精準扶貧背景下鄉村治理的挑戰與發展路徑

摘要：精準扶貧在提高農民生活水平的同時也改造著鄉村治理格局并帶來諸多挑戰。文章首先探討了精準扶貧改造鄉村治理格局的路徑，其次分析扶貧運動在實踐中給基層治理帶來的挑戰，最后則提出促進扶貧運動與鄉村治理有機融合的發展道路，以促進精準扶貧的順利開展與鄉村有序發展。

關鍵詞：精準扶貧;鄉村治理;過度壓力化;利益分化沖突;治理結構紊亂

2013年習近平總書記首次提出“精準扶貧”，強調要“實事求是、因地制宜、分類指導、精準扶貧”，其后扶貧在相關政策文件中逐步明確并迅速推及全國。十九大上總書記提出“要在2020年實現現行標準下農村貧困人口脫貧”（習近平，2017）更是將扶貧工作推向高潮。當前扶貧工作已取得顯著成就，我國貧困人口數量持續下降，貧困人口從2012年的9 899萬減少到2018年的1 660萬，平均每年減貧1 300多萬（劉永富，2019），創造出人類歷史上反貧困的壯舉，為世界反貧困事業貢獻了中國智慧、中國經驗。當我們將視野由單純貧困問題轉向更廣泛的農村社會，可發現扶貧運動的影響遠超農民生活水平層面。中央政府為實現自身治理目標、落實諸多扶貧措施，創設出與之相匹配的動員體系、保障體系、監督體系，新的制度設置與原有治理模式相互碰撞并改造著鄉村治理格局，也給原有治理體系帶來一定挑戰。基于對該問題的關注，筆者自2018年11月份先后赴河北、吉林調研，共計走訪6個縣、22個村，收集到扶貧運動的一手資料，構成本文寫作的基礎。

一、 精準扶貧改造鄉村治理格局的路徑

脫貧攻堅作為一場波及全國的運動，帶有運動式治理特征，為保障此項運動的順利實施，就需要在短時間內有效調動起大量的人力、物力、財力。同時要突破原有的科層結構，自上而下地創設出一整套制度體系來滿足非常規運動發展的特殊要求，在具體實施中則會對原有治理結構加以改造，使得其滿足運動開展所需要的內外部環境要求。對鄉村治理而言，精準扶貧在如下幾個方面重塑著鄉村治理體系：

1. 以行政性壓力調動鄉村干部。在精準扶貧中如何調動鄉村干部的積極性最為關鍵，這直接關系到運動實施的基礎。在具體操作中則通過自上而下的壓力體系和自下而上的監督體系來實現。首先依托行政體系的壓力型特征，中央政府將精準扶貧作為重點性中心工作，官員的考核、晉升、調動都以此為依據。這一做法也被各層級政府所沿用，如河北省FL縣制定《扶貧領域干部管理使用辦法》、《脫貧攻堅期間干部問責辦法》，縣鄉村三級簽訂脫貧減貧責任書，為扶貧工作提供制度性保障。吉林省HL市（縣級市）自開展扶貧以來，市內問責174人，其中書面檢查6人、提醒約談44人、通報批評39人、誡勉談話54人，有效地傳導了壓力。其次是自下而上的監督，在精準扶貧中扶貧對象為農民個體，驗收環節也基于個體展開，農民對扶貧工作的評價直接影響地方政績，這使基層干部要將大量精力置于農民身上，自下而上的監督成為可能。需注意的是，農民的監督建立于行政壓力基礎上，一旦行政壓力不存在，自下而上的監督機制也就土崩瓦解。正是在雙向壓力下，鄉村治理的方向、內容開始調整，精準扶貧被擺在首要地位，發展農村、改善農民生活成為基層核心工作。

