城市社區治理與服務改革創新研究

李瑩

摘 ?要：社區治理是城市基層治理的重要組成部分。近年來，內蒙古城市社區治理與服務改革主要致力于推進社區管理體制改革和社區服務體系建設。本研究以內蒙古自治區四個全國社區治理和服務創新實驗區為研究對象，通過調研總結其在實驗區創建過程中的創新舉措和存在的問題，提出進一步推動城市社區治理與服務的建議。

關鍵詞：內蒙古 ?城市社區 治理 ?服務

黨的十九大報告提出：“加強社區治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移，發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動。”社區作為社會的基本單元，也是國家治理的基礎平臺，是保障居民幸福生活的重要載體。習近平總書記多次對社區治理作出重要指示“社區雖小，但連著千家萬戶，做好社區工作十分重要”、“社區在全面推進依法治國中具有不可或缺的地位和作用”。然而在改革開放的過程中，社區逐漸承擔了部分政府部門在經濟體制改革和社會體制改革中剝離出來的工作，此外社區工作人員還要忙于應付各種工作臺賬、各類會議、檢查等工作，導致社區的服務水平低、管理效率低。為了推進基層治理體制改革、破解制約基層治理的難題，自2011年以來，民政部開展全國社區治理和服務創新實驗區工作，目前已先后批復確認了三批83個全國社區治理和服務創新實驗區，以此來打造全國社區治理的樣板。

一、內蒙古自治區城市社區治理與服務改革的探索

內蒙古自治區以民政部先后批復確認的四個全國社區治理和服務創新實驗區為引領，積極探索城市社區治理與服務改革的路徑。這4個實驗區分別為：包頭市青山區、昆都侖區、二連浩特市、赤峰市紅山區。目前已經形成兩種管理模式：一種是小城市的精簡管理層級， 市直管社區;另一種是大城市的將街道辦事處的社會管理和公共服務職能，包括與之相關的人、財、物、事務性工作下移到社區，街道辦事處的職能為“統籌規劃、指導服務、協調資源、考核監督、綜合治理”。通過對各實驗區的調研，現將可推廣的經驗總結如下：

（一）以社區基礎設施建設為平臺

社區的基礎設施是社區組織活動、開展服務的基礎。為確保社區服務功能的發揮，各實驗區均對基礎設施提出明確要求，目前針對新建小區和老舊小區形成兩種解決方式。針對新建、改建住宅小區，要求開發商按每100戶50平方米的標準無償提供社區辦公和活動用房，且在項目實施前，開發建筑單位要與所在地民政和街道辦事處簽定無償提供社區基礎設施協議書并繳納保證金，保證金數額按應提供面積和市發改委確定的單位建筑面積的市場平均價格相乘得出，由項目所在地區財政部門統一收取。規劃、建設、環保、房管等部門要依據建設單位與項目所在地民政和街道辦事處簽定的協議書和繳納保證金憑據辦理規劃、立項、施工、預售、產權等有關手續。由于老城區老舊小區多，城市更新改造難，社區很難找到合適的活動場所，針對這一問題，可由街道辦事處提出改擴建、共建、整合、購買、置換和分散設置意見。其中分散設置即各老舊小區在涼房拆遷、空地清理等過程中改造出小平米的活動室，多處分散的小平米活動室，通過功能整合發揮社區開展活動、提供服務的作用。并通過一室多用，以及社區與轄區內機關單位公共文化服務設施共建共用等方法解決社區的公共服務場地不足的問題。

