“三農”的出路在“三鄉”

呂少良

摘要：鄉村振興戰略是解決長期困擾我國“三農”問題的總方案，那么振興后的鄉村應該沒有了“三農”問題。文章以此為思路，結合國家的戰略規劃和當下鄉村存在的問題，為農村向鄉村、農業向鄉業、農民向鄉民的轉化提供了一條鄉村振興戰略推進的思考路徑。鄉村重在空間布局，鄉業重在糧食安全和產業融合，鄉民重在通過土地載體在城鄉間互動。

關鍵詞：“三農”;鄉村振興;鄉村;鄉業;鄉民

所謂“三農”問題歸結起來就是農業弱、農村破、農民窮。“中央一號文件”現已成為中央重視“三農”問題的代名詞，但由于比較收益存在巨大差距，“三農”問題的解決終究沒有取得突破。為了讓農業要變成有奔頭的產業，農民要成為有吸引力的職業，農村要成為安居樂業的美麗家園，結合《鄉村振興戰略規劃（2018～2022年）》（以下簡稱《規劃》）將“三農”轉變成“三鄉”，就是將農業、農村、農民的問題，轉變成鄉業、鄉村和鄉民的問題。試圖通過一個字的改動，為解決“三農”問題打開一條思路。

一、關于鄉村

《規劃》指出，鄉村是具有自然、社會、經濟特征的地域綜合體，兼具生產、生活、生態、文化等多重功能，與城鎮互促互進、共生共存，共同構成人類活動的主要空間。

《辭源》一書中，鄉村被解釋為主要從事農業、人口分布較城鎮分散的地方。以美國學者R·D·羅德菲爾德為代表的部分外國學者認為，鄉村是人口稀少、以農業生產為主要經濟基礎、人們生活基本相似，而與社會其他部分，特別是城市有所不同的地方。我國有學者認為，所謂鄉村，是指由鄉（以及鎮）與村兩種社區構成的社會生活范圍。盡管對鄉村的定義用了很多諸如“比較”、“主要”、“有所”等模糊詞語，但有兩點是肯定的：其一，鄉村是相對于城市而言的，是有別于城市的概念;其二，鄉村與城市的區別在于聚居形態和從業形態的不同。城市的聚居程度高于鄉村，鄉村以農業為主而城市以非農業為主。以此作為城市與鄉村的區別還是不夠嚴謹，典型的區別是容易的，譬如上海屬于城市而小崗村屬于鄉村，問題出在上海與小崗村之間的中間地帶尤其是大多數小城鎮，無論是聚居形態還是從業形態都沒有準確的劃分標準。

如果以聚居形態來劃分，那么就存在著聚居人口達到多少才算是城市的問題。我國有學者通過建立計量經濟模型，并應用中國600多個城市的數據進行實證分析，發現規模小于10萬人的城市，則無法發現凈規模收益。這個觀點從經濟學的角度解釋了城市的概念，那么凡是聚居人口少于十萬人的城鎮以外的地區，我們都可以稱之為“鄉村”。我國的鄉村振興戰略主要就是要解決這一塊問題，是我國新型城鎮化戰略的補充。

如果以從業形態來劃分，就存在以農業為主還是以非農業為主的問題。這是個難題，“為主”的概念究竟是指產出還是投入？現在我國很多鄉村的農業，無論是投入還是產出都已經不占主導地位，尤其是東部地區。難道農業不占主導地位的鄉村就不需要振興了嗎？當然不是。所謂以農業為主，唯一能夠解釋的恐怕只有占用土地的面積比較大，而以占用土地面積來定義則不僅僅是經濟學能解釋的課題。

綜上所述，所謂鄉村是指我國聚居人口在十萬人以上規模城鎮之外的生產空間、生活空間和生態空間。這種以聚居形態和從業形態作為鄉村和城市的分水嶺，有利于我國的新型城鎮化和鄉村振興兩大戰略推進政策的制定和實施。

我們究竟需要什么樣的鄉村？《規劃》指出，為了達到產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求，必須優化鄉村發展布局，打造集約高效生產空間，營造宜居適度生活空間，保護山清水秀生態空間，延續人和自然有機融合的鄉村空間關系。

