基層稅務機關稅收執法風險控制研究

聶晶

（哈爾濱市雙城區稅務局，黑龍江 哈爾濱 150100）

一、在當前的稅收環境下，基層稅務機關的稅收執法風險主要有以下三個方面

（一）越權執法

首先，執法主體越權，主要是超越級別權限，即基層執法人員在執法過程中超越自身權限行使了應當由上級稅務行政主體行使的權限。主要表現在稅務執法審批環節，例如稅務行政處罰，縣區一級的最終審批權在管理分局長，但部分分局長將這項工作交給下屬。其次是不具備執法資格的人員行使稅收執法權。在稅務部門，外聘人員和工勤編制人員是不具備稅收執法資格的，但是在實際稅收征管活動中，他們仍然在進行稅收執法。其次，管轄范圍越權。主要表現為超越區域權限管轄，例如：企業在異地購買房產，注冊經營地稅務機關卻要求企業在注冊地繳納房產稅和城鎮土地使用稅。

（二）違規執法

在稅收執法過程中沒有嚴格遵守行政程序。違規執法的主要表現為：首先，缺少某些步驟。在實際認定過程中，電話催報無效的納稅人大都會被直接認定為非正常戶，缺少了實地核查步驟。其次，執法環節順序顛倒。在具體的稅收征管過程中，基層稅務人員大都比較注重線上流程，對線下流程相對來說重視度不夠，因此在責令限期改正或者進行稅收行政處罰時，很多都是做完線上流程，紙質文書出具滯后，有的還是后期補打的，受送達人簽字也有代簽的現象.

（三）執法依據運用不當

首先，執法依據缺乏權威性。某些地方規范性文件與稅法相抵觸，在稅收執法中，基層稅務人員無論是依據地方的規范性文件執法，還是根據稅收法律、法規的有關規定執法，都會引發稅收執法風險。其次，稅法更新不及時。在執法過程中，有部分稅務人員依經驗辦事，將已被廢止的法律法規引為執法依據。最后，自由裁量權行使不當。在實際工作中，稅收執法人員的法律素養存在差異，對同一涉稅行為的理解不同，最終對稅法的執行也就不盡相同，也就導致自由裁量權行使不當。

二、分析其成因，主要有以下三個方面

（一）稅收法律體系不健全

首先，缺少一部稅收基本法。一套完整的法律體系，需要一部居于“母法”地位的基本法。它應當是一部關于稅法體系建設的綱領性文件。由于種種原因，我國并沒有這樣一部稅法。由于基層稅收工作的復雜性，在一線的稅收工作中是不可能保證每個具體的行為都能找到對應的法律依據，這時就需要稅收基本法的支撐，依據其原則進行處理。其次，執法依據不權威。目前的稅收法律法規，權威的法律較少，更多是行政法規，甚至是政府相關部門的規范性文件。同時，有些規范性文件并不“規范”，有些規范性文件甚至與上位法相沖突，使一線執法人員無所適從。

（二）基層稅務機關對執法程序不夠重視

長久以來，由于基層稅務機關在考核方面，更注重實體法的遵守情況，使基層干部認識不到執法程序的重要性。然而隨著社會的發展，這樣的管理方式已經不適合現在的稅收環境，隨著依法治稅的理念不斷推廣，納稅人的權利意識和法律觀念越來越強，他們現在關注的不僅僅是納稅的結果，同時也密切關注著稅務機關執法的全過程。在這種稅收環境下，稅收執法中的任何違規行為，都會給稅收執法工作帶來不可預知的風險。

（三）基層稅務人員法律素質不高

首先，具備法律專業知識的基層稅務干部儲備不足。這主要與過去基層稅務機關錄用干部的方式有關：一是稅校畢業生。鑒于當時的工作需要，稅校的課程設計多以財會為主，對法律方面的涉及較少；二是軍轉干部，這部分人員的稅收知識主要通過工作實踐和后期培訓來充實，法律專業知識則因為缺乏有效的學習途徑而難以充實；三是子承父業，目前稅務機關內的很多干部都是通過“接班”進入稅務系統的，法律專業知識儲備不足。其次，基層稅務機關工作任務繁重。近年來，雖然基層稅務機關一直著力推進稅收法治化建設，但日益增長的組織收入任務帶給基層稅務機關的壓力越來越大。基層干部法律知識提升空間時間有限，這在一定程度上妨礙了基層干部法律素質的提升。

三、鑒于當前的稅收大環境，我認為可以從以下三個方面著手來控制基層稅務機關稅收執法風險

（一）健全稅收法律體系

首先，建立稅收基本法。稅收基本法作為稅收法律的“母法”，在稅法體系中應具有絕對的權威，因此應該有全國人大來進行立法和修改。稅收基本法的立法目的是為了指導、規范、協調各單行稅法，其立法宗旨在于說明我國稅收制度的根本原則。所以其內容應至少包括以下幾個方面：1.稅收基本概念及其性質和要素。2.稅務組織機構及其權利義務。3.納稅人的權利與義務。4.稅收基本原則。5.稅收立法權。6.稅收立法程序。其次，健全各稅種立法。目前，我國在征稅種18個，通過全國人大立法的只有6個，程序法方面只有《中華人民共和國稅收征收管理法》，其他12個稅種尚未通過人大立法。隨著稅制改革和依法治稅的不斷深入，提高單行稅法的立法層次，健全程序法已經刻不容緩。最后，嚴格審查涉稅文件的合法性。每一個涉稅文件在印發前都應嚴格審查，以確保下位法與上位法不發生沖突。

（二）增強基層稅務機關對執法程序的重視度

首先，增強基層干部對程序法的認識。基層稅務機關可以將相關程序法印發給基層干部，并組織案例學習、培訓和考核。其次，將執法程序遵從度列入考核標準。征求專業人士意見，將執法程度遵從度列入考核標準。最后，強化對執法程序的監督力度。強化督察內審的監督職責，為該部門配置足夠的專業人員，以保障其將監督執法程序作為日常工作。

（三）提高基層稅務人員法律素養

首先，提高法律專業畢業生的錄取比例。更多的招錄具有法律專業知識背景的基層人員，在他們入職后，為其提供發揮專業特長的空間和機會，以勉勵其他干部養成法律意識。其次，調整培訓方案。設置法律知識培訓課程時，要因材施教，對年輕的和學歷較高的干部，設置立法原則和稅法基礎理論等課程，對于年齡較大和學歷偏低的干部，要從實踐出發，可以設置案例分析等課程。最后，選拔法律專業人才。通過考試的方式在基層干部中選拔出優秀的稅收法律人才，對這部分人才進行考核、備案，為可能發生的稅收執法風險做準備。