論西藏財稅的特殊性

(西藏大學財經學院 西藏 拉薩 850012)

西藏位于我國的西南邊陲，是中國五個少數民族自治區之一。西藏位于世界第三極，高寒缺氧，地廣人稀，交通不便；西藏基本是單一的民族——藏族聚居的地區，藏族人民在長期的歷史發展中形成了獨特的民族心理素質、民族感情和風俗習慣。

一、元明清時期對西藏的財政援助

中央對西藏地方政府財政援助可追述到元明清時代，13世紀以后，西藏地區歸屬中央王朝。元明時期，中央直接以及間接的多方扶持對西藏進行援助。如交通、減免賦稅、茶馬互市、民間貿易及在貢賜中的賜物資助等；同時輔以巨額賞賜或布施，資助西藏封建領主。清雍正二年(1724年)，朝廷標準“達賴喇嘛差人撲打箭爐貿易者，當地收稅官員免其納稅”。

二、和平解放后西藏財政經歷的特殊階段

1952年3月，西藏開始成立地方財政。之后經歷過幾次變化，西藏自治區財政廳于1979年正式成立。西藏財政在成立60多年來經歷了六次重要的變化時期。第一，1952—1959年為初期。西藏各項事業處于初始時期，中央財政的轉移支付幾乎占了西藏財政支出總額的全部，西藏的財政支出主要用于行政費用以及維系與當地群眾關系的相關支出。第二，1959—1965年為快速成長期。伴隨民主改革，社會生產力得到空前提高。這一期間，地方財政自給率平均達到34.5%。西藏財政開始步入短暫的繁榮期。第三，1966—1987年為西藏財政發展的艱難時期。西藏財政在1967—1987年呈現出負增長狀態。財政收入的規模不夠彌補企業經營的損失。第四，1987—2000年為西藏財政恢復和增長期。隨著改革和開放的不斷鞏固和加強，西藏財政由負轉正實現增長，西藏財政在1988年實現財政收入225.7萬元。由于經濟規模總量小、增長質量不佳等原因，財政赤字形成了一個巨大的窟窿。第五，2001—2005年為西藏財政的快速發展期。中央在2001年第四次西藏工作座談會對西藏采取“收入全留、補助遞增、專項扶持”的財政政策扶持，使西藏財政發展具備了強有力的后盾和支撐。西藏財政收入在2003年實現10億元大關的突破。至“十五”末，以年均17.4%的速度增長；西藏財政規模的不斷擴大，使財政機制的效應得到了強有力的體現。第六，“十一五”時期以來，中央財政加大了對西藏財政的援助力度，全方位支持西藏的經濟發展，西藏財政步入了跨越式發展新時期。

三、分稅制改革以來西藏財政的重大轉變以及中央財政援助力度的特殊性

從我國財政體制分稅制改革以來，西藏財政由“吃飯、建設”的兩手抓轉變為“吃飯、建設、科學發展”的三手同時抓，逐步確立了與市場經濟體制相一致的西藏財政體系，由此西藏財政實力也實現了跨越式的提高。由于西藏是直接從農奴社會跨入社會主義社會，加上西藏地處高原地區，地理氣候、自然環境以及交通等因素的制約，西藏的財政相對于全國尤其是內地的大部分地區，仍然處于比較低的水平。西藏對中央的財政依賴程度依然比較大，中央對西藏財政的直接轉移支付占西藏財政支出總額的90%多，相當于西藏財政每花十塊錢，中央財政的直接轉移支付就占了九塊多錢。2018年西藏實現地方財政收入319.42億元，同比增長23.3%，加上中央補助收入1 732.58億元，西藏地方財政收入總計2 294.46億元，西藏地方財政支出2 082.48億元，同比增長17.8%，增速比上年加快10%。中央財政對西藏財政的補助相比其他少數民族地區具有明顯的不同之處。1952—2018年，中央對西藏直接轉移支付總額累計12 398.17億元，西藏財政支出中中央轉移支付占了90%多，而中央對其他少數民族財政的補助只占地方公共財政支出的40%～50%，且在之后的這些年，補助的比例基本沒有變化，可見中央財政對西藏的財政補助力度明顯較高。與其他少數民族地區相比，西藏的財政收支結構也出現明顯的收支不匹配和不平衡，西藏自有的財政收入在整個西藏的運行管理的作用是微不足道的，但每年的財政支出卻是一個龐大的數字，所以西藏政府財政收支存在一個巨大的缺口，整個西藏的社會發展和經濟運行都要完全依靠中央財政的補助。

