PPP模式引入安徽省精準扶貧的路徑探究

李成祥

摘 要：國內針對PPP模式的研究相比西方國家雖起步較晚，但該模式在實踐中不斷發展推動著PPP知識理論創新“本土化”進程。針對“政府購買服務”、“精準扶貧”的研究是新起之秀，在此基礎上，本研究在資金、管理、評價三個方面將PPP模式引入政府購買扶貧服務，通過政府公共部門、市場承接主體、監督服務部門三者的無縫對接，構建PPP模式引入安徽省精準扶貧的路徑，以期加強政府與市場主體間的協作滿足公眾需求，合理有效配置資源，以期為精準扶貧工作的優化提出理論借鑒。

關鍵詞：PPP模式;精準扶貧;路徑;探究

自習近平總書記在湖南湘西考察時提出“精準扶貧”理念以來，該戰略理念不僅在針對重點施策、扶貧資金使用、項目開發指向等方面具有極其重要的現實指導意義，而且在全國各地也取得了顯著的成效。當下我們已經進入脫貧攻堅的決勝期，“鋪道路”與“謀長遠”需要有效結合，其中鋪道路是尋求提高貧困人民生活質量的各種政策上和資源上的支持，是打贏脫貧攻堅戰的基礎。謀長遠就要求考慮如何穩固和持續地發展，是打贏脫貧攻堅戰的關鍵。PPP模式融入精準扶貧對于公共部門投入資金不足的問題得以妥善解決，在推動城市基本設施建設、實施產業扶貧項目等多領域發揮著不可估量的作用。在此背景下，以最小的扶貧資源投入帶來最大的長期效益即實現高效率的扶貧治理已是研究的題中要義。

一、PPP模式與精準扶貧概述

（一）PPP模式概述

人們對“PPP（Public—Private—Partnership）模式”一詞有不同的理解。在歐盟委員會看來，PPP是公共部門和私人部門之間的一種合作關系，其目的是為了提供傳統上由公共部門提供的公共項目或服務。美國PPP國家委員會把PPP模式界定為介于外包和私有化之間并結合了兩者特點的一種公共產品提供方式，它充分利用私人資源進行設計、建設、投資、經營和維護公共基礎設施，并提供相關服務以滿足公共需求。我國財政部從過程、基礎、特征等角度對該模式深刻把握為政府與社會資本為提供公共產品或者服務而建立的全過程合作關系，以特許經營權為基礎，以利益共享和風險分擔為特征，通過引入市場競爭和約束機制，發揮雙方優勢，提供公共產品或者服務的質量和供給效率。通過對各種PPP模式定義的研究，我們不難發現各定義之間存在一定的交集。首先PPP模式的主體為狹義上的公共部門及政府與社會私人組織，其次PPP模式基于合作共贏、共擔風險、提高效率的理念提供公共服務或物品以滿足公共需求，最后全過程有合同協定及一系列制度的實施保障，確保項目穩步推進開展。

綜上，PPP模式可以理解為狹義上的政府和市場中私人部門之間的一種合作經營關系，這種關系具有全過程性、共擔責任及風險，此伙伴關系依據合法性合同履行自身義務，其目的在于提供公共物品或服務滿足社會公眾的需求。

（二）精準扶貧概述

作為黨和國家在扶貧領域的戰略新思路，扶貧工作并非是粗放式大水灌溉的途徑，而是樹立精準理念，執行精準扶貧政策，創新精準扶貧方法，將精準落實到實踐。精準是方向，扶貧是目標，精準是相對貧困地區、家庭及人員而言的，而扶貧是國家和社會的基本職能。精準扶貧也對扶貧資金的利用提出更高的要求，扶貧并不是源源不斷的向貧困戶輸送財物，更要從長遠角度保證貧困標準的遠離。如何在扶貧識別、脫貧措施、退出貧困標準實現脫貧目標全過程貫穿精準思想是公共部門亟待解決的問題。因此，精準扶貧在實踐中不斷完善，最大限度發揮其頂層設計作用。

（三）PPP模式引入政府扶貧的優勢及意義

將PPP模式引入扶貧資源的配置過程，具有以下積極表現：首先該模式可以提高社會資源的有效利用和社會力量的有積極參與，使得民間資本運作也可得到預期收益，打破了公共物品只能由政府提供的傳統觀念，不斷創新完善提供服務的合作機制。其次，項目運行過程中風險責任邊界較為明確，本著職責統一的原則共擔風險，各方主體角色清晰，政府由直接提供服務者轉變為直接監督者，從這個意義上講，政府能將更大經歷投入貧困治理工作中。最后，政府與社會的結合極大地緩解了財政壓力，激發社會資本的需求，以更低成本完成高質量長久性全方位脫貧工作。

