鄉村振興中鄉鎮政府職能轉變困境定位與路徑探析

□劉星雯

黨的十九大作出了實施鄉村振興戰略的重大決策部署，明確提出要按照“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的總要求，實現“農業強、農村美，農民富”。鄉鎮政府位于我國五級行政體制的基礎，代表國家對鄉村社會進行治理，是鄉村治理體系中落實鄉村振興最具體任務的責任主體。鄉村振興戰略實施中，會愈加突出農民的主體地位，市場在資源配置中的決定性作用將日益加強，鄉村治理體系和治理能力的現代化是其必要保障。國家會出臺一系列惠農政策，為鄉村社會投入更多國家資源、吸引更多社會資本。這就為鄉鎮政府職能轉變提出了新的要求，也提供了新的契機。然而，當前鄉鎮政府在職能轉變上存在諸多困境，鄉鎮政府必須結合鄉村振興具體要求，對職能進行合理定位，進而探尋出更加有針對性的解決路徑。

一、鄉村振興中鄉鎮政府職能轉變的困境

毋庸置疑，隨著歷次行政體制機制改革，鄉鎮政府職能轉變已取得了比較豐碩的成果，為在鄉村振興中發揮主導作用打下了堅實基礎。然而，多種因素的共同影響使鄉鎮政府職能仍存在缺位、越位、錯位現象，在一定程度上陷入了轉變困境。

（一）鄉鎮政府權責不對等

憑借政治權威，上級政府往往將本級職責強行攤派給鄉鎮，而對鄉鎮經濟社會發展至關重要的項目資金及執法權力又都集中分布在垂直管理部門手中，鄉鎮政府雖是一級政府，卻承擔了絕大部分下移的事務，權力空間被嚴重侵蝕，基本演變為縣政府的派出機構，形成了“權在縣里、錢在線上、責在鄉鎮”的權責倒掛局面。鄉鎮政府“干什么”，完全由上級黨委政府簽訂的責任書、制定的考核細則來決定，使鄉鎮基本失去了自主權。鄉鎮政府基本沒有行政執法權，卻要經常開展“執法”活動，出了事故，還要被追責，本是責任主體的縣級部門卻變成了督查主體。

（二）鄉鎮政府財力匱乏

鄉財縣管體制下，在財力向上集中的同時，事權卻逐漸下移，鄉鎮政府需承擔的公共產品供給職責越來越重，鄉鎮政府只能依靠上級轉移支付，輔以“一事一議”村民集資。作為同樣經常面臨財政困境的縣級政府，依憑相對強勢地位擠壓鄉鎮政府財政空間是其擺脫財政困境的一條主要途徑。多數鄉鎮仍以農業生產為主，工商業稅收較少。財力的匱乏，導致鄉鎮政府在不能夠開源的情況下，只好“節流”，盡量減少公共支出數額，從而勉強維持自身生存與運轉。

（三）鄉鎮政府缺乏合作網絡

鄉鎮政府是鄉村治理體系中的責任主體，應該發揮主導作用，農民群眾是鄉村治理體系中的參與力量，處于鄉村發展的主體地位，然而，農民的低參與度使鄉鎮政府缺乏合作網絡，經常處于孤掌難鳴的境地。農村社會精英和青壯年流失嚴重，鄉村成了老人、婦女、兒童、病弱殘障人士的留守地。在外人士無意參與村莊事務，在家的農民很多已經習慣于被管制、習慣于服從命令，即使參與，也往往表現為選擇性參與，對自己有利的趨之若鶩，對自己沒有直接利益的漠不關心。農民受教育程度普遍不高，缺乏法治觀念，遇到問題往往信權不信法，缺乏制度化的多元合作途徑。信訪成為目前農民表達個人期望的主渠道，然而，卻不乏一些農民通過非訪謀取個人利益，嚴重破壞了治理工作秩序與程序。

