關(guān)于城投公司融資問題初探

邱作尚

（寧波梅山島開發(fā)投資有限公司，浙江 寧波 315832）

一、引言

近年來，在“經(jīng)營城市”的大背景下，全國各地成立了不少服務(wù)于地方政府城市建設(shè)和國有資產(chǎn)經(jīng)營管理的投融資平臺公司，這些平臺公司屬于國有獨資，具有政府和企業(yè)雙重性質(zhì)，簡稱城投公司。城投公司對各地城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，培育市場和產(chǎn)業(yè)，提升本地城市形象，促進地方經(jīng)濟和社會發(fā)展做出了重大的貢獻(xiàn)。為此，城投公司承擔(dān)著沉重的融資任務(wù)。

二、存在的主要融資問題及成因分析

大部分城投公司尤其是中小城市的城投公司存在以下主要融資問題：一是公益性項目占用資金過多，造成融資金額大。城投公司承擔(dān)了地方政府大量的公益性項目建設(shè)任務(wù)，這些項目往往投資量大,沒有預(yù)期利潤，吸引不了社會資本直接投資。二是持續(xù)入不敷出，還本付息的包袱越來越重。由于不少城投公司難以形成平穩(wěn)持續(xù)的現(xiàn)金流，自身造血功能不強，大部分項目收入主要靠政府補助，資金運行經(jīng)常是捉襟見肘，部分城投公司處于“借新債還老債”的模式，利息壓力越來越大。三是融資渠道單一，直接融資少，主要靠商業(yè)銀行貸款，且過度依賴土地及房產(chǎn)抵押。

以上融資問題的深層次原因：一是城投公司由地方政府主導(dǎo)，運營圍繞行政指令，經(jīng)濟效益為社會效益讓位，導(dǎo)致經(jīng)營利潤的驅(qū)動力不足。二是不少項目產(chǎn)權(quán)不清，責(zé)權(quán)利邊界模糊，根據(jù)績效評估的獎懲激勵機制難建立難實施，導(dǎo)致資金使用效益不高。三是城投公司要承擔(dān)的業(yè)務(wù)繁雜，規(guī)模化和集約化程度不高，經(jīng)營主業(yè)不突出，戰(zhàn)略規(guī)劃不清晰，導(dǎo)致缺乏穩(wěn)定的經(jīng)營現(xiàn)金凈流入業(yè)務(wù)。

三、改進融資現(xiàn)狀的對策與建議

雖然有效的政府投融資體制和國有資產(chǎn)運行管理機制形成和完善，需要在更高的層次上、更長的時間內(nèi)深化改革，但是我們目前仍能就改進城投公司融資現(xiàn)狀，化解融資困局，做些有意義的探討：

（一）構(gòu)建多元化融資體系，從方式方法層面解決融資問題

首先，城投公司要做好融資的基礎(chǔ)工作：一是積極跟蹤和掌握國家最新信貸政策，把握政策導(dǎo)向，順勢而為，靈活采取或轉(zhuǎn)換融資工具，降低融資成本。二是加強與各政策銀行和商業(yè)銀行溝通，了解各家金融機構(gòu)的信貸條件和準(zhǔn)入門檻，建立順暢的合作通道。三是與各金融機構(gòu)省分行及投資銀行業(yè)務(wù)部、信托公司、基金公司保持聯(lián)系，密切合作，尋求貸款之外更廣的合作空間。四是在項目準(zhǔn)備啟動的前期，認(rèn)真做項目融資的備選方案，針對金融機構(gòu)的指導(dǎo)意見，不斷優(yōu)化項目融資計劃書。總之，城投公司要通過內(nèi)外兼修和多措并舉，為資金鏈安全構(gòu)建多元化融資體系。

一是多渠道。城投公司不僅可以爭取一般商業(yè)銀行貸款，還可以積極爭取信托融資和農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、國家開發(fā)銀行等政策性銀行優(yōu)惠貸款；不僅可以通過債務(wù)融資，還可以通過增資擴股、引入PE投資者等進行股權(quán)融資；不僅可以爭取政府財政預(yù)算內(nèi)資金，還要積極爭取預(yù)算外資金及政策性支持。

二是多層次。城投公司不局限于本部負(fù)債融資，還可以利用其他平臺負(fù)債融資，如通過成立新項目公司或搭建其他基金平臺進行融資，利用優(yōu)質(zhì)經(jīng)營性子公司融資等。為提高城投公司資產(chǎn)的融資能力及資產(chǎn)與資金的轉(zhuǎn)換效率，經(jīng)營多年的城投公司需要對下屬企業(yè)經(jīng)營性、準(zhǔn)經(jīng)營性和公益性國有資產(chǎn)按照資產(chǎn)性質(zhì)、規(guī)模、盈利能力及經(jīng)營計劃等進行重新梳理整合、分類管理，并運用現(xiàn)代化管理手段統(tǒng)一調(diào)配。

三是多方式。其一，通過融資租賃，緩解資金壓力；其二，可以積極運用公司融資，采用發(fā)行企業(yè)債券、中期票據(jù)、PPN等融資方式；其三，根據(jù)項目特點，可以靈活采用BT、BOT、TOT、PPP等方式及特許經(jīng)營權(quán)授予，借助社會資本進行項目融資；其四，采用資產(chǎn)證券化、發(fā)行信托產(chǎn)品等融資；其五，出售資產(chǎn)和股權(quán)，股權(quán)轉(zhuǎn)讓能使資產(chǎn)快速變現(xiàn)，減少債務(wù)負(fù)擔(dān)；其六，通過獨立改制、引資改制、切塊改制等形式靈活運作，進行股份制改造重組和上市融資。

