新時代高校預算績效評價存在的現實問題及路徑選擇

王鑫鑫 王爽 張蒙

（常州大學財務處，江蘇 常州 213164）

在推進預算績效管理的大背景下，高校資源配置也逐步從重投入到重產出、重績效轉變，但目前高校預算編制的科學性、全面性還不夠，預算短期性、碎片化現象比較嚴重，預算績效評價工作的開展也較滯后。客觀的、合理的、規范的預算績效評價能夠提升高校資金的使用效率與效益，降低高校隨意分配和使用辦學資源的風險，從而為高校實現可持續發展奠定堅實基礎。因此，高校如何發揮預算的調節作用，合理配置有限的辦學資源，直面新時代預算績效評價過程中的挑戰，有效開展預算績效評價工作，推動學校的內涵發展、學科建設及人才培養質量提高等顯得尤為重要。

一、新時代高校預算績效評價存在的問題

新時代，我國對構建預算績效評價體系的宏觀部署及高校對合理配置資源、提高辦學效率的需求，使對高校預算績效評價的研究成為近幾年的熱點，隨著高校預算績效評價工作的逐步推進，預算績效評價在實際應用中表現出一系列的問題。具體如下：

（一）評價工作流于形式

在實際工作中，并不是所有高校都開展了預算績效評價工作，而已經開展的預算績效評價很多也流于形式。主要體現在績效評價并沒有嚴格按照制定的程序和方法進行，雖然組建了由資金使用部門、主管部門和財務處相關人員組成的績效評價小組，但在實際執行過程中，大多數成員并沒有認真實施評價工作，績效評價小組并沒有發揮應有的作用。通常是按照流程召開評價小組會議，評審小組成員按照選定好的評價指標和評價標準，對應地打出分數，再匯總形成總的評分，最后簡單提出問題和建議，并形成績效評價報告；有的時候甚至沒有開展小組會議，僅是簡單的打分并形成匯總分數及評價報告。就這種流于形式的績效評價，與各級相關制度規定的要求及預期效果相差甚遠，預算績效評價很難發揮應有的作用。

（二）事前評價重視不夠

長期以來，學術界對預算績效評價的研究大多都是事后研究，很少關注預算績效的事前評價。意思就是某個預算項目執行完以后，才會根據需要對其預算執行情況和產生的效益進行分析和評價。事后績效評價對項目產生的不良后果只能進行調整和經驗總結，卻無法避免和減少決策失誤帶來的損失。因此事前就要對項目進行科學評估，確認某項預算安排是否可行。《意見》中，特別強調要構建事前、事中和事后績效管理的閉環系統。在實踐中，因為預算項目還沒有真正付諸實施，評價者不能完全準確獲得項目實施過程中將產生的成本和收益，事前評價需要建立在理性分析的基礎上，要保證事前評價的科學性，對評價單位來說也是一個巨大挑戰。

（三）績效評價的客觀性不足

預算績效評價工作具有很強的系統性、邏輯性和專業性，對評價主體的專業和能力要求比較高，同時，在績效評價過程中，評價者很容易出現選擇性的無視某些方面的積極或消極影響，造成績效評價的客觀性不足。具體來說：一是評價者自身的專業素質不夠高、能力不足，對某些項目的績效評價不能做出更專業的判斷；二是評價者的價值觀有很大差別，有的人強調平均分配預算資金，而有的人更關注項目產生的效率和效果；三是由于利益的驅使，評價者更傾向于有利于自身利益的預算安排，因此，評價者就會很自然地強調此項預算安排的積極作用，避而不談其帶來的消極影響。這些都直接影響預算績效評價結果的客觀性。

（四）容易忽視長期影響

在預算管理過程中，高校通常都是為了解決當下某一方面的問題而做出相應預算安排，很難顧及到對其中長期發展的影響，雖然因此而產生的短期效應會對解決眼前的問題起到關鍵作用，但卻很可能對高校產生不可逆轉的長期負面影響。如果在實現預算短期效益的同時，能夠盡量避免和減少其帶來的長期負面影響，預算績效評價將實現一個質的飛躍。只有對短期效應和長期影響做出綜合性的評價，才能為決策者做出正確的決策提供有價值的信息。