（四）鄉鎮政府與村民自治組織關系錯位

從鄉政村治的制度設計來看，鄉鎮政府與村級自治組織就是指導協助關系，然而，現實中卻異化為領導關系。近年來，由于村莊精英流失嚴重，宗族勢力、黑惡勢力在村莊內部仍有很大影響，村委會選舉勢力角逐激烈，村民對自身選舉權利漠視、賄選事件時有發生等原因，一些地方的村級自治只是村干部依據自身利益所進行的村干部自治。一些村選舉出的村委會成員存在年齡偏大、責任意識較差、治理能力不足、法治觀念不強等問題，在管理村莊事務時力不從心或者心不在焉，導致在一些事情上，比如矛盾糾紛調解、協助維護社會治安、發展村集體經濟、整治村莊環境等方面出現問題或缺位。鄉鎮政府迫于上級壓力，只好越俎代庖，造成了對村級的干擾，也加大了自身行政成本。

（五）鄉鎮干部成長機制不健全

1.激勵資源稀缺。大多數鄉鎮辦公條件簡陋，工作環境艱苦，進城下村交通開支較大，而工資卻和縣直單位一個標準，福利待遇少之又少。晉升空間狹窄，大多數人提拔無望，績效考核走形式，干得多反而容易出錯，引來責備，甚至是被追責處理。

2.教育培訓匱乏。鄉鎮干部的日常被各種繁雜瑣碎的工作纏繞，又沒有相應的培訓教育機制來保證，導致鄉鎮干部在思想、作風、能力、政策水平等各方面成長較慢，多數時候仍在用毫無技術含量的低效率、高消耗、低質量的方式開展工作。

3.人才引進困難。在定編之后，十幾年來鄉鎮新進人員只有少量的大學生村官、公務員、選調生以及從縣里調整過來的干部。新進人員往往以鄉鎮為跳板，遇上機會就參加遴選、公考或通過調動，爭取到上級部門工作的機會，鄉鎮干部隊伍缺乏新鮮血液。

二、鄉村振興中鄉鎮政府職能的合理定位

想要走出職能轉變困境，鄉鎮政府首先要明確自身在鄉村振興中的職能定位。對照“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的總要求，鄉鎮政府應當對其職能進行新的調整與深化，從而形成更加合理明確的職能定位。

（一）宏觀引導職能

“產業興旺”是鄉村振興的重點。鄉鎮政府應根據本地自然資源、區位優勢、人文環境、產業傳統等，加強對產業發展的宏觀引導。制定本地長遠發展規劃，強化土地利用規劃、產業發展規劃、城鄉規劃、文化與生態旅游等各類規劃的銜接。以剛彈結合的鄉村規劃，應對鄉村振興帶來的市場資本大潮對本地的沖擊。探索土地資源流轉，盤活農村資產，既增加農民收入又保障農民權益。因地制宜引導鄉村產業升級，構建綠色產業鏈，采取多種手段提供金融服務，集聚創業人才，加強產業宣傳，打造特色品牌，建立規范有序的市場環境，不斷增強鄉村“造血”功能。

（二）環境治理職能

“生態宜居”是鄉村振興的關鍵。隨著鄉村振興戰略的實施，進入鄉村的人口和產業必然增多，必將加大生態環境壓力。鄉鎮政府應加強環保宣傳和環境監控，標本兼治，優先發展生態產業，構建綠色生態系統，以應對環保壓力的升級。從推進三線入地、雨污分流、衛生廁所、垃圾集中處理、生態養殖、合理規劃村莊布局、科學使用農藥等方面改善農村人居環境。引導村民建立自我管理的村莊保潔機制。下大氣力治理河流、坑塘堰壩，對溝壑荒山進行修復。加強日常生態監控，不亂砍一棵樹、亂燒一塊山，提高環境承載力。

（三）文化建設職能

“鄉風文明”是鄉村振興的保障。人的聚集和交流是文化形成發展的基礎。鄉鎮政府要積極制定優惠政策，如優化金融服務、減免或返還稅收、提供用地用電扶持、放低市場準入門檻等，吸引外出村民的回歸和外來人才的扎根，形成新的社會連接，以人才集聚使鄉村重新煥發活力、漸趨和諧穩定。在此過程中，大力弘揚傳統文化，保護優秀農耕遺產，促進傳統技藝的傳承、創新與產業化發展，加大傳統村落、傳統建筑、文物古跡和歷史文化村落的保護力度，形成具有時代精神和地方特色的鄉村文化。