（二）明確社區主要職能，建立責任清單

“上有千條線，下面一根針”經常被用來形容社區工作的雜和多，導致社區很難將工作重心落實到服務居民上來，針對這一問題，實驗區通過探索“明確社區職能，建立責任清單”來從根本上提高社區服務群眾的效能。社區通過設置社區黨委、社區服務站、社區居委會，將職能區分與明確。社區黨委統一領導，社區服務站全面承接和履行政府延伸至社區的各項社會管理和公共服務職能及與之相關的事務性工作，直接和區直相關部門對接業務工作，讓群眾辦事更明白。居委會剝離過去承擔的大量政府社會管理和公共服務職能及與之相關的事務性工作，回歸自治職能，形成上下貫通、左右聯動的社區居民自治組織體系。此外制定社區公共事項準入目錄和工作任務清單，嚴格社區工作準入制度，切實減輕社區負擔，例如，包頭市青山區梳理并形成社區管理服務站公共管理和服務事項8類30項131個科目。實行基層政府統一對社區工作進行綜合考核評比，并且全面清理基層政府各職能部門要求基層群眾性自治組織出具各類證明，緩解了“居民要開證明，居委會開不出證明”的矛盾，有利于社區工作的開展。

（三）理順居民訴求反映渠道

目前大部分社區服務的供給方式屬于“自上而下”的“喂食型”輸送方式，這造成服務產品需求與供給之間的脫節的現象，導致居民參與性差，沒有主動性，而理順居民訴求反映渠道，是建立“自下而上”的服務理念，對居民實行具有針對性的服務，體現以人為本的城鎮化建設方針。通過實行網格化管理，每個社區按照每300至400戶劃定若干網格，配備至少一名網格負責人，承擔網格日常消防防火巡查、治安隱患排查以及困難群體、特殊人群幫教等社情民意、信息收集和上報任務。變被動服務為主動服務，定期對責任區住戶進行上門走訪服務或電話詢問服務，及時掌握社區內的社情民意。此外還可以通過建立樓棟長制、召開居民吐糟大會、借助新技術新手段，如通過建立微信群等多種渠道，搭建起居民訴求反映的渠道，居民的訴求被接受、被解決也是消除社會不滿情緒，減少社會矛盾最直接的途徑。

（四）增強公眾參與和自治功能

增強社區公眾參與和自治功能，既要增強居民參與的主動性，又要提供居民參與的渠道。首先，為居民提供公共文化服務以及豐富多彩的活動是引導居民參與的基礎，只有在活動中居民不斷交流和交往，建立起相互合作、信任、理解等社會資本的要素，才能增強社區居民的參與意識和責任意識。其次，在社區黨委領導下，通過設立居民委員會、居民議事委員會、居民監督委員會，建立居民參與的渠道，組成社區協商的架構，協商主體提出議題后由社區黨委審核把關。將涉及政府管理及公共服務事項，由社區黨委和居民委員會及時向上級部門反映，并向居民反饋信息;涉及社區公共利益的事項，由居民委員會公示協商的事件、地點、人員、內容、形式，居民議事委員會組織協商，收集整理意見向社區黨委、居民委員會反饋。在整個過程中，居民監督委員會全程監督，保障“一委三會”的社區協商順利進行?！包h委領導，議事委員會協商、居民委員會實施、監督委員會監督”的治理模式，解決了一些居民生活中的難解問題。2017年包頭市昆都侖42個社區召開協商會議338次，處理社區矛盾315起，共有5223人次參與，如私搭亂建、侵占公共綠地、下水堵塞、自來水管道破裂與更換、樓道堆放雜物、小區自管存在混亂等矛盾和問題，通過社區協商，得到了有效化解。

（五）打造有利于社會組織發展的環境

社會組織的發展是推進社區治理和服務的主體多元化， 建立“政府主導、社會協同、公眾參與”的社會治理體制的關鍵。然而，由于社會組織在社會上缺乏影響力、內部發展建設不規范，以及自我造血功能較差等原因，導致一些社會組織在初創階段就遭遇“攔路虎”，發展緩慢。因此，首先通過降低準入門檻，提供便利條件，積極探索城鄉社區服務型社會組織發展的有效形式，發展壯大社會組織隊伍。其次，以政府購買服務的形式，支持社會組織承接、組織面向居民的公益活動，積極引導專業社會工作團隊及其他社會力量參與到社區工作，為居民提供一個接觸公益、體驗公益和參與公益的平臺。最后，通過建立社區、街道、區、市四級社會組織孵化基地，為社會組織的發展提供場地、提供合作交流平臺，促進政府職能部門與社會組織、社會組織與社會組織之間的互動。

