土地流轉進程管理中失地農民權益保護的現實表達與法治回應

李永超

[摘 要]農民擁有的土地權益是農民財產權的重要部分，受到我國憲法和法律的嚴格保護，但在土地流轉過程中，現行法律對于失地農民權益保護的現實訴求回應不夠全面，失地農民權益保護問題得不到有效解決，必然會制約土地流轉的進程。因此，從法律層面講，需進一步明確農民土地權益的內容，構建更為完善的法律體系。

[關鍵詞]土地流轉;失地農民;權益保護;現實表達

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2019.22.085

[中圖分類號]D922.32;D923.2;F321.1[文獻標識碼]A[文章編號]1673-0194（2019）22-0-02

0? ? ?引 言

如何在土地流轉過程中保護好失地農民的合法權益，是加速推進農村地區規?；洜I、產業化發展的前提。從現實看，各地在落實相應政策時，由于缺少相應的法律依據，難以為農民的土地權益保護找到合理路徑，加劇了國家公共權力與農民土地權利之間的矛盾。那么，結合當前農村土地流轉的現狀，本文主要分析了失地農民權益保護的現實表達，分析了土地流轉過程中失地農民權益保護面臨的問題，并提出相應對策。

1? ? ?土地流轉進程管理中失地農民權益保護的現實表達

農村土地歸集體所有，農戶和農民不享有農村土地所有權，農民的土地權益更多體現在益物權層面，而農村土地是否能夠順利流轉是農民土地權益能夠得到有效維護的重要條件。首先，土地流轉體現的是農民財產權的本質。土地流轉不是靜態的交易，而是在政府的交易平臺上將土地的使用權交易出去，土地使用權的交易實際是農民財產權流轉的重要體現，體現的是財產的本質特征。農村土地流轉包含轉讓抵押、擔保等多種形式，在土地流轉之前要對土地進行確權，在確權的基礎上為土地賦能，明確農村農民土地權益的財產屬性，通過賦能確保農村土地財產權利的流轉。我國《物權法》規定，農民對土地享有的權益是益物權的一種，但并沒有對農民土地權益的財產權屬性進行詳細規定，由于法律具有一定的局限性，農民參與土地流轉過程中，財產權并沒有得到充分體現和維護，一旦農民在土地流轉過程中受到不法侵害，合法權益難以得到有效保障。其次，土地流轉是實現農民權益保障的重要方式。當前無論是三農政策還是國家精準扶貧政策，都致力于解決農民的貧困問題，提升農民生活水平，實現農民的共同富裕，但由于農村土地流轉受限，很多政策在實施過程中難以為土地流轉提供實際動力和保障，導致農民現有土地資源難以變現。特別是在城鎮化的推動下，很多農民已經在城市找到了新的工作，逐漸適應了城市生活方式，返鄉從事農業的意愿減弱，因而從客觀上來講，這一部分農民的土地則迫切需要流轉。還有一部分農民希望通過土地流轉、入股、融資或其他形式等來獲得部分創業啟動資金，由于土地流轉具有“牽一發而動全身”的性質，國家在政策制定時比較謹慎，現有土地流轉政策措施更新緩慢，在一定程度上制約了土地流轉進程。但從本質上看，農村土地流轉既是農村改革的現實需要，也是農民權益保障的重要方式。最后，土地流轉是排斥公權侵害的重要保障。土地使用權的交易從本質上看是農民財產權的轉移，財產的可流動轉移會使農民更加珍惜土地的使用權，并為了保護自身的合法權益與公權侵害進行對抗，但如果土地流轉受到限制，這在很大程度上會影響農民對財產權利的關心程度。只有土地真正、有效地流轉起來，土地的價值才能夠得到提升，進而也能夠激發起農民的權利意識和維權意識。隨著市場價值提升，在對農民土地進行征收過程中，相應的補償權利也會得到實現，農村土地的價值也會得到上漲，這也在一定程度上能夠避免農村土地被非法征收或低價征收的現象。

2? ? ?土地流轉進程管理中失地農民權益保護面臨的法律問題

2.1? ?憲法層面缺少有關失地農民權益保護的具體內容

雖然我國《憲法》第13條中明確規定，公民的私有財產不受侵犯，農民的土地財產權益應受到保護。但當前農村實施的基本土地制度是以家庭財產承包責任制為基礎，充分結合的雙層經營體制。在這一經濟制度下，并沒有從權力的角度對農民土地的財產權利進行強化和完善，導致農民的土地財產權益保護更多停留在政策宣傳層面。加之當前《憲法》只是賦予了農民土地財產權益的使用權、占有權和收益權，但對于農民是否對土地具有處分權，處分權范疇等相關內容缺少說明。特別是在家庭聯產承包責任制和農村集體土地所有制的前提下，農民對于土地的處分權受到了很大限制，即使農民行使了土地的處分權，實現了土地流轉，但對于流轉之后農民權益如何保護，當前憲法框架內并沒有對這一現實表達進行回應。

