淺談財政評審在政府與社會資本合作（PPP）項目實施中的定位和作用

徐濤

（臨沂市財政局，山東 臨沂 276037）

一、PPP項目的基本概述

在財政部出臺的《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》中，對PPP模式的解讀是：在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系，通常模式是由社會資本承擔(dān)設(shè)計、建設(shè)、運營、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報；政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。PPP模式作為一種長期合作關(guān)系，不僅僅是一種融資機(jī)制，更是一種管理機(jī)制、合作機(jī)制。推廣運用PPP模式應(yīng)堅持“市場運作、平等協(xié)商、風(fēng)險分擔(dān)、互利共贏”，既要使社會資本獲得合理回報，又要保證公共利益最大化。

二、我市財政評審參與PPP項目開展情況

按照工作部署，我局對市里開展的PPP項目進(jìn)行了對接，視項目進(jìn)展情況、運作模式和職能分工，進(jìn)行了財政評審。考慮到PPP項目和傳統(tǒng)項目在建設(shè)方式、融資方式和經(jīng)營方式上均存在差別，因此，項目評審方式應(yīng)當(dāng)存在區(qū)別，不應(yīng)機(jī)械的采取傳統(tǒng)的評審方式。本著“不越位、不缺位”的原則，我們認(rèn)真分析了具體項目的特點，有針對性地開展了以下工作：

（一）參與PPP模式的考察。考慮到我市開展PPP項目時間較短，無成熟的經(jīng)驗，為避免多走彎路，采取走出去的方式，到該項工作開展較好的地方去學(xué)習(xí)。通過現(xiàn)場考察、會議座談、查閱資料等方式，實實在在的學(xué)到一些較好的做法。特別在評審方面，由于各地做法不一致，我們通過對比，探索適合我市發(fā)展的模式。

（二）審核PPP項目實施方案。項目類型不同，其收費定價機(jī)制、投資收益水平、風(fēng)險分配、融資需求等方面也各不相同，PPP的運營模式也就有差別。如，對于污水處理廠等有穩(wěn)定收入來源的項目，一般多采取BOT（建設(shè)-運營-移交）方式；對于城市路橋等基礎(chǔ)設(shè)施項目，不能通過經(jīng)營來實現(xiàn)收益，就無法采用BOT方式，如我市雙嶺路高架橋就采用的是DBFO（設(shè)計-建設(shè)-融資-運營）模式。運營模式?jīng)Q定了項目的實施方案，也決定了政府最終回購的成本，因此，我們對于PPP項目實施方案，均進(jìn)行了審核。通過審核，進(jìn)一步優(yōu)化方案條款，在公平、合法、合理的前提下，本著契約精神，盡最大可能維護(hù)政府的利益。如在雙嶺路高架橋項目中，作為項目公司在實施方案中提出，“項目公司有責(zé)任優(yōu)化設(shè)計，因優(yōu)化設(shè)計導(dǎo)致工程量減少所帶來的直接成本減少及對應(yīng)產(chǎn)生的收益由政府與項目公司按30%：70%的比例分享。”我們考慮到在保證質(zhì)量、工期和使用功能的前提下優(yōu)化設(shè)計，進(jìn)一步降低工程造價，對于政府和項目公司屬雙贏，特別是對于項目公司，因降低了成本，減少了投入，更加有利。提出因調(diào)整因直接成本減少而對應(yīng)產(chǎn)生的收益由政府與項目公司的分享比例，政府分享比例應(yīng)占主要部分的建議。經(jīng)過協(xié)商，最終采納了我們的建議。再如，該方案中還提出財政部門只負(fù)責(zé)對招標(biāo)階段工程建設(shè)成本控制價進(jìn)行評審，但我們認(rèn)為工程建設(shè)其他費用和年度管理運營維護(hù)成本也是本方案的重要組成部分，如這兩部分不評審，勢必會對財政補貼數(shù)造成影響，因此，我們將該條款修改為“財政部門負(fù)責(zé)對招標(biāo)階段工程建設(shè)成本、工程建設(shè)其他費用和年度管理運營維護(hù)成本的控制價進(jìn)行評審。”該條款也得到了采納。

（三）確定PPP項目評審介入節(jié)點和方式。因PPP項目的運作方式不同，評審的介入節(jié)點和方式也不相同。如雙嶺路高架、臨西十一路道路及綜合管廊和西安路綜合管廊項目，經(jīng)研究，我們感到這種類型的項目在建設(shè)期滿后，是需要政府在經(jīng)營期內(nèi)逐年回購（也就是財政需要每年列入預(yù)算給予補貼），回購基數(shù)是由建設(shè)成本構(gòu)成，如何認(rèn)定建設(shè)成本就成為核心因素。考慮到對于PPP項目，政府既不能干預(yù)過多，擾亂了社會資本方的正常經(jīng)營，又不能放任不管，任由社會資本方漫天要價。因此，我們最終確定財政評審主要負(fù)責(zé)項目招標(biāo)限價的審核，社會資本方則通過公開招標(biāo)或競爭性磋商方式選定，投標(biāo)報價不得高于招標(biāo)限價。