二、內蒙古城市社區治理與服務改革中存在的問題

實驗區的建設雖然理順了社區服務主體間的關系、破解了當下社區發展過程中的部分難題，但仍存在一些有待提升和深化之處。

（一）社區公共文化活動中存在的問題

社區公共文化活動是推動和完善社區治理的重要抓手，居民參與程度既是社區生態建設成果的重要體現，也是衡量社區治理成效的重要標志。就當前的現狀，參與社區公共文化活動的居民尤其是老年人普遍增多，但社區公共文化活動普遍存在以下幾個方面的問題：一是存在公共文化活動形式單一，對青年人吸引力不足。比如社區普遍組織的文化活動主要是以老年人為主，組建表演隊伍，不能調動起中青年居民的興趣，導致公共文化活動難以促進不同年齡階層的社區居民之間互助、互信、和睦、和諧、合作的目的。二是存在對公共文化活動認識不到位的問題。主要表現為居民參與文藝性質活動的多，參與政治性、公益性活動的少。公共文化活動的一個重要功能和目的，就是要通過公共文化活動傳達出一個聲音、營造一個氛圍、凝聚一種共識，讓大家能夠通過公共文化活動，在寓教于樂中形成一種意識、明白一個道理。三是不同社區公共文化活動開展的豐富程度以及自主程度存在差異。由于各個社區的財政經費受“市財政”“區財政”的影響，經費充足的社區可以實現“訂單式”的公共文化活動供給方式，而大部分情況是社區提供什么文化活動，居民就參與什么活動，這種模式下居民的文化需求最終成為“被需求”，居民在文化活動中缺乏自主性，自然會導致參與活動的意愿降低。因此，積極組織開展公共文化活動的同時，還需要賦予居民更多的選擇權、參與權，激發居民更大的主動性。

（二）社會組織的推廣、管理等制度還不夠完善

內蒙古社會組織的類型發展不均衡，組織文體活動、親子教育和老年人服務的社會組織比較多，而提供專業調解、心理疏導、專業服務的社會組織比較少，這容易導致一些社區居民需要的服務無法全面覆蓋和及時解決。此外，政府對社會組織的支持還有待加強，雖然目前各地區在政府的引導和支持下建立了社會組織孵化園等促進社會組織發展成熟的平臺，但在資金方面對社會組織的支持還很缺乏，尤其是政府購買服務方面，沒有形成長效、公平且有規模的政府購買機制，在一定程度上限制了社會組織的發展壯大和作用發揮。例如，在調研中一些社區表示希望通過購買公共服務的方式為社區老人提供專業化的醫療服務，但是卻不知道購買的渠道，并且呼包鄂城市群內各城市的社會組織存在區域壁壘，無法跨區域提供服務，這些情況說明社會組織發展和管理的政策環境需要進一步完善。

（三）社區工作者隊伍的穩定性和激勵機制有待進一步增強

社區建設和社區治理是近幾年才逐漸被重視起來，社會工作事業也屬于新興事業，并沒有建立完善的、明確的、階梯性的職業晉升機制，導致很多高學歷、高能力、高素質的社區工作人員在社區看不到可預期的發展平臺，這些工作人員在社區工作看不見上升和發展空間。此外，社區工作人員工資不高，但是工作量很大，其薪酬水平與工作量不成正比。例如赤峰市紅山區對社區居委會工作人員工資自2010年開始實行財政支出，并建立了相應的工資增長機制，但到目前為止，社區里工作年份最長的工作人員仍然屬于中低收入人群，這導致社區內素質高、能力強、思想新的人才流失嚴重。

