PPP模式下社會資本方風險防范問題研究

譚琦琦 俞啟元

摘要：PPP模式改變了以往由政府獨家進行公共基礎設施全壽命周期管理、獨自承擔全部項目風險的局面，為社會資本特別是民營資本帶來了大量參與公共基礎設施建設的機會。由于資本結構更加復雜，建設及運營過程存在更多的不確定性，所以，PPP項目也對雙方管控風險的能力和水平提出了更高要求。文章研究PPP模式下社會資本方的風險管理問題，分析了PPP模式下社會資本方的風險因素，提出了相應的風險防范措施。

Abstract： PPP has changed the previous situation that the government carried out public infrastructure lifecycle management alone and assumed all project risks alone， and brought a lot of opportunities for social capital， especially private capital， to participate in public infrastructure construction. Due to the more complex capital structure and more uncertainties in the construction and operation process， PPP projects also put higher demands on both parties' ability and level of risk control. This paper studies the risk management of social capital under the PPP model， first analyzes the risk factors of social capital under the PPP model， and then puts forward the corresponding risk prevention measures.

關鍵詞：PPP;社會資本;風險防范

Key words： PPP;social capital;risk prevention

中圖分類號：F283? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1006-4311（2019）34-0046-02

0? 引言

PPP（Public—Private—Partnership）模式是一種新型的公私合營方式。它通過政府部門和私人資本（國內含國有企業資本和民營資本）建立合作關系，共同開發建設公共基礎設施并合理分擔風險，合作運營，最終為公眾提供公共產品或服務。通過引入私人資本參與基礎設施建設，一方面拓寬了資金來源渠道，極大加快了大型公共服務設施的建設步伐;另一方面能夠引入社會專業力量參與工程建設和運營。但由于PPP模式使得投資主體多元化，改變了過去政府主導工程建設、運營、報廢全過程，獨自承擔全部收益和風險的傳統，導致項目參與各方在利益劃分、風險防范和分擔等方面出現許多新的問題，這將是未來一段時間PPP模式研究的熱點。

1? PPP模式在我國的發展

加入WTO以來，我國的對外開放水平不斷提高。國外的新思想新理念不斷涌入國內，國際上現代化的工程投融資模式、管理方法被國內借鑒、吸收;同時，隨著市場經濟的高度繁榮，社會資本快速積累，民營企業積累了大量財富，有了參與大型基礎設施建設活動的經濟基礎。政府在高速公路、橋梁等基礎設施工程建設活動中，逐步開始采用BT、BOT等新型融資模式，解決了大型基礎設施建設資金來源單一的問題，并且創造了良好的經濟效益，為PPP模式在我國的進一步發展打開了局面。

2014年，國家發改委發布《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》（發改投資〔2014〕2724號）和《政府和社會資本合作項目通用合同指南》，掀起了我國PPP項目的熱潮。財政部也印發了《關于政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號），進一步規范了PPP項目各環節操作流程。之后文件陸續出臺，為PPP模式的發展開辟了道路，指明了方向。

通過PPP模式，各級政府吸引了大量社會資本參與到公共基礎設施建設中，極大提高了政府資金使用效率，在經濟下行壓力較大的情況下，依然保持了較快的基礎設施建設速度，PPP模式服務和保障民生的作用逐步顯現。

2? PPP模式下社會資本方風險因素分析

作為PPP模式參與者，社會資本方扮演著投資人的角色。由于社會資本的天然逐利性與基礎設施的公共屬性相沖突，必然給社會資本方帶來一系列挑戰，這些風險主要集中在以下五個方面。

2.1 政策風險? 由于政府對市場行為的干預，政策的變化往往會帶來項目實施方案的一系列調整變動。PPP模式作為一種新的項目建設方式，涉及政府和社會資本多方合作，在發展的過程中不可避免的會遇到很多新情況、新問題，國家層面隨時可能調整PPP項目的相關政策。一方面， PPP項目合作周期長，在實施過程中遇到國家經濟政策和財政政策的變動的可能性較大，進而影響項目開展;另一方面，國家面對PPP模式快速發展可能會對現有模式做出調整和補充完善，而政府部門在政策把控上又具有天然優勢，防范化解政策風險的能力遠高于社會資本方，這些都增加了社會資本方的政策風險。

2.2 經濟風險? 國內PPP項目，政府方往往采取提供土地作為項目出資方式，社會資本方需要利用自有資金或采取其它融資方式提供大量資本金，而國內金融市場尚不健全、融資方式單一，使社會資本方面臨較高的金融風險。由于項目體量大、實施期長，往往會遇到利率變動、物價變化、稅收政策調整等事件，對社會投資方產生較大的財務風險。在項目運營期內，基礎設施使用往往采取政府定價或協議定價方式，較低的使用費導致社會資本方資本回收期延長，可能面臨政府付費無法按時到賬、社會公眾不愿埋單等現象，帶來資本難以回收的風險。

2.3 管理風險? PPP項目往往涉及多家社會資本方，多元化的利益主體對項目參與各方的管理水平提出了更高的要求。PPP項目的合同體系較為龐大，涉及的權利義務關系復雜，而目前國內關于PPP模式方面的立法工作遲滯，大多僅為政府部門宏觀政策性規定，在項目實施中遇到合同糾紛往往難以通過法律途徑得到快速解決。作為一種全過程合作方式，決定了項目參與各方的合作周期較長，如果項目參與者管理能力不足，不能運用現代化的管理手段加強溝通協調，可能導致項目推進緩慢、遲滯，甚至導致合作關系破裂，導致項目失敗。