2.2? ?現行的其他土地層面的法律對于實際農民的合法權益保護力度不夠

農村土地流轉是農民財產權轉移的本質體現，雖然當前國家政策支持農村土地流轉，但無論是憲法，還是相應的其他土地層面的法律對于農村土地流轉仍然存在諸多限制，這不僅影響了農民土地收益獲取，同時也導致農民的土地收益難以得到有效保障。特別是在土地流轉過程中，國家強制征收農村土地，如果沒有給予農民合理的補償以及日后的生活保障，農民土地權益就遭受了公權力的侵害。我國《物權法》第42條規定，只有滿足公共利益這一根本前提，才可以對農村集體土地進行征收。但由于這一規定缺少對公共利益的界定，因此地方政府在征收過程中具有靈活性，可能在征收過程中會出現補償不到位或補償標準過低等情況，農民不僅失去了土地，權益也難以得到有效保護，短期來看，能夠加速土地流轉，但加劇了農民與公共權力之間的矛盾。

2.3? ?地方政府的配套制度不完善影響了失地農民權益保護

隨著我國土地流轉規模不斷擴大，國家和地方政府也制定了相應的政策和法規，但現有的法律體系和政策制度體系還不夠完善，尤其是針對土地流轉中出現的新問題和新挑戰難以找到確切的法律依據。例如，各地對于土地流轉的具體模式沒有形成統一的標準，各地的地方性法規和政策雖然也在法律層面肯定了土地流轉方式和程序，但這些方式和程序很少涉及失地農民權益保護內容，很多程序是在土地流轉后就已經結束，對于后續失地農民的生存、就業、醫療等缺乏考慮，鑒于農村社會保障體系尚不完善，針對失地農民制定相應的制度保障和法律保障已然十分迫切。

3? ? ?土地流轉進程管理中失地農民權益保護的法治回應策略

在國家大力推進之下，當前農村土地流轉已經取得了階段性成就。但在土地流轉的背后，出現了大量失地農民。國家應高度重視失地農民權益保護問題，主動傾聽失地農民權益保護的現實訴求，構建更完善的失地農民權益保護體系，從立法層面賦予農民土地處分權，同時應進一步完善農村地區社會保障體系，切實保障失地農民的合法權益。

3.1? ?構建完善的農村土地流轉法律體系，切實保障失地農民的合法權益

失去土地的農民作為社會弱勢群體，他們的工作能力有限，社會地位較低，能夠獲得收入的方式途徑較少。當前，我國針對農村土地流轉的法律體系還不夠健全，特別是對于實際農民的合法權益保護，涉及的內容還相對較少，一旦這些失地農民自身的合法權益受到侵犯，可能會采取過激行為，給社會穩定帶來一定危害。因此，必須結合農民的權益需求完善現行法律，通過立法形式明確農民土地的使用權、處置權和收益權，同時從法律層面規定政府征地權力的范圍和界限，減少因為征地對農民合法權益造成損害。出臺針對農村土地征用的專門法律，對于農村土地征用的前提要件、具體流程、征用主體、征用對象、補償標準、失地農民的生活保障等相關內容進行嚴格界定，進一步提升農村土地流轉的法制化水平。

3.2? ?構建完善的失地農民權益社會保障體系

具體來說，第一，完善實際農民最低生活保障制度，只有將失地農民納入最低生活保障制度之內，才能最大限度地解決失地農民的生活困難問題。特別是很多失地農民獲得的補償相對較少，一旦這些費用被支出之后，他們就沒有生活來源和經濟來源，如果不將這些失地農民納入最低生活保障中，可能這些失地農民就會進行上訪，甚至會出現一些違法犯罪行為?；诖耍ㄗh將確定沒有生活來源的基本生活無保障人員納入盡最低生活保障制度之中，從而維系這些人員的最低生活來源。第二，完善失地農民養老保險制度。充分考慮失地農民未來的生存和發展，將現有農民隊伍進行分類，如已經進入城鎮生活的或已經實現農轉非的實際農民，可以將其納入城鎮職工養老保險制度之中;對于仍然在農村的農民，可以建立個人賬戶，并參照商業保險的養老模式，對失地農民賬戶進行管理，確保失地農民年老之后能夠有生活保障。第三，建立實體農民就業保障制度，針對失去土地到城市務工的農民，地方政府應成立專門的社會培訓機構，對其進行專業培訓，進一步提升農民的就業競爭能力。

3.3? ?構建完善的土地征用及補償制度

目前，在農村土地征用過程中，由于沒有明確公共利益的范圍界定，因此個別地方政府在征地過程中可能就以地方領導意志為決定因素，對于農村集體土地進行征用，在征地過程中可能會產生矛盾和糾紛。針對這一現象，需從法律層面對公共利益的使用范圍進行界定，同時在征地過程中，應該確定合理的征地補償標準。在征地過程中，一般是按照同地同價原則足額對農民進行補償，但在具體落實過程中，各地執行的標準并不統一，加之補償費主要是用于實際農民今后的生存和生活，但很多地方政府并沒有將未來經濟變化和實際農民生存技能提升等費用計算進去，所以從法律和制度層面制定明確的標準，便于征地工作開展，能夠減少不必要的矛盾和摩擦。國家設定征地補償標準的范圍，各地方政府則應根據實際制定科學的標準，提升征地補償制度的可操作性。

4? ? ?結 語

農村土地流轉是農業發展的必然趨勢，在這種趨勢下，越來越多的農民將失去土地。我國總人口中，農民占有絕大部分比例，協調好農民與土地的關系，保護好失地農民的合法權益是當務之急。從法律層面明確征地標準和失地農民的權益，有助于促進土地流轉工作順利推進，法治回應策略的制定則應充分考慮失地農民的基本訴求。

主要參考文獻

[1]楊青貴.進城落戶農民宅基地權益保護的現實表達與法治回應[J].重慶大學學報：社會科學版，2019（3）.

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