（五）預算績效評價與獎懲機制脫節

《意見》規定，預算績效管理體系要明確“花錢必問效、無效必問責”，預算績效評價結果應當與獎懲機制掛鉤，將預算績效評價的結果反饋到各個預算單位、將獎懲結果落實到各個實施單位，并將評價結果作為后續預算安排的依據，才能真正發揮預算績效評價的作用，但實際中績效評價的結果應用仍不到位。由于傳統預算管理理念仍占主導地位，且現階段績效評價本身缺乏客觀性和公允性，導致績效評價最后一步就是將績效評價報告發給主管部門及資金使用單位存檔，告知其績效評價的結果，并沒有針對評價結果采取進一步的調整和改進措施，后期安排預算資金的時候也未能參考績效評價的結果，預算績效管理工作的實際效果大打折扣。

二、新時代優化高校預算績效評價的路徑選擇

（一）高度重視預算績效評價工作

目前高校預算績效評價工作雖已啟動，但形式意義遠大于實際意義，高校預算績效評價工作往往流于形式的一個重要原因是從領導干部到普通員工都還沒有樹立正確的績效意識。為了真正發揮預算績效評價工作在優化預算支出結構方面的作用，切實起到監督和引領作用，領導干部的重視和親自指導績效評價工作顯得尤為重要。學校領導也應高度重視預算績效管理，將預算績效評價納入各部門績效考核中，同時，應從領導干部責任體系的重構上強化領導責任，將預算績效評價工作成果納入部門主要領導的任期考核，從根本上解決預算績效評價不受重視的問題。

（二）建立以績效為導向的預算編制模式

在年度預算編制時就給各預算單位灌輸預算績效的概念，要求預算單位在填報預算之前就必須認真考慮項目實施的意義和價值，并詳細填報項目績效目標及計算依據，財務處必須建立理性分析的思維，加強對各個預算項目績效目標的審核，統籌安排項目所需資金，從源頭上把好關。預算績效評價不再只是事后評價，而是建立了預算編制、預算審核、預算執行、預算分析等各個環節都有預算績效評價的全過程預算管理體系。將評價結果作為預算安排的重要依據，能夠切實提高預算的科學性和約束力。

（三）解決評價主體的獨立性

要想提高績效評價者的客觀性，確保績效評價工作的公正性，保證評價主體的獨立性很重要。評價主體的獨立性建立在一定的權力基礎上。高校應當設立獨立的預算績效管理部門，成立預算績效評價工作領導小組，專門負責預算績效評價工作的實施和協調管理工作，同時要選擇既了解學校的實際情況，又具備實施績效評價能力的人參與其中。通過設立獨立的評價機構，建立以預算績效評價工作領導小組為中心，各部門齊心協力、密切配合的預算績效評價機制，能夠切實提高績效評價結果的客觀性和科學性，突出評價過程的獨立、公開、透明。

（四）落實績效評價結果的應用

績效評價結果的應用是真正實現預算績效評價價值的重要環節，同時也是預算績效評價工作能夠持續、深入開展的前提基礎。建立與績效評價掛鉤的獎懲機制，對績效目標完成良好的部門通報表揚，對項目繼續予以資金支持，并對下年度部門預算優先安排；對績效不達標的部門通報批評，責令限期整改，整改不到位或不進行整改的視情況調減項目預算或不安排預算。

例如：通過對評價結果打分，設置綜合考核得分高于90分的部門適當給予獎勵；而對于得分不到60分的則給予處罰。這樣就可以調動各部門預算管理的積極性，真正對部門的預算績效負責。

三、研究啟示

國家對預算績效評價體系的宏觀部署及高校對有限辦學資源合理配置、對提高辦學效率的現實需求為我國預算績效評價的研究提供了研究的動因。但是在理論研究和實際工作中，當前我國高校預算績效評價都還存在一系列尚待解決的問題及尚待改善的地方，必須采取有針對性的措施，不斷完善預算績效評價機制，才能充分發揮預算績效評價的作用，促進高校各項事業的可持續發展。