我國農業水價改革政策回顧分析

魏巍

摘 要：國家農業水價改革政策包括國務院及其辦公廳和相關部委印發的兩部分。國務院文件包括水價改革通知、最嚴格水資源管理意見和農業水價綜合改革意見，相關部委文件包括貫徹、扎實推進、加大力度和加快推進農業水價綜合改革等。梳理這兩部分文件的主要內容：最嚴格水資源管理意見設置了用水總量控制、用水效率控制和水功能區限制納污三條紅線。按照設置的三條紅線要求，農業水價綜合改革包括建立健全水價形成機制、財政補貼和獎勵機制。農業水價改革的最終目標是按照完全成本定價。水價改革政策體系的要點包括：國家定價和市場定價相結合，水價改革不增加農民負擔，夯實水價改革基礎，建立督導檢查考核制度。

關鍵詞：農業水價;國家政策;改革要點

回顧國家農業水價改革政策頂層設計工作有利于推動節水農業發展。2004—2016年，國務院及辦公廳從不同方面、不同時期對農業水價改革做出了一系列的重要部署。改革的緣由是21世紀，我國農業現代化建設進入了關鍵時期，水資源十分短缺成為制約我國農業經濟可持續發展的短板。建設與發展節水農業是突破障礙解決水資源短缺問題的最重要的途徑;實行農業水價綜合改革是保障節水農業順利發展的最重要的舉措。國務院頂層設計把綜合農業水價改革作為發展節水農業的“牛鼻子”來抓，以國務院及辦公廳名義印發了4份文件，確定了農業水價改革的戰略目標、總體原則、基本步驟和保障措施，重點內容描述分析如下。

一、國務院農業水價改革文件

（一）水價改革通知

2004年國務院辦公廳印發《關于推進水價改革促進節約用水保護水資源的通知》（國辦發[2004]36號，以下簡稱《水價改革通知》），改善農業水費收取辦法，將農業供水水價納入政府價格管理體系，推廣農戶終端水價制度。落實加大農田灌溉設施改造力度，對末級渠系改造進行試點。在減輕農民水費負擔的前提下，實行供水管理體制、水費計量和收費改革，減少管理成本，穩步推動計量收費和超定額用水加價收費，促進農業節水。

《水價改革通知》首次確定了我國水價改革的戰略目標——發揮市場機制和價格杠桿在水資源配置、水需求調節的作用，推進水價改革。這一目標的提出，標志著新中國成立55年以來，水資源管理由國家無償供給轉向市場化和商品化的方向邁步，水可以定價使其成為調節水資源供給的重要杠桿，這也是水資源市場化配置的重要標志。

1998年《中華人民共和國水法》（以下簡稱《水法》）頒布，明確了水資源產權歸國家并開征水資源費;2002年《水法》修訂，水資源費征收范圍擴大到個人。《水價改革通知》包含了農業水價的改革內容，其終極目標是對農戶的農業生產用水實行收費，包括水資源使用費和灌溉成本費。其中，灌溉成本部分要實行“計量收費”，按照使用量收費。

（二）最嚴格水資源管理意見

2012年1月12日，國務院印發《最嚴格水資源管理制度意見》（國發[2012]3號），嚴格水資源有償使用。調整水資源費征收標準和征收范圍，嚴管水資源費的征收與使用。文件設置了“三條紅線”：用水總量（水資源開發利用）控制、用水效率控制和水功能區限制納污三條限制線。要嚴控水資源消耗總量和消耗強度，實行水資源承載能力剛性約束，把節約用水貫穿于用水的所有環節，保障供水安全，經濟以節水方式發展，全面推進節水型社會建設。控制“三條紅線”的經濟措施，首先要嚴格水資源有償使用的執行，包括征收范圍、對象、標準和程序征收，確保應收盡收，任何人都無權減免、緩征或停征水資源費。其次要建立健全有利于節約用水的體制和機制，穩步推進水價改革。

（三）農業節水綱要

2012年國各院辦公廳出臺《國家農業節水綱要（2012—2020年）》（國辦發[2012]55號，以下簡稱《綱要》），推進農業水價改革。《綱要》指出，按照促進節約用水、降低農民水費支出、保障灌排工程良性運行的原則，建立科學合理的農業用水價格形成機制，合理確定農業水價。在渠灌區逐步實現計量到斗口，有條件的地區要計量到田頭;在井灌區推廣地下水取水計量和智能監控系統。重視利用經濟杠桿促進農業節水，探索實行農民定額內用水享受優惠水價、超定額用水累進加價的辦法，農業灌排工程運行管理費用由財政適當補助。強化農業水價制定、水費計收與使用監管，增加工作透明度，堅決制止中間環節搭車收費和截留挪用。《綱要》是2012—2020年國家發展節水農業的系統性的頂層設計文件，從全局戰略高度，全面、整體推進節水農業工作，要求從體制機制創新上保障節水農業順利發展。其中重要的環節，就是實行農業水價綜合改革。如上所述，水價綜合改革體現在定價原則、形成機制和用水計量辦法等方面都做出了詳盡的設計。

（四）農業水價綜合改革意見

2016年1月29日，《國務院辦公廳關于推進農業水價綜合改革的意見》（國辦發[2016]2號）出臺重要內容如下：一是總體目標。用10年時間建立健全真實反映供水成本、促進節水和農田水利設施建設的農業水價形成機制;強化農業水價改革及相關改革措施的融合，將工程配套、價格調整、財政補貼、技術推廣和結構優化等舉措統籌銜接。二是打牢農業水價改革基礎。建設供水計量設施、改革農業水權制度、全面提高農業供水效率、效益和用水需求與終端用水等各環節的管理水平。三是建立健全農業水價形成機制。實行政府定價和協商定價，推行分級、分類、分檔制定農業水價。四是建立精準補貼和節水獎勵機制。文件提出，資源配置中市場起著決定性作用，政府的作用是保障糧食等重要農作物合理用水需求，不增加農民負擔。價格是市場經濟運行的核心，農業水價的運行機制沒有形成就必然會形成大水漫灌的局面。這一文件的特色就在于綜合農田水利工程節水、管理節水、技術節水等手段協同推進節水，但推動的主線是價格改革與建立精準補貼和節水獎勵機制共同促進農業節水。該文件的印發實施對于指導農業水價的改革方向，以市場經濟運行機制提高農業水資源利用率有著不可估量的重要意義。