（二）業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)合理，項目權(quán)責(zé)清晰，從公司治理層面解決融資問題

一是業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)合理。城投公司為滿足地方政府的公共服務(wù)需求，幫助政府完成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)和承擔(dān)部分社會管理責(zé)任，必然要承擔(dān)地方公益性業(yè)務(wù)；另一方面，城投公司在履行使命的同時，借助在城市建設(shè)及運營過程中所形成的信息和先導(dǎo)優(yōu)勢，以及國資背景和優(yōu)勢資源，也須進一步開拓的經(jīng)營性業(yè)務(wù)。公益性業(yè)務(wù)偏重社會效益，經(jīng)營性業(yè)務(wù)則會產(chǎn)生經(jīng)濟效益；城投公司增加經(jīng)營性業(yè)務(wù)比重，旨在創(chuàng)造穩(wěn)定的經(jīng)營現(xiàn)金流，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。城投公司公益性與經(jīng)營性業(yè)務(wù)要合理，通過動態(tài)平衡好各項目的運作，實現(xiàn)投入產(chǎn)出的良性循環(huán)，為可持續(xù)的融資提供健康的業(yè)務(wù)基本面。

二是項目權(quán)責(zé)清晰。成功的城投公司一般以“政府引導(dǎo)、市場機制、企業(yè)運作”為經(jīng)營思路，為兼顧政府投資和市場化經(jīng)營需要，劃清政府引導(dǎo)和市場主導(dǎo)的管理邊界，城投公司投資的項目要獨立核算，分清責(zé)權(quán)利，建立績效評估和責(zé)任追究機制，尤其是經(jīng)營性與公益性項目核算要分開，分清資金缺口的原因和融資責(zé)任。經(jīng)營性與公益性項目分開核算，權(quán)責(zé)清晰，一是能及時隔離和化解單個項目的風(fēng)險；二是對公益性項目，能爭取政府各種政策方面的扶持和相應(yīng)的資金投入，克服項目決策者短期行為；三是對經(jīng)營性項目，能促使項目負(fù)責(zé)人提高項目的管理水平和贏利能力。

（三）形成自身造血能力和核心競爭力，從發(fā)展戰(zhàn)略層面解決融資問題

通常情況下，債務(wù)融資只能解決公司短期資金短缺，公司的持續(xù)融資和長期資金問題，幾乎都是建立在公司的自身造血能力或未來盈利能力上。從根本上解決融資問題，城投公司必須要有核心主業(yè)，有利潤和現(xiàn)金流的支撐。在完成地方政府下達(dá)的各項功能性建設(shè)、投資任務(wù)的過程中，城投公司要結(jié)合地方和自身實際，努力做好戰(zhàn)略性投資。換言之，城投公司須尊重企業(yè)發(fā)展規(guī)律，處理好社會效益與經(jīng)濟效益，以及短期效益和長期效益之間的關(guān)系，堅持功能性、財務(wù)性與戰(zhàn)略性投資相結(jié)合。

一是通過開發(fā)經(jīng)營土地，獲取土地的增值收益。城投公司早期往往承擔(dān)地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和土地初級整理開發(fā)的重任，參與地方房產(chǎn)建設(shè)；其中參與土地資源的經(jīng)營，獲取土地的增值收益是最有效的手段。在公益性項目啟動前，城投公司在其周邊爭取儲備一定數(shù)量的經(jīng)營性地塊，一方面便于利用土地資源做項目融資，另一方面把公益性項目建設(shè)與經(jīng)營性土地資源開發(fā)利用結(jié)合起來，通過經(jīng)營性土地產(chǎn)生的利潤，能極大地彌補公益性項目投融資所產(chǎn)生的資金缺口。

二是參與培育地方產(chǎn)業(yè)，分享地方支柱性產(chǎn)業(yè)成長紅利。在地方市場基礎(chǔ)完善過程中，為發(fā)揮國有資本對培育地方產(chǎn)業(yè)的功能性作用，城投公司往往要參與產(chǎn)業(yè)孵化和引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的配套投資。經(jīng)多年優(yōu)勝劣汰，當(dāng)?shù)貢a(chǎn)生支柱性產(chǎn)業(yè)和效益不錯的龍頭企業(yè)。城投公司早期采用控股、參股、跟投、產(chǎn)業(yè)基金等方式投資重點產(chǎn)業(yè)及明星公司，若干年后分享地方支柱性產(chǎn)業(yè)成長紅利，也是獲取長期收益的可靠來源之一。

三是堅持改革和戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，萃取核心競爭力，逐步成為受資本市場青睞的公司。城投公司隨著地方開發(fā)建設(shè)任務(wù)的減少或完成，為受市場和資本青睞，必然要堅持與時俱進的改革，實施戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，由功能型企業(yè)向市場化企業(yè)轉(zhuǎn)型，由資產(chǎn)拼盤大的企業(yè)向經(jīng)濟效益好的企業(yè)轉(zhuǎn)型，由地方政府綜合平臺型企業(yè)向?qū)I(yè)的城市運營商轉(zhuǎn)型。通過不斷儲備核心資源，強化有市場前景的主業(yè)，萃取核心競爭力，建立或引入職業(yè)經(jīng)理人團隊和市場化機制，剝離包袱和非主業(yè)，實現(xiàn)由“融資-項目建設(shè)-資產(chǎn)經(jīng)營管理”向“資本投向主業(yè)-投資收益-滾動發(fā)展-服務(wù)現(xiàn)代化城市建設(shè)”轉(zhuǎn)變。