（一）集約高效生產空間

生產空間的保證是我國糧食安全的底線，耕地紅線的劃定是生產空間的重點。所以《規劃》強調要嚴守耕地紅線，全面落實永久基本農田特殊保護制度，完成永久基本農田控制線劃定工作，確保到2020年永久基本農田保護面積不低于15.46億畝。大規模推進高標準農田建設，確保到2022年建成10億畝高標準農田，所有高標準農田實現統一上圖入庫，形成完善的管護監督和考核機制。

國務院印發第三版《全國土地利用總體規劃綱要（2006-2020年）》，其核心是確保18億畝耕地紅線。那么現在就存在三條紅線數字，18億畝耕地紅線、15.46億畝永久基本農田和10億畝高標準農田，如何理解？實際上這里面存在著中央與地方、城市與鄉村的博弈關系。由于比較利益的差別與糧食、生態安全的考量，地方政府拼命擴張城市，中央政府則拼命保護耕地。過去為了緩和矛盾，采取了土地“增減掛”的方式，但耕地“劃遠不劃近、劃劣不劃優、劃零不劃整、上山下灘”的問題非常嚴重，耕地數量雖然有了但質量得不到保證。所以《規劃》不僅要劃定耕地紅線、生態紅線，而且要劃定城市邊界線，要用基本農田圍城包路、圈住城市。但無論中央還是地方，城市還是鄉村，發展總是必須的，占地是不可避免的，所以“增減掛”的方式是解決耕地數量紅線的唯一途徑，問題在于耕地質量的保證。

三條紅線，大致可分為：首先是雙紅線，不但有數量紅線，而且有質量紅線。這就是10億畝高標準農田，大多分布于我國的長江中下游、黃淮海平原和東北松嫩平原這三大農區。這是我國糧食生產的保命線，絕不能碰。即使有類似大型樞紐需要在這一地區建設，也要向空中發展。不僅如此，本紅線范圍內的耕地只能種糧食，不允許種其它作物。一經確定，改變須由全國人大授權;其次是一實一虛線，數量紅線不可觸碰，但質量紅線可因地制宜。這里面有兩種情況。一是15.46億畝永久基本農田，在高標準農田之外還可以種其他作物;二是18億畝耕地，在永久基本農田之外，還可以發展第三產業。一經確定，改變須由國務院授權。

（二）宜居適度生活空間

既然鄉村等于集鎮加村莊的組合，那么在鄉村振興中鄉村的發展目標就要分成集鎮和村莊兩個部分。集鎮的規劃當然要參照城市建設的成功經驗，問題在于村莊部分。按照《規劃》要求，村莊分成城鄉融合類、集聚提升類、特色保護類和搬遷撤并類四個部分。融合類遲早會被城市融入，應該按城市標準規劃建設;保護類應該就是一些歷史形成的具有一定文化積淀的村莊，例如古村落;撤并類應該就是人與自然相沖突的村莊，如生態保護區內或自然環境惡劣的村莊;提升類應該就是規模和格局上都要上臺階的村莊。

首先是集聚提升類村莊。按照《規劃》要求，既要照顧到生產生活的通勤問題，又要盡可能向鄉鎮政府所在地集中，似乎還要在集鎮之外規劃建設一批中心村，這是沒有必要的。根據國家統計局公布的數據，2018年末我國鄉鎮級區劃數39945個，其鄉政府所在地基本都處于基礎設施相對較好的集鎮上，再加上常住人口規模還沒有達到城市標準的縣城，現在的鄉村則至少有40000個需要集聚提升的生活空間。如果平均每個集鎮按一萬人常住人口規劃，也能容納四億人口，占我國現有總人口的28%。也就是說，現有集鎮足以容納鄉村人口，沒有必要在現有集鎮之外再去建設新的鄉村生活空間;其次要說的是特色保護類村莊。這類村莊無論具有何種特色，收入的主要來源是第三產業，無論是第一產業還是手工業注定是第三產業的附庸，這也是今后農民生活富裕的重要路徑所在。不僅如此，鄉村是中國古老的農耕文明的發源地，以血緣關系維系的家族文化是這種古老文明的傳承形式。然而在城鎮化大潮中，隨著居住形態和就業形態的改變，這種傳承步履維艱。雖然近年來鄉村開始修譜建祠，姓氏文化又有回歸之勢，但一方面終究沒有官方的許可，另一方面以宗族為核心的村落逐漸消亡，宗親文化也難以為繼。故此，從延續鄉村文化血脈計，理應將以宗親文化符號為特征的村落，以特色保護類村莊予以保留。建議將同一姓氏超八成住戶的村莊，不僅予以保留，而且鼓勵、指導村民修譜建祠。以此為中心傳承的文化遺產，必將成為鄉風文明的一道亮麗風景。