2. 以資源輸入重建鄉村。伴隨國家政權歷次轉向，對農村的治理方式逐漸變化，新中國成立初期國家不斷加強對農村、農民的控制，通過合作化運動將農民統合起來。改革開放后雖然國家權力開始上移并逐步放松對農民的監管，但從農村的汲取并未中斷，對農村控制力依舊強大。稅費改革后國家對農村的監管開始弱化，并出現較為明顯的上移現象，而當下國家權力重新回歸農村，“精準扶貧”即是途徑之一。在高度流動的社會背景下，依靠強制措施將農民整合起來已無可能，于是國家從公共服務入手，依靠公共服務供給來實現整合農民、治理鄉村的目的。據統計，2013年～2017年中央財政投入專項扶貧資金累計達2 822億元，年均增長22.7%（黃承偉，2019），此外中央還安排大量地方政府債務資金用于扶貧事業。扶貧運動的開展過程即是國家資源向農村的流動過程，國家實施了易地扶貧搬遷、危房改造、美麗鄉村建設等系列工程，諸如河北省LP縣自實施精準扶貧以來，累計投入財政資金9.26億元，搬遷群眾達15 429人，有效解決一方水土養不活一方人的問題。在大量資源輸入背景下，鄉村治理模式、治理手段逐步改變，鄉村干部需要考慮并著重解決如下問題：一是如何爭取到外部資源;二是如何有效使用諸多資源;三是規避在外來資源使用過程中出現的可能風險;四是如何應對上級部門在資源使用中的各項檢查等。

3. 以結構調整重塑鄉村治理主體。當前村莊發展面臨的最大挑戰是人才問題。筆者調研發現，有80%以上的村書記年齡在50歲以上，且文化素質較低，這也被其他學者的研究所證實（賀雪峰、劉岳，2010;夏柱智，2014）。而要保證精準扶貧的順利實施，首要是加強村干部隊伍建設，為此中央開始強化“駐村工作隊”制度，在黨組織渙散、戰斗力弱的村莊派遣由3人～5人組成的駐村工作隊，主要任務是協助建設基層黨組織體系，加強基層黨組織的凝聚力、建設力與領導力，確保扶貧事業順利進行。駐村工作隊隊長擔任村第一書記，全面負責村級事務，為確保駐村工作落到實處，要求駐村第一書記與原單位脫鉤，并將黨組織關系轉移到村級，且一年駐村時間要達到200天以上。

截至2017 底，全國共選派77.5萬名干部駐村幫扶，實現所有扶貧工作重點村駐村幫扶和第一書記全覆蓋（黃承偉，2019），如河北省LH縣從全縣67個縣直部門中選派216名干部組成72個工作隊，進駐到脫貧攻堅一線。駐村工作隊為鄉村發展注入新的活力，為扶貧工作順利實施提供了保障。在吉林省HL市CWZ村調研發現，該村原來村干部老齡化現象嚴重，文化水平低，難以實現村莊發展。自派遣駐村工作隊以來，駐村隊員多方聯絡，先后協助該村發展木耳種植、冬蘑種植、村級光伏電站等產業項目，建設蓄水池、文化廣場、路燈等基礎設施，并開展人居環境整治，改善了村容村貌，得到了村民的肯定。就總體而言，精準扶貧的開展以廣大村干部為依托，當村干部的治理能力無法滿足要求時，政府開始由外部輸入治理資源，依靠外部人員承擔起村莊治理的功能，此時鄉村原有治理方式、治理思路都發生變化，并影響著鄉村治理的現實走向與結果。

二、 精準扶貧對鄉村治理的挑戰

總體而言，精準扶貧一方面給鄉村發展帶來巨大機遇，鄉村的基礎設施、農民的精神風貌得到長足進步，但精準扶貧的實施也給鄉村治理帶來系列挑戰，并直接影響到扶貧工作開展和最終效果。所帶來的挑戰主要有如下三個方面：

1. 鄉村干部的過度壓力化。調動基層干部參與扶貧事業的主要方式是自上而下的行政壓力，而不同行政層級出于自身考慮會將任務、壓力層層加碼，最終全都累積到基層，導致基層過度壓力化：首先是任務總量繁多。基層直接面向最廣大的群眾，貧困戶識別、扶貧政策落實、制作各種臺賬與檔案等都需依靠鄉村干部完成，“加班加點搞扶貧”已成為工作常態。其次是考核壓力過大。在官僚科層體制中上下級之間的信任度很低，上級總是想方設法地避免下級對自己可能的欺瞞，為確保自身能夠完全掌握下級的真實工作狀態，層層的考核機制便被設立出來。在此情形下迎接考核也就成為工作的一部分，一旦考核不合格，直接影響到諸多干部的升遷甚至是職位穩定。例如一個國家級貧困縣要申請退出就需要經受縣內的自我檢查、市級檢查、省級檢查、第三方評估以及國家的可能抽查，這其中還有很多市級、省級的交叉檢查、暗訪等，使得基層干部的大部分時間都耗費在檢查上。以河北省FL縣為例，僅2018年一年，縣級組織9次大規模全覆蓋檢查、30余次暗訪;鄉鎮一級組織檢查780余次。誠如吉林省HDG村書記所說：“一年有200天以上在接受檢查和準備接受檢查”。