三、幾點思考和建議

從我們前期考察并了解的情況看，在PPP項目中，財政評審定位不清晰，做法多樣，位置較為尷尬，從現(xiàn)行規(guī)章制度看，也未對該問題予以明確。我們認(rèn)為，在新的形勢下，對于PPP項目，財政評審應(yīng)著力解決以下3個問題：

一是“管不管”的問題。目前對于財政評審是否參與PPP項目的意見集中表現(xiàn)為兩種，一種認(rèn)為PPP項目應(yīng)突出社會資本方的自主權(quán)，政府不應(yīng)過多介入，投資控制應(yīng)由企業(yè)負(fù)責(zé)。另一種認(rèn)為多數(shù)PPP項目最終是需要政府補貼的，政府應(yīng)當(dāng)全部管起來，財政評審應(yīng)當(dāng)全程參與。對于這一問題，我們的理解是不能簡單、機(jī)械的用“管不管”一概而論，應(yīng)視項目具體運作方式，區(qū)別對待。我們知道，如果把PPP比做一個筐，那么這個筐可以裝有BOT、BOO、TOT、ROT等眾多方式，而要選擇何種方式，則需要由項目的收費定價機(jī)制、項目投資收益水平、風(fēng)險分配基本框架、融資需求、期滿處置等因素決定。我們認(rèn)為，不管采用哪種方式，只要涉及財政付費或財政補貼的項目，財政評審就應(yīng)當(dāng)參與，應(yīng)當(dāng)“管”起來，否則，就意味著財政評審職能上的缺位。

二是“如何管”的問題。PPP項目多數(shù)具有建設(shè)周期長、涉及領(lǐng)域廣、復(fù)雜程度高，不同行業(yè)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和管理要求差異大，專業(yè)性強(qiáng)等特點，與政府直接投資的項目不同，因此，財政評審在進(jìn)行項目管理時，也應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別。財政評審應(yīng)以提升資金使用效益和公共服務(wù)水平為目標(biāo)，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定作用，按照“風(fēng)險由最適宜的一方來承擔(dān)”的原則，合理分配項目風(fēng)險，項目設(shè)計、建設(shè)、財務(wù)、運營維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險應(yīng)由社會資本方承擔(dān)，政策、法律和最低需求風(fēng)險等有政府承擔(dān)。我們認(rèn)為，在具體評審時可視情況不同，采用兩種評審方式：一種是傳統(tǒng)的評審方式，也就是全過程評審。這種方式適用于建設(shè)和運營周期較短（一般在5年左右）、運營期間除財政直接補助外無其他經(jīng)濟(jì)收益或收益較差、前期工作開展的不夠充分，需在建設(shè)期進(jìn)行調(diào)整的PPP項目。如我市正在實施的沂河河灣水庫和沂河袁家口子水庫兩個項目，均采用2+3的模式（即2年建設(shè)期和3年運營期），其運營期無經(jīng)營收入，除爭取上級資金外，其余需通過市財政逐年回購，到期移交。對于這種項目，其實質(zhì)是融資代建，資本方無法通過經(jīng)營取得收益，財政需兜底，因此，需要評審全程介入。另一種是非傳統(tǒng)的全程評審方式，只需要控制住項目關(guān)鍵點，如合同價，及一旦超合同價的制約方式，相當(dāng)于抓住控制政府風(fēng)險的“牛鼻子”即可。這種方式適用于建設(shè)和運營周期較長（一般在10年左右）、運營期間除財政直接補助外有其他經(jīng)營收益、前期工作開展較好的PPP項目。如我市地下管廊項目，采用2+10的模式，經(jīng)營期間有經(jīng)營收入，如入廊費、維護(hù)費等，財政評審主要負(fù)責(zé)事前預(yù)算控制，按中標(biāo)價簽訂合同后，非經(jīng)法定程序，超出中標(biāo)價不予補償，在這種情況下，財政評審就不需要全程參與。

三是“管的好”的問題。財政評審應(yīng)在PPP項目管理中，充分發(fā)揮專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢，做好參謀助手。一要配合好財政相關(guān)科室和行業(yè)主管部門，根據(jù)政策法規(guī)要求，做好項目前期論證工作，綜合考慮公共服務(wù)需要、責(zé)任風(fēng)險分擔(dān)、產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)、關(guān)鍵績效指標(biāo)、支付方式、融資方案和所需要的財政補貼等要素，平衡好項目財務(wù)效益和社會效益，確保實現(xiàn)激勵相容。二要配合好財政相關(guān)科室和行業(yè)主管部門，按照《政府采購法》及有關(guān)規(guī)定，依法選擇項目合作伙伴。要綜合評估項目合作伙伴的專業(yè)資質(zhì)、技術(shù)能力、管理經(jīng)驗和財務(wù)實力等因素，通過合理設(shè)置項目最高限價，擇優(yōu)選擇誠實守信、安全可靠的合作伙伴，并按照平等協(xié)商原則明確政府和項目公司間的權(quán)利與義務(wù)。三要按照職責(zé)分工，配合好財政相關(guān)科室和行業(yè)主管部門，在合適的條件下，建立政府、服務(wù)使用者共同參與的綜合性評價體系，對項目的績效目標(biāo)實現(xiàn)程度、運營管理、資金使用、公共服務(wù)質(zhì)量、公眾滿意度等進(jìn)行績效評價。績效評價結(jié)果應(yīng)依法對外公開，接受社會監(jiān)督。