（三）山清水秀生態空間

生態文明思想是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分，是新時代的一大創新。鄉村是我國生態產品的供給側，山清水秀的生態空間的打造既是中華民族的福祉，又是人類福祉的重要組成部分。構筑山湖林草生態屏障，不僅能凈化人類活動產生的污染，而且也為鄉村居民收入的提高提供獨特的永不枯竭的資源。生態空間應劃定紅黃綠三條線：以國家公園的形式劃定生態紅線。除科學家外，國家公園內禁止人類進入，完全保持原生態的自然風光，給地球其它生物以不受人類干擾的空間，流入的水都要經過達標處理;適度放寬旅游業限制的生態黃線。各地應因地制宜制定黃線標準，以確保旅游區內的生態承受能力;綠色種植、養生和旅游業相結合的生態綠線。生態綠線的劃定，對吸引城市資源下鄉將產生不可估量的影響，是改變鄉村面貌的關鍵一招。

二、關于鄉業

鄉業就是指鄉村產業。就是鄉村第一、第二和第三產業的總稱。產業興旺是鄉村振興的基礎。過去說到鄉村產業總是拿農業說事，要么是種植業，要么是養殖業。我國連續多年的中央一號文件都是為“三農”而發的，1982年至1986年的中央一號文件重點是完善家庭聯產承包責任制，解放農村生產力;2004年至2017年連續十四年都是為解決“三農”問題的分類政策。但是，由于土地收益遞減規律的影響，農業終究沒有取得突破性進展。我國的改革開放是從農村開始的，家庭聯產承包責任制雖釋放了農民的生產積極性，但也只解決了溫飽問題，奔小康還得靠城鎮化第二產業的發展，以至于大量農民進城為工業化提供了所需的勞動力資源，也為鄉村凋敝和土地撂荒種下了種子。雖然當初通過發展鄉鎮企業，離土不離鄉，解決了部分問題，但終究不能適應現代化大生產的需要，也為鄉村環境的破壞埋下了禍根。因此，鄉村產業興旺還要靠鄉村一、二、三產業協同發展。

（一）做強鄉村第一產業

首先是確保我國的糧食安全。糧食安全有兩方面的含義，一是數量安全，二是質量安全，其中數量安全是第一位的。只有在保證糧食數量安全的前提下，才能談糧食的質量安全問題。為此《規劃》明確指出，按照“確保谷物基本自給、口糧絕對安全”的要求，藏糧于地，藏糧于技，持續鞏固和提升糧食生產能力。因為14億人口的飯碗必須牢牢掌握在自己手中，這是社會穩定的基本前提。當然，不僅要吃得飽還要吃得好，這就要依賴于農業科技的進步，但無論怎樣，吃得好不能以吃不飽為代價。

其次是構筑生態屏障。一方面是外部的屏障，通過穩固農業來圍堵城市生活和工業污染對環境所造成的破壞性影響，主要是通過限定城市邊界線的方式實現的;另一方面是農業自身的內部屏障。《第一次全國污染源普查公報》 顯示，由于過度使用農藥和化肥等化工產品，中國農業自身發污染展已經超過工業和生活污染，成為我國水資源的最大污染源。日本早在二十世紀五六十年代就曾因此而導致了嚴重的環境破壞，不得不徹底放棄以往以 “數量安全”為主要導向的農業政策。美國也曾經因為過度使用農業化學品和外部工業污染，造成了土地板結等現象而向中國取經。實際上我國有古老的農耕文明史，循環利用是最成功的的經驗，但隨著人口的不斷增長，對糧食產量的追求逐漸超過了對質量的損害，短期內很難有徹底改變，唯有寄托科技的力量來改變這一態勢。

