截至2019年6月，我國網站數量為518萬個。③在如此龐大的網站規模之下，規范開展舉報工作的網站數量過少，目前僅有人民網、新華網、騰訊、新浪、百度等2600多家網站規范開展舉報工作。公眾參與網絡舉報的積極性還有待提升。雖然近年來網民舉報量逐年攀升，2018年全國網絡有效舉報達8489.3萬件，但大多數網站的舉報工作還是一片空白。從整體來看，網絡舉報知曉度、影響力還較低，相關部門應積極建立健全依靠網民清朗網絡空間的體制機制。

四、治理建議

自媒體在近十年開啟了一場有關傳播技術、內容生產、社會治理、價值觀塑造的革命?！叭绾瓮苿雍痛龠M自媒體的革命性社會意義、避免和弱化自媒體的消極社會意義，使自媒體成為中國法制建設和社會進步的重要力量，就成為擺在我國政府和學術界面前的一項亟待解決的迫切任務?！雹?/p>

一是要著力強化頂層設計?！疤煜麓笫卤刈饔诩殹?，法律法規制定亦是如此。有關部門要高度重視頂層設計，緊跟自媒體業態發展步伐，加強統籌協調，細致梳理涉自媒體法律法規，及時修訂、廢止不合時宜的規定，增補新規，促進行業健康發展。要徹底擺脫門戶之見和部門利益束縛，搭建一體化監管體系，防范重復立法、交叉打架，從根本上推動各部門齊抓共管、良性互動。

二是要著力強化多主體參與。網絡管理中，政府機構除了要盡職履職外，還要動員行業組織、互聯網企業、公眾等社會力量參與。當下，涉自媒體監管的法律法規愈加強調社會協同治理，互聯網平臺要承擔主體責任，公眾和行業組織應履行監督義務。要充分利用社會各界的資源，凝聚更多社會力量，多方位、多角度融入自媒體治理，建立規范化的社會協同治理體系，為自媒體綜合治理提供支撐，共同促進自媒體法律規制的不斷完善和有效落實。

三是要著力強化法律法規執行力。“天下之事，不難于立法，而難于法之必行?！闭块T要通過加強執法，推動自媒體良性發展;行業組織要切實履行監督指導責任，加大指導管理力度;自媒體行業和有關平臺要牢固樹立法治思維，保證合法合規經營;公眾要積極提升法治素養，增強法治意識，做到懂法守法用法，使法律法規切實發揮效力。

四是要著力強化調查研究。自媒體監管領域也面臨著風險突出但是缺乏積極防范與應對的問題。通過知網模糊檢索發現，2011年有關自媒體的研究為149篇，此后數量逐年大幅增加，2018年多達2423篇?？梢?，2011年是一道分水嶺。這與“2010年被認為是‘微博元年，2011年通常被看作是‘微信元年”⑤的自媒體形態發展進程相吻合。遺憾的是，問題的先兆雖然早已顯現，但研究領域的上述趨勢并未引起有關部門的高度重視，在一定程度上影響了對自媒體的有效監管，造成問題累積，監管工作的難度大大提升。我們要引以為戒，提高對互聯網前沿技術的敏感度和掌控力，同時加強研判分析，妥善解決難題，及時制定出臺相關法律法規，培基固本。

注釋

① ③中國互聯網絡信息中心，《第44次中國互聯網絡發展狀況統計報告》，http：//www.cnnic.net.cn/，2019年8月，第15頁，第8頁。

② 夏雪：《淺談我國自媒體的法律監督及對策》，《新聞戰線》，2018年第6期，第31頁。

④ 宋全成：《論自媒體的特征、挑戰及其綜合管制問題》，《南京社會科學》，2015年第3期，第115頁。

⑤ 王一嵐：《近五年來我國自媒體研究概況》，《新聞愛好者》，2018年第3期，第93頁。

參考文獻

1.中央網信辦違法和不良信息舉報中心，2018年1月至12月全國網絡舉報受理情況全國網絡舉報受理情況，http：//www.12377.cn/node_543837_2.htm.

（作者單位：中央網信辦違法和不良信息舉報中心）

（本文編輯：張濤）