三、推動內蒙古城市社區治理與服務的對策建議

（一）建立“上下融合”的監督反饋機制

良好的監督機制對于提升社區工作的效能、質量和水平具有著重要作用。目前，社區相關的各項工作都是由街道黨工委負責監督考核，而作為社區服務和治理主體的居民卻沒有發言權，這種情況不利于社區工作的發展。因此，建立自上而下的監督和自下而上的反饋相融合的機制，形成“上下共體、融合監督、規范評議、良性互動”的工作模式，是促進社區工作進一步持續健康發展的必然要求。社區黨組織書記、社區服務站站長和社區居委會主任，要向社區居民代表大會報告工作，接受居民代表或更廣泛居民的評議，評議結果作為績效考核和干部選拔任用的重要依據，報上一級組織部、民政局備案。居委會定期組織社區居民對社區各項工作進行監督，并結合實際情況針對社區工作和工作人員開展滿意度測評，作為社區工作人員續聘、調薪、提拔的重要依據。此外，還可以委托第三方通過對社區居民抽樣調查進行專業評估，形成區、街道、社區和社會機構的多級考核機制，以提升社區服務的管理效能。

（二）加快社會組織培育和管理的制度建設

針對社會組織要堅持兩手抓，一手抓培育，一手抓管理。首先，加快社會組織培育和管理的制度化建設，要完善社會組織產權制度和優惠補貼制度，以激發社會組織參與社會供給的熱情;要完善社會組織孵化制度，為社會組織獨立發展營造條件;要完善信息發布管理制度，增強社會組織的公信力;要完善社會組織年檢制度，確保社會組織監管工作規范化、常態化、制度化。其次，要建立完善的聯合執法制度，由民政部門牽頭，公安、財政、審計、稅收、發改、金融等有關部門參與，切實加強過程與結果的監管;要加強執法隊伍建設，不斷增強依法行政能力，確保執法監管到位。最后，要充分發揮公共媒體和社會公眾的多層次、多方位、多角度的監督作用，有效規范、良好促進社會組織實現健康、有序的發展。

（三）加強社區社會工作人才隊伍建設

首先，提升社區基層工作人員的待遇。社區工作具有人雜、事雜、壓力大的特點。因此，要結合社區實際合理確定社區工作人員規模和相關待遇，薪酬的提高要與當地經濟社會發展水平以及社區工作者職業資格、工作績效等方面的等級考核結合起來，保障其正當權益。其次，要為社區工作人員創建適當的發展平臺。將社會工作專業人才列入自治區人才隊伍建設的總體規劃，完善相應的人事、社保、職稱評聘、人才交流等政策，建立專項社區社會工作專業人才庫，實現對社區社會工作專業人才隊伍的優化管理。最后，促進社區志愿者人才隊伍建設。通過組織體系建設、制度建設和人員培訓等方式，增強志愿者的穩定性和專業素質，努力形成“培養專業社工、社工引領義工、義工服務群眾、群眾參與義工”的社會工作人才格局。

（四）培育社區文化，增強居民歸屬感

社區是與居民生活聯系最緊密的機構，其服務也要像“繡花針”一樣細致、具有針對性，不僅要以居民群眾需求為導向，提供高標準的全崗通服務，還要通過做好社區文化培育工作，把社區打造成各民族共享的精神家園，讓一直居住在這個社區的居民記得住鄉愁，守得住傳統，提升居民融入社區大家庭的歸屬感。包括可以挖掘社區發展的根源，通過展板的形式，讓一直居住在社區的居民有根可循。還可以以民族語言命名公共活動空間，營造多民族共居共融的環境，例如青山區先鋒道街道哈達社區建立睦鄰格里服務中心，“格里”是蒙語“家”的意思，中心秉承各民族共同繁榮共同發展的理念，服務社區內少數民族，積極探索社區內的民族社會工作，以加強各民族之間的溝通、互動、交流、協作。

參考文獻：

[1]孫立強.社會管理創新下的包頭市街道社區管理體制改革研究[D].呼和浩特：內蒙古大學，2014.

[2]張利軍.包頭市昆都侖區城市社區管理研究[D].北京：中央民族大學，2013.

（作者單位：內蒙古社會科學院）

責任編輯：代建明