2. 資源下鄉中的利益分化沖突。精準扶貧的主要方式是由外部向鄉村輸入大量資源，其中除普惠性的村級道路硬化、環境衛生整治等基礎設施建設外，更多是有差異性的精準幫扶措施，這些補助政策僅面向貧困戶，非貧困戶無法享受。面向個人的資源惠及力度非常大，以吉林省BYT村為例，一個低保貧困戶一年所能獲得的低保金、各項分紅資金、財政補貼達7 000元以上，這還不包括醫療保障政策（先診療后付費、慢性病補助）、教育補助、住房安全保障（危房改造、易地搬遷）等各項非現金補助，評上貧困戶意味著能直接享受到來自國家的全方位補助。在巨大的現實利益面前，農村掀起一股爭當貧苦戶的浪潮，在各地調研時經常可以聽到農民抱怨自己沒有被評上貧困戶。需注意的是，在爭當貧困戶中人們遵循平等的邏輯，并非基于客觀家庭收入水平進行衡量，人們往往會說某些人家庭條件比自己好評上貧困戶，自己家庭條件差卻未被評上貧困戶。

由評選過程所導致的不滿也在其他地區被學者觀察到，村民們爭當貧困戶給村莊治理帶來諸多挑戰（馮華超、鐘漲寶，2017）。多有村干部反映，有些未當選貧困戶者會時常找麻煩，要求當選貧困戶，他們在村莊事務上與村干部相對立并產生沖突。尤其需注意那些原本評上貧困戶，后因家庭條件改善或其他原因被清退的人員，當他們被剝奪貧困戶待遇后，被剝奪感十分強烈，對鄉村治理的挑戰更大。在吉林QS村即是如此，該村在2017年開展“精準再識別”時清退出20余戶貧困戶，這20余戶大多是因子女是公職人員、在外有商品房或者有車，當他們的既得利益受到損害時，不滿隨之產生，甚至有村民因此而上訪。

3. 鄉村治理結構的紊亂。這主要體現在駐村工作隊與村干部的關系上。2015年前后全國各村開始派駐第一書記，這在促進村莊發展的同時也導致外來治理主體與既有治理結構間的沖突。首先村書記一般是村莊土生土長的，對村里關系網絡、各項事務都很熟悉，在村莊具有較大話語權。但同時面臨著年齡偏大、文化程度較低的問題，例如河北ZC村的書記只有小學文化程度，讀書寫字都很困難。駐村工作隊大多是政府公職人員，文化程度高，但作為外來者，難以短時間了解村莊實際情況，在村莊中的權威不足。當兩者在村級具體事務的落實上合作時，就極有可能因各自背景、認知差異使得相互間的治理方式、治理思路存在差異，并最終形成沖突。尤其是駐村工作隊進駐村莊后對村內事務的干涉會威脅村干部的謀利空間，使得他們對駐村工作隊不支持甚至是阻撓（許漢澤、李小云，2017），筆者調研時河北省YG村的駐村第一書記坦言在很多時候不得不對村書記妥協，在貧困戶評定以及一些政策的給予方面要考慮村書記的既有勢力，避免和村書記爆發沖突。

為避免可能的沖突，大多數村莊將第一書記與村支書工作重心分開，諸如吉林省MZ村的第一書記說道：“我的優勢在于外面，但是對村莊的事務不太熟悉，就將主要精力放在村外，給村莊去跑項目、找資金，村支書對村莊的各項事務比較熟悉，自己也不插手各項具體事務的落實，村莊內的事主要是聽從村支書的意見”。由此形成“駐村第一書記主外、村支書主內”的情形，這種分工雖能發揮各自優勢，但只是形式上促進村莊發展，比如給村莊帶來項目，卻無助于村莊自身治理結構的調整優化，不利于村莊治理水平的實質性提高，一旦駐村工作隊離開村莊，便很可能回到原來的面貌。此外容易導致駐村工作隊游離于村莊外，被既有的村莊治理結構所排斥，這對提升村莊治理能力、實現村莊良性發展十分不利。