二、PPP模式引入精準扶貧的實現路徑

（一）加強思想宣傳力度，鼓勵民間資本參與

政府應集中精力將重點工作放在掌舵上，而提供公共服務這類的劃槳事件應該交由非政府部門去做，按照合作治理理論，公共事務的治理主體的多元主體，不僅包括政府部門，也包括第三部門、企業等，只有多主體共建共治，才能達到善治。精準扶貧是一項兼具系統性和整體性的工程，要果斷拋開傳統觀念，引入新模式，引入非政府組織以及市場私人組織等進行多元管理主體共同治理，共同進行精準扶貧，在多元主體參與的過程中政府要占據主體地位，成為精準扶貧的核心，同時要為多元主體提供良好的生存與發展環境，并且引導他們進入精準扶貧的軌道上來，對其進行鼓勵支持，提供培訓和資金支持。

（二）優化政策法律環境，保障機制高效運轉

由于市場要素的自發性，市場經濟存在一定弊端，要想保證PPP 模式在市場經濟背景下發揮最大作用，必須完善相關制度，尤其是法律制度，以法律制度保障社會資本的合理優化配置。目前，國內關于PPP模式的法律有10余個，主要立法部門是財政部，從資金運用角度對該模式進行規定，譬如《財政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》、《財政部、民政部、工商總局關于印發政府購買服務管理辦法的通知》等。其他部門注入國家發展改革委員、國家開發銀行等也相繼出臺相關規定，但就目前來看，沒有一部專門的PPP立法，在ppp合作模式下的各合作主體之間的權利責任義務沒有明確的規定，各種類型的社會資本的進入退出機制沒有明確的規定，一旦不同主體發生利益糾紛，沒有一個明確的法律來提供解決爭端的方法，而一旦私人部門的利益被侵害了，怎樣維護或者補償亦是沒有明確說明。因此，我國應加快推動立法程序，從主體利益、合作程序、賠償機制等方面對PPP模式進行全方位的規定，做到有法可依。

（三）引入多元管理主體，完善評價監督體系

政府是提供公共服務的主體，促進發展成果惠及到每一個公民也是公民義不容辭的義務。前文所述，精準扶貧應考慮多方主體參與進來，但不管有幾個主體，政府仍舊在其中發揮著主導作用。政府應運用政策工具優化市場環境，協調多方主體關系以促進市場資源的優化配置，根據不同地區實際特點因地制宜引導社會資本進入精準扶貧領域。通過調查研究了解貧困地區的真正訴求以實現精準對接。就參與扶貧項目的人、財、物三方面進行優化配置。另外，政府在PPP模式中的評價監督作用至關重要。每個PPP扶貧項目的考核依據和指標不盡相同，政府應制定出使各個主體能夠接受的總體原則，在合作雙方達成一致的前提下，適當分解評價指標，并以此作為目標考核的依據，在精準扶貧工作結束后作為決定下一步精準扶貧的治理程序。

（四）調動各方主體作用，拓寬籌措資金渠道

目前，PPP項目在精準扶貧中主要存在社會資本調動不足，合作伙伴能力不足等問題。政府應加強與各個市場主體的合作，充分發揮社會資本在精準扶貧中的作用。目前我國進行的精準扶貧擺脫了過去的輸血式扶貧，轉為造血扶貧，這種扶貧模式更加需要將社會資本引入貧困地區，以產業扶貧等方式來帶動貧困地區就業，繼而實現貧困群眾就業，以自力更生實現脫貧目的。其中，政府在PPP模式中應制定相近的財政政策，以財政資金引導各地政府精準發力，同時積極調動各種社會資本廣泛參與到融資過程中，建立多層次金融體系。譬如，大型商業銀行可以將資金下沉到基層金融機構，為其提供平臺，繼而為貧困地區的PPP項目提供高效持續的資金支持;中小型金融機構離貧困地區相對較近，可以根據貧困人群設計形式多樣的金融產品，通過接待機制、地域優勢或者技術優勢，將資金扶持和產業建設相結合，激發貧困人口的內生動力，解決其在資金方面的后顧之憂。另外，互聯網的飛速發展也產生了不少的互聯網金融產品，扶貧工作也可根據所在地區的實際擇優選擇。

基金項目：2018年度安徽省大學生創新訓練項目“PPP模式引入安徽省精準扶貧的實現路徑”（201710371082）

（作者單位：阜陽師范大學 政法學院， 安徽 阜陽 236037）