（四）社會管理職能

“治理有效”是鄉村振興的基礎。對于鄉鎮政府而言，加強社會管理是實現治理有效的重要途徑之一。鄉鎮政府應堅持以人為本，強化執行職能，大力支持并強化指導村民自治，推進基層民主健康發展。大力培育服務性、互助性、公益性農村社會組織，在社會協同、公眾參與的前提下，落實好各項社會管理任務。將各項涉農工作納入法治化軌道，加大農村普法力度，培養公民精神。深挖鄉村社會蘊含的道德規范，與社會主義核心價值觀相結合，加強道德教化。推進治安防控和公共安全體系建設，妥善處理群體性事件，實現管理精細化精準化。

（五）公共服務職能

“生活富裕”是鄉村振興的根本。這不僅需要拓寬農民增收渠道，更需要不斷加強公共服務，推進城鄉公共服務均衡化發展，讓農村居民與城市居民共同分享現代化發展成果。主要包括教育、醫療、衛生、社會救助、社會保障等公共資源供給，道路、橋梁、能源、網絡、治安監控、農田水利等基礎設施建設，改水、改電、改房、改廚、改廁、改衛等生活條件改善，以及農業信息提供、科技實體輻射、中介組織專項服務、龍頭企業牽引服務、農業技能培訓等農業生產性服務。

三、鄉村振興中鄉鎮政府職能轉變的路徑探析

在明確職能定位的前提下，要想實現鄉鎮政府職能的科學有效轉變，就必須系統探尋可行路徑，為鄉鎮政府職能轉變掃除障礙、創設平臺。

（一）建立明晰合理的縣鄉權責體系

1.厘清縣鄉政府權責邊界。著力推行權力清單制度。貫徹“法無授權不可為”的原則，對于鄉鎮政府沒有管理權限的事項不得通過政治權威隨意攤派給鄉鎮政府。按照權責一致的原則，需要鄉鎮政府履行職責的事項就必須賦予其相應權力。對于清單外事項，要按照“誰交辦、誰出錢”的原則落實責任，避免出現鄉鎮“無權”“出錢”還要“背鍋”的尷尬局面。

2.明確鄉鎮政府與垂直部門職權。要按照統一、精簡、全面、相對獨立的原則，探索實行大部門體制，解決部門分工過細、職責交叉重疊、權力分散交織等問題給鄉鎮政府帶來的多頭應付、無所適從、負擔沉重的難題。嚴格限制對“屬地管理”責任的濫用，堅決杜絕權力部門往鄉鎮丟包袱、拋擔子，減少鄉鎮干部履職風險。積極鍛造法律意識強、專業素養高的執法人員隊伍，構建行政聯合執法機制。賦予鄉鎮領導對鎮直單位人員一定的人事考核權，提高鄉鎮政府協調力度。

3.適度增加鄉鎮政府財權。上級財政要加強對地方財政的支持力度，將一般性財政轉移支付占比和專項撥款保障水平逐步提升，為基層政府提供更穩定的財政保證。

（二）構建政府主導的多元合作網絡

農民是鄉村振興戰略中的實干家，只有農民動起來干起來，鄉村才能興起來。鄉村振興中，鄉鎮政府作為方針政策的執行者、各方利益的協調者、公共服務體系的構建者、現代農業的引導者和新型農民的培育者，首先要發揮好自身主導作用，其次要充分調動農民積極性、主動性，構建起多元主體參與的合作網絡，才能實現職能的順利轉變。

1.積極培育公民社會。鄉村公民社會的形成有賴于農民個體的成長，也有賴于農民組織的發展。鄉鎮政府應首先加強對農民的教育，提高農民文明素養，引導農民樹立法治思維，打造職業農民和農業管理人才。其次，加強與群眾的互動合作。以農民組織為中介，整合農村分散的單個農戶利益，讓農民與鄉鎮政府形成參與、協商、合作的對話機制。

2.積極拓展多元合作領域。構建公共服務合作供給網絡。通過合同外包、委托代理等方式，加快建立社會化公共服務體系，彌補鄉鎮政府自身資源的不足，提高供給效率和質量。構建社會管理協同創新網絡。積極發揮各種“準政府組織”的基礎性、滲透性作用，促使婚姻矛盾、鄰里糾紛等社會問題，留守老人、留守婦女和留守兒童等弱勢群體的管護問題，艾滋病患者、精神病患者、吸毒人員等高危群體的監管問題等的解決。構建公共決策全民獻智網絡。集結群眾智慧，平衡各方利益，共享發展紅利，維護社會穩定，促進民主理念在鄉村生根發芽。