最后就是構建農業現代化經營體系。我國目前仍然延續家庭聯產承包責任制主體地位，但面對新型城鎮化和工業化的大潮中鄉村凋敝的現實，理論上和實踐上都在尋求突破，以適應形勢下農業現代化的需要，焦點都集中在土地的集約化經營上。溫鐵軍將傳統農業劃為農業1.0，農業工業化為農業2.0，農業三產劃為農業3.0，現在主張跨入農業4.0時代，即農業“互聯網+”與農業“社會化+生態化”，強調農業對社會放開，允許社會資本、現代科技成果和人員參與農業。既然是農業社會化必然會帶來農業生產的社會化，土地的集約化經營也是必然的結果，但熊興平認為一旦企業種地，必然會帶來對經濟效益最大化的追求，根本不會考慮農業自然化和生命化的種植特征，認為“企業種地是中國的烏托邦”。政府層面在這一問題上是比較謹慎的，一方面強調家庭聯產承包責任制的穩定，另一方面也鼓勵土地的適度規模經營，并在政策上給予了一定的鼓勵措施，但在實踐層面效果不佳，根源還在于農業比較收益太低，無法激勵農民的種地積極性。

構建我國農業的現代化經營體系，應該分成三個層級：第一個層級是10億畝高標準農田。這個層級的農田大多分布于我國的長江中下游、黃淮海平原和東北松嫩平原這三大農區，連片地平適合現代大農業的生產方式，應該允許大企業介入建立大型農場，也可以采取“企業+中小型農場”的經營方式，對穩固我國糧食安全是一個基本保障。由于土地的所有權始終是集體或國家的，對資本的有利可圖要保護，對唯利是圖行為是能夠抑制的;第二個層級是10億畝高標準農田之外的5.46億畝的永久基本農田部分。這部分以家庭農場為主，引導鼓勵農民建立合作社，依靠地方農技站發展多種經營，種植特色、綠色農產品以進一步提高其附加值;第三個層面就是15.46億畝之外的2.54億畝耕地。這部分耕地大多零散，不適合規模種植，多靠近生態紅線，適宜對城市居民和社會小資本開放，真正將農業三產化。

（二）做實鄉村第二產業

二十世紀大力發展鄉鎮企業的歷史經驗和教訓似乎為我們制定鄉村第二產業的發展目標提供了一些實踐依據。在現代化大工業的前提下，需要高技術積累和成熟的供應鏈的中高端制造業當然不適合在鄉村進行布局，那些會對資源環境造成不可逆轉影響的制造業更不能在當今環保壓力下轉嫁到鄉村。因此鄉村的第二產業發展就有了一個基本方向和可持續路徑。首先，鄉村二產應選擇適合在鄉村布局的特色和綠色制造業。做特色文章，即利用本地區的比較優勢發展諸如低端制造業中的代工企業、手工業等;做綠色文章，發展本地區綠色農產品加工業。其次，鄉村二產與三產相融合。由于鄉村二產具有特色和綠色的特征，本身就是一道靚麗的風景，若能融合消費者參與其中則更能提高鄉村二產產品的附加值。

（三）做大鄉村第三產業

首先是發掘鄉村新功能新價值，培育新產業新業態。相比較而言，鄉村服務業有生態性、唯一性和整體性三個特點。生態性包括自然生態、人文生態以及人與自然和諧共處的“和生態”;唯一性體現在服務產品獨特個性，這是由自然景觀和風土人情的獨特個性決定的;整體性是由鄉村服務體驗性決定的。作為鄉村服務消費者而言，更多的是一定時間內的綜合性體驗式消費，這種體驗不僅包括對鄉村自然環境的體驗，也包括對農耕文明的體驗，更包括對鄉土文化的體驗。這種體驗中能夠給消費者帶來身心的愉悅和情感的升華，是城市文明所沒有的。為此《規劃》強調要順應城鄉居民消費拓展升級趨勢，結合各地資源稟賦，深入發掘農業農村的生態涵養、休閑觀光、文化體驗、健康養老等多種功能和多重價值。遵循市場規律，推動鄉村資源全域化整合、多元化增值，增強地方特色產品時代感和競爭力，形成新的消費熱點，增加鄉村生態產品和服務供給。