三、 精準扶貧與鄉村治理融合的路徑探析

就根本而言，精準扶貧嵌入到鄉村治理的宏觀社會環境中，作為鄉村外部的增量資源在給村莊帶來發展的同時也給鄉村治理帶來諸多非預期性后果，從而導致精準扶貧運動發生可能的偏差。因此，需要根據基層現實環境將脫貧攻堅運動與鄉村治理有機融合起來，關注到兩者的內在一致性，具體而言可從如下幾方面著手：

1. 精準識別，增強扶貧工作的程序性與透明度。一直以來，農民持有“不患寡而患不均”的心態，在精準扶貧過程中所涉及的各項政策和待遇一旦落實存在不均衡的狀況，勢必在農民間產生分歧和隔閡，尤其是對村干部產生不信任，影響基層治理目標的實現。因此確保程序公平與結果公正至關重要，這也是精準扶貧的核心關注所在，即要做到精準識別、精準幫扶。首先要按照貧困標準，認真比對，使每一個貧困戶的評定都有理有據，在識別中需著重處理好邊緣農戶的問題，邊緣農戶的納入與退出都要有切實的理由，只有嚴把識別關，才能在源頭上防止農民的可能不滿，為后續扶貧工作開展奠定基礎。其次需及時與村民溝通，破除村級與農民間的信息鴻溝。當前村級信息傳遞與農民信息接受存在諸多阻礙，信息溝通機制并不暢通，信息公示往往局限于村兩委公示欄上，很少有村民能夠及時獲取扶貧信息，絕大多數村民不知道貧困戶的評定程序與結果。因此需要加強村莊中信息的溝通，加強相關政策的宣傳，可以依托當前逐步普及的互聯網通信手段，尤其是使用微信群、QQ群等平臺發布和傳達信息。需注意的是當前農村老齡化程度較高，老年人較少使用互聯網，因此對老年人宜采取入戶宣講的方式，及時向他們宣傳最新的政策和信息。只有村級做到及時溝通信息、增強工作的程序性與透明度，扶貧才能得到越來越多老百姓的信任與支持。

2. 精準選派駐村工作隊，優化治理結構。村級組織是國家政權的重要載體，也是基層最為重要的堡壘。駐村工作隊作為基層外來力量，具有盤活基層治理資源、優化基層治理結構、提升基層治理質量的重要責任，因此在選派駐村工作隊時需要結合村莊特點精準選派。要充分考慮如下問題：第一，村莊的發展優勢與不足;第二，村級組織的結構特點;第三，村支書自身特點;第四，村莊整體特征及發展需要。基于這四個問題選擇適合的駐村工作隊，不僅需要和原有治理結構處理好關系，還需要把握村莊的發展大局，為村莊發展助力。駐村工作隊在履行好促進村莊發展職責的同時，也要參與到村干部隊伍建設中，為增強村干部治理能力助力。首先應當注重對村干部的道德建設、組織建設、能力建設，尤其是要著重培養村干部的內生動力，為村莊的可持續發展奠定基礎。其次要發掘鄉村能人，培養村級組織的后備力量，將優秀治理人才納入村莊組織隊伍體系里，起到“傳、幫、帶”作用，促進村級治理能力的提升，諸如吉林省HL市（縣級市）建立由532名黨員和優秀人才組成的村級后備干部庫，先后吸納119名“返鄉創業人才”進入村兩委，強化了村級組織建設。最后要進一步明確駐村工作隊與村干部間的工作職責和配合機制，做到權責明確、分工切實可行。

3. 精準考核、精準問責。雖然一定的考核壓力是督促基層干部的必要手段，但當前基層考核壓力已呈現出過度化傾向。鄉村干部很大部分時間消耗在準備考核和迎接考核的過程中。首先應減少針對村一級考核，釋放村級壓力，同時設置可容忍的工作錯誤范圍，對那些非人為因素導致的工作失誤予以容忍。其次設計出一套精準考核措施，需要區分出人為因素導致的工作失誤和非人為因素導致的工作失誤，確保做到精準考核。再次對基層干部進行問責時，需要充分結合日常工作努力程度、工作方式方法，避免采取只看結果、不看過程的問責方式。最后建立“問責—申辯”機制，建立上下級的“溝通機制”，對扶貧考核中所出現的問題先反饋給鄉村干部，由鄉村干部對情況予以說明，在徹查問題的基礎上達致雙方都認可的裁判決定，避免對鄉村干部的可能誤解。

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作者簡介：黃政（1995-），男，漢族，河南省信陽市人，中國人民大學社會學理論與方法研究中心博士生，研究方向：基層社會治理。

收稿日期：2019-09-21。