2.4 技術風險? PPP項目大多涉及鐵路、公路等大型基礎設施和水廠、地鐵等市政公用設施，與群眾生產生活關系密切，社會關注度高，政府往往對其建設活動提出更高要求，這就給PPP項目帶來了一系列新的技術挑戰。大型基礎設施設計方案復雜，新技術新材料新工藝應用廣泛，施工難度大。同時，隨著綠色施工技術的推廣，政府大力支持裝配式建筑發展，這種新型建造方法也大量應用于PPP項目，給參建各方帶來了較多技術難題。

2.5 其他風險? 針對PPP項目的特點，它還面臨一些一般項目沒有的風險因素。諸如政府領導層變動、當地經濟發展方式轉型等無法預估的事件，都可能導致項目變更甚至停工。特別是PPP項目大多集中在市政設施建設領域，涉及較多群眾利益，如果群眾的訴求得不到妥善處理，將會演變為突發公共事件，影響社會和諧穩定。這就要求社會資本方主動加強與政府部門的合作，同時注意在追求利益最大化的同時，肩負起一定的社會責任。

3? 社會資本方風險防范措施

3.1 健全風險識別和評估體系? PPP項目作為一種新型建設模式，風險來源廣，對社會資本方的風險識別能力和風險評估水平提出了更高的要求。社會資本方應注重搜集國際國內PPP項目歷史資料，建立企業數據庫，形成一套周密、完整的風險損失控制計劃系統，逐步提高風險識別能力。社會資本方參與PPP項目應科學分析各種風險因素，結合企業實際情況，參與適合自身企業特點的PPP項目，及早采取相應的風險應對策略。

3.2 優化組織結構? 目前國內PPP項目的管理大多采用組建PPP項目公司的方式，由它作為PPP項目的執行主體，承擔PPP項目建設、運營責任。但此類項目公司大多法人治理結構不完善不合理，對項目的決策、執行往往起不到太大的作用，通常仍然是由政府部門扮演“裁判員”和“運動員”的雙重角色，主導項目的重大決策。這種組織體系權、責不對等，風險分擔結構不合理，社會專業力量無法充分發揮作用。在PPP項目管理中，社會資本方應與政府部門合作，優化PPP項目公司組織結構。按照市場化運作原則，充分發揮PPP項目公司協調各方、總攬全局的作用。

3.3 加強合同管理? PPP項目由于參與方較多，以投資者為中心構成了一個樹狀合同網絡，這就要求社會資本必須加強合同管理。當前國家已經出臺了一些PPP模式合同示范文本，這對構建我國PPP項目合同體系指明了方向。但由于PPP項目復雜程度遠遠超過傳統模式，相關法律體系尚未完善，在實踐操作中還是會源源不斷的遇到新問題，社會資本方應注重引入專業人才，加強合同管理，才能防范風險，實現投資收益目標。

3.4 注重過程追蹤? PPP項目一般具有較長生命周期，這期間任何環節出現問題都將影響項目的成敗。社會投資方應密切追蹤項目進展情況，建立PPP項目全過程管控體系。在項目推進的不同階段聘請有經驗的項目管理團隊或專業服務機構介入項目管理工作。在招投標、競爭性談判等獲取項目機會環節應注重信息搜集和風險識別;在項目實施階段應做好進度、費用、質量、安全等多目標的集成管理;在項目運營期注重物業管理和資金回收;在項目移交階段做好善后工作。

3.5 監測運營期績效? 社會資本方參與PPP項目的最根本目的是為了盈利，加強運營期管理尤為重要。目前大部分PPP項目建設完成后實行社會資本特許經營，通過使用者付費或政府補貼的方式使社會資本方收回投資并盈利。社會資本方在事先確定投資收益率的基礎上，通過多方磋商合理確定經營時間和取費標準。運營期的工作重點應放在績效監測工作上。這樣做一方面能夠提前預判投資收益，合理制定經營期策略;另一方面能夠積累經驗，逐步在社會資本盈利與政府、社會公眾（使用者）承受能力之間找尋平衡點，做到多贏。

4? 結語

PPP模式解決了政府財政資金短缺的困難，拓寬了社會資本投資渠道，提高了資金使用效率，推動了我國基礎設施建設的快速發展。在PPP模式發展壯大的同時，部分PPP項目失敗造成的損失問題也逐漸被關注。它們造成了社會資源的浪費，帶來了較多的社會問題，阻礙了PPP模式的進一步發展。在今后一段時間，隨著改革的穩步推進，對外開放的大門越開越大，PPP模式必將迎來更加廣闊的市場，國內外關于PPP項目社會資本方風險問題的研究必將越來越深入。

參考文獻：

[1]謝鑫鑫，田鵬許.PPP融資模式風險分擔研究綜述[J].科學與管理，2019，39（4）：82-86.

[2]周和平，陳炳泉，許葉林.公私合營（PPP）基礎設施項目風險再分擔研究[J].工程管理學報，2014，28（3）：89-93.

[3]張雷.PPP模式的風險分析研究[D].財政部財政科學研究所，2015.

[4]王龍.PPP項目融資風險分析及對策[J].財會學習，2018（2）：13-23.

[5]侯力綱，崔偉浩.民營資本視角下PPP項目風險應對策略研究[J].商業會計，2019（15）：45-48.

[6]李麗，豐景春，鐘云，薛松.全生命周期視角下的PPP項目風險識別[J].工程管理學報，2016，30（01）：54-59.

[7]劉暢，毛亮.基于霍爾三維結構的PPP項目中社會資本風險管理研究[J].價值工程，2018，37（14）：9-12.