其次是推進鄉村一二三產業深度融合。我們以為這種深度融合應以第三產業為主線條，推動一二產業發展，使鄉村一產三產化、二產三產化。鄉村產業的前途和希望在三產，無論是鄉村一產還是二產終將成為鄉村三產的附庸。但壯大鄉村三產不僅需要大量的投資，更需要人才。這兩大要素都是目前鄉村短缺的，而且短期內無法得到根本改變，唯一的措施就是改革，釋放政策紅利，將生產要素在城鄉間流動起來。

三、關于鄉民

眼下的鄉民主體可以用“老弱病殘”來總結，是鄉村凋敝的真實寫照。鄉村振興必須改變鄉民主體，使農民職業化。所謂鄉民當然就是指居住在鄉村的居民。根據調查和了解的情況，現在真正居住在鄉村的居民已經很少，大多隨著中國城鎮化的步伐，根據經濟狀況分層移居至小城鎮、縣城和城市，責任田要么已經流轉，要么在農忙時回村照應，即便居住于鄉村，也只是兼職當農民，主業都是城鎮中的二、三產業。這種情況的出現符合經濟發展規律，任何國家都不能跳過鄉村衰敗的階段。即便是經濟已經非常發達的國家，也沒有這個財力將社會化的公共服務系統延伸到鄉村的各個角落，最多只能延伸到人口相對集中的小城鎮，因此由就業、就學、就醫所造成的鄉村生活成本的上升，和農業比較收益的下降，至使鄉村人口大量流失，古老的鄉村文化也隨之消殘。

沒有現代鄉民的鄉村振興無從談起，那么這些村落究竟適合什么人去居住呢？研究假設是城里人尤其是城里的那些退休人員。這些人大多出生于六零年前后，少時離家去城市發展，本身就有落葉歸根的田園情節，有一定的經濟基礎和傳統文化底蘊，康養和樂活成了唯一的人生追求，通過榮歸故里，回饋父老來升華自己的人生價值，何樂不為？這些人無論是政治素養、經濟能力、文化底蘊都要遠高于鄉村的現居民。這些鄉賢的回歸不僅騰出了城市的居住空間，減輕了城市的就業壓力，而且為鄉村振興注入了活力，使產業興旺成為可能，鄉風文明成為現實。如果再由他們擔任村支部書記，就更能及時將黨的路線、方針、政策落到實處。這是一個多方共贏的“中國第二次上山下鄉”的構想，唯一的障礙就是戶口和宅基地。

中央為什么規定不允許城市資本下鄉購買農民宅基地？主要是從社會安全的角度來考量的，原因有三：一是避免農民居無定所;二是避免資本侵蝕農民利益;三是為農民工返鄉留有余地。對于第一種情況，一戶一宅的政策已經有制度保障，沒有他處住宅的不允許其宅基地入市;對于第二種情況，如何保障農民利益要有制度設置，私自交易恰恰不能避免農民利益受損;第三種情況，由于土地所有權沒有發生變化，如果出現大規模農民返鄉，可以在所在鄉鎮建公租房的形式來解決。要建立農民利益保障機制打通中央限制與商業資本下鄉的政策措施通道。現在唯一要解決的就是避免資本對農民利益的侵害問題。農村宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”是農村土地制度改革的重大舉措，具有現實的實踐基礎和迫切的改革訴求，亟待理論支撐、法律保障和實踐檢驗。宅基地市場化，在所有權不變的前提下，如果只有使用權轉移，資格權不變的辦法，要么由資格權享有人投資建房租給使用人，要么拿資格權入股。這兩種情況有但肯定不是主流，也不是本文所討論的主題。宅基地市場化，是參考已被實踐證明行之有效的國有土地使用權轉讓的辦法，通過土地信托盤活閑置宅基地資格權和使用權，然后掛牌出讓使用權，資格權信托于當地政府成立的土地信托公司，在農民工返鄉時再贖回資格權。如此，農民的切身利益就能夠得到充分保障，中央擔心的問題也可迎刃而解。

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（作者單位：安徽省淮南市委黨校）