四、進入新時期，西藏財政所面臨問題的特殊性

進入“十三五”時期，西藏已進入打贏脫貧攻堅戰、如期實現全面小康的決勝階段。同時,西藏財政既面臨諸多難得機遇,又面臨不少困難和挑戰。中央第六次西藏工作座談會在繼續推動對西藏長治久安和穩定繁榮方面推出一系列優惠政策。財政發展物質基礎、社會條件、政策環境持續不斷改善。營改增等稅收政策的影響,中央財政收入潛在增長率將會有所下降,對西藏進一步爭取轉移支付增量將產生一定的影響。從西藏內生增長來看，受經濟發展水平和產業結構的影響,西藏財政收入持續增長的壓力較大。由于自然、地理、人文等特殊因素影響,西藏經濟總量塊頭小、產業支撐力量弱、農村人口比重大、市場融入程度較低、基礎設施狀況較差的問題仍然存在,經濟發展的初級性、依賴性、粗放性特征仍然明顯,地方財政收入的規模、質量和自給水平都有待提升。同時,支出結構僵化、財政資金使用效益不高問題依然突出。在財稅和投融資方面,把完善地方稅制、規范稅收優惠政策、涵養財源稅基與完善落實“收入全留、補助遞增、專項扶持”財政政策相統一,創新政府資源配置結構,廣開財源。擴大收入規模、優化收入結構、提高收入質量,著力健全財政收入可持續增長機制。依法依規推進財稅改革發展,努力營造辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的財政法治環境。以改革破除體制機制障礙,以創新挖掘發展潛力,以法治規范發展行為,不斷增強財政可持續發展能力,努力營造“千方百計抓收入、集中財力保重點、厲行節約壓一般、完善機制增效益”的財政工作新局面。

五、西藏稅收制度的特殊性

稅收是財政收入的主要來源，“稅制一致,適當變通,從輕從簡”的西藏稅收制度緊密聯系國家稅收方針政策的同時，又結合實際情況體現出它的特殊方面。西藏相對于全國開征的18個稅種只開征了增值稅、消費稅、企業所得稅、個人所得稅等14個稅種；從稅率方面看,企業所得稅稅率為15%,比全國低10%;計算所得稅時扣除限額卻遠遠高于全國的其他地區，比如，西藏個人所得稅計算扣除限額相對于全國其他地區卻高出4 000元，同時增加了邊遠地區補貼、浮動工資等扣除項目。西藏近幾年的稅負率比全國總體稅負率要低4%～5%,同時西藏稅負的絕對數比全國總體稅負絕對數要少45%左右。稅率的降低，有利于促進居民收入的增加，從而刺激消費需求，提高企業的生存規模和投入，為西藏經濟的發展提供了強大動力。西藏的各項稅收優惠政策主要體現在以下兩方面。其一，加大對西藏農牧區企業稅收的征收減免力度，包括所得稅和增值稅等，使農牧區企業有更多的資金擴大生產規模和提高生產效益；其二，西藏在執行全國統一稅收政策的同時,結合西藏實際情況增加了區域性稅收優惠項目,通過區域性稅收優惠政策進行招商引資，引進大批優質高新技術企業落戶西藏，從而帶動西藏現代產業化的發展。如對注冊在西藏的企業，企業所得稅在區域優惠的同時免去了地方征收部分，相當于企業只要繳納9個點的所得稅。從1994～2018年的稅收數據來看,流轉稅和所得稅作為西藏稅收的主體為西藏財政的創收做出了巨大的貢獻。西藏稅收制度多年的實踐證明,西藏目前的稅收制度是與西藏實際情況相一致的,對西藏的經濟發展起到了不可磨滅的作用，但同時西藏的稅收制度也存在著它固有的局限性，如西藏由于一二三產業機構的特殊性，以及區域的特殊性，西藏的稅源相對全國其他地區要偏窄，加上企業的規模和質量與全國其他地區存在著一定的差距，所以西藏財政稅收相對于財政支出的不足還將持續很長一段時間。

六、中央財政對西藏財政援助的長期性和持續性

改革開放以來，西藏的財政以及經濟發展取得了較大的發展和進步,是中央持續對西藏財政大力援助的結果。但從西藏財政內生動力機制來看，西藏總財政自給率為8.37%,相對于財政支出，自身收入造血機制還是處于不完善的狀態，直至現在,西藏仍然沒有形成自我發展的能力。西藏財政未來很長一段時間無法擺脫對中央財政援助的依賴，西藏財政支出90%以上由中央財政撥款，與自身財政收入的增長關聯度極小,無激勵效應。相比國民收入,西藏的極其特殊性，中央的財政轉移支付更能促進地方政府增加支出。因此,中央對西藏財政轉移支付并不是一個特殊效應,更不是有意的制度設計。目前,中央財政對西藏地方財政的轉移支付與西藏自身經濟增長以及社會發展有了相對穩定的關系,以后很長的一段時間中央對西藏財政轉移支付的特殊性還將持續，但隨著西藏經濟的發展會有相應的結構性調整。