（三）健全績效考核與監督問責制度

鄉村治理體系和治理能力的現代化離不開績效考核與監督問責體系的現代化。要徹底扭轉過去重考核、輕監督，考核與監督混為一談的局面。績效考核重在工作效率和質量的提高；監督問責重在對權力的制約，促進依法行政，懲戒行政不作為和濫作為。在績效考核和監督問責中，要提高基層群眾的參與度，形成自上而下與自下而上相結合的制度體系。

1.構建公眾導向的績效考核體系。根據鄉鎮政府所承擔的職能來制定考核內容，取消各級各類不必要的考核，實現績效“瘦身”。將招商引資等經濟發展指標權重適度降低，把公共服務、社會管理、環境保護等指標權重相應提高。要根據考核結果對基層干部實行正負激勵，同時，發現帶有普遍性的問題，找出癥結，從根源上解決，為鄉鎮政府順利履職不斷掃除障礙。

2.構建社會公開的監督問責體系。將監控重點放在權力下放后的核心職能部門和關鍵崗位。建立責任清單，實現責任到人，實行常態化監督，建立容錯糾錯機制。重大決策、重大事項實行終身問責制。利用微信、微博、政府客戶端等網絡媒體和電子技術，推進鄉鎮政府工作信息化、公開化。

（四）強化推進基層民主自治

在鄉村振興戰略實施中，基層民主是實現治理有效的前提條件。

1.完善村民自治法律及村規民約。在集思廣益的基礎上引導村民建立完善村規民約，以村民對村規民約的認同凝聚村民共識，提高村民的歸屬感與集體意識，從而積極參與到村莊事務的治理中。

2.鄉鎮政府回歸指導地位。鄉鎮政府要將自身角色準確定位于指導和服務村民自治建設上來，大力開展對村委會的教育培訓，科學指導村委會正確理解國家方針政策和法律法規，提高他們的法治意識、為民服務意識、民主意識和發展意識，引導他們制訂本村發展規劃和村規民約，將精力集中在帶領村民致富、倡樹新風正氣上。

3.著力創設民主法治環境。加大掃黑除惡工作力度，強力打擊農村非法宗教活動和境外滲透活動，持續鞏固農村基層政權，捍衛村民自治的民主權威。提高村民法治意識和公民意識，積極引導村莊頑固宗族勢力利用現代法治思維想問題、解決問題，建設和諧平等的村莊環境。

（五）營造成長型干部環境

鄉鎮干部是農民的引路人，鄉鎮干部的強參與性是農民主體作用發揮的引子。因此，要積極營造成長型的干部環境，為鄉鎮干部在鄉村振興中不斷提高素質能力和工作動力、當好鄉村引路人開辟道路、搭建臺階。

1.完善對鄉鎮干部的激勵機制。要隨著經濟發展，不斷增加鄉鎮干部收入，盡可能讓他們的生活和工作條件相對“體面”，與他們付出的辛勞、承受的壓力相匹配。改善鄉鎮干部的職務晉升空間，不拘一格任用人才，建立對特定事項的激勵體系，以具體的事業凝聚人心，減少懶政怠政行為。

2.加強對鄉鎮干部的教育培訓。緊密聯系鄉鎮工作實際，加強政策法律法規方面的專題培訓，加強計算機應用技術的培訓，使鄉鎮無論男女老少都能適應當前辦公自動化、信息化的要求。在紀律允許的情況下，多組織鄉鎮干部去先進地區、紅色基地參觀學習、開闊視野、增強黨性、激發干勁、拓展工作思路。鼓勵支持鄉鎮干部通過自考、成教、在職研究生等途徑在原有學歷水平上繼續提升。

3.加大對鄉鎮政府的人才輸入。不斷加大大學生村官、選調生、公務員等人才進入鄉鎮一線的數量，通過發放住房補貼、給予組織優待、增加提拔機會等措施積極留住人才。建立完善從鄉鎮事業單位、民營企業、村干部、新型農業經營主體中推薦選拔公務員制度，將更多本土優秀人才納入鄉鎮干部隊伍中來。