二、國務院所屬部委農業水價改革文件

發展改革委、財政部、農業部和水利部四部門為貫徹落實國務院決定，就農業水價改革各項方針政策先后印發了多份文件做出了具體部署。

（一）貫徹農業水價綜合改革意見

2016年5月28日，發改委等四部門印發《貫徹國務院農業水價綜合改革意見》（發改價格[2016]1143號），提出具體的實施方案。建立健全工作機制，加強領導，督促檢查，協調解決改革中出現的重大問題。建立農業水價綜合改革監督檢查和績效評價機制，推動各項任務落到實處。

《貫徹國務院農業水價綜合改革意見》要求夯實農業水價改革基礎，安裝完備的取用水計量設施。科學合理分配農業水權，用水總量和定額管控與當下用水總量及將來農業用水需求、區域農業用水總量管控指標、流域水量分配方案及節水指標相適應，適度從緊灌溉用水。在水資源緊缺地區、地下水超采地區，農業水價形成機制和農業水價要最先及時調整到位，條件具備后提高到完全成本水平。這一文件的特點之一是，強調在水資源匱乏地區要率先啟動水價改革并提高到完全成本水平。強調緊迫性。特點之二是，水價改革用監督檢查和績效評價機制督辦。強調落實力度，狠抓任務完成。特點之三是，在定額內用水的提價部分由財政補貼，節約用水給予獎勵。強調不增加農民負擔的原則，只是超定額用水部分不再予以補貼，并逐步實行累進加價制度，用經濟杠桿提高農民的節水意識。

（二）扎實推進農業水價綜合改革

針對《貫徹國務院農業水價綜合改革意見》落實不利的情況，如對水價改革重要性重視不夠、農田水利基礎設施建設力度小、水務管理體制改革不利、沒有資金籌集整合等主要問題，2017年6月6日，發改委等五部門印發《關于扎實推進農業水價綜合改革的通知》（發改價格[2017]1080號），強調繼續深化農業水價改革。建立健全水價形成機制。明確農業水價成本核定、價格制定原則和方法。綜合供水成本、水資源豐沛稀缺狀況、農戶承受水價上漲能力、財政補貼長效建立機制等因素，制定農業水價改革方案，合理適時調整水價幅度，逐步調整提高農業水價到運營維護成本水平，最終提高到完全成本水平。改革同步建立精準補貼和節水獎勵機制，財政補貼定（限）額內用水的提價部分，節約用水省出的費用適度獎勵給農戶;不再補貼超定（限）額用水，逐步推行累進加價制度。要求北京市力爭2020年完成改革任務。

《扎實推進農業水價綜合改革的通知》這一文件的附件為《農業水價綜合改革工作績效評價辦法（試行）》，包括評價內容與指標、評價方法與程序等。評價指標結果必須納入糧食安全省長責任制考核、最嚴格水資源管理制度考核。這應該是最扎實、責任最明確的落實措施文件。

（三）加大力度推進農業水價改革

針對不落實“先建機制、后建工程”要求、改革認識不到位、不建立改革臺賬、不細化實施計劃、不健全改革激勵機制等一系列影響改革推進的問題，2018年6月22日，國家發改委等四部門印發《關于加大力度推進農業水價改革工作的通知》（發改價格[2018]916號），提出了2018年繼續不斷加大推進農業水價綜合改革力度，狠抓改革重點區域，如缺水和地下水超采地區，要求抓緊制定水價調整方案，合理適時把握農業水價上漲幅度，農戶承受能力相對較強的水資源匱乏地區和地下水超采區要將水價一步到位提高到運行維護成本水平，適時提高到完全成本水平。

《關于加大力度推進農業水價改革工作的通知》中強調，要“先建機制、后建工程”，調高農業水價是核心，用獎補機制減輕農民負擔為保障，以工程和計量設施建設為前提，以“總量控制、定額管理”為節約用水的剛性目標，以工程管護機制為重要依托，統籌推進農業水價綜合改革，形成促進農業節水的政策綜合力，打破單兵突進徘徊不前的局面。文件要求北京市新增改革實施面積8萬畝。

（四）加快推進農業水價改革

針對2018年部分地區不重視農業水價改革，不安裝計量設施，對改革目標不清楚、本地區基礎數據不掌握、確定的最終水價漲幅面積不足等影響改革深入推進的突出難點問題，2019年5月15日，國家發改委等四部門印發《加快推進農業水價改革》（發改價格[2019]855號），要求健全節水激勵機制;綜合推動農業水價形成機制、精準補貼和節水獎勵機制、工程建設和管護機制、用水管理機制等四項機制建立。主要抓2019年的計劃落實，完善改革工作績效評價制度，包括改革提價實施面積、供水計量設施配套數據、農業用水總量控制底數、田間工程管護、水價形成機制制度執行情況、精準補貼和節水獎勵等數項重點改革內容。要求北京市新增改革實施面積8萬畝。

三、農業水價改革文件簡要分析

長期以來我國農業用水大水漫灌，農田水利基礎設施薄弱，農業水價過低，無法反映水資源匱乏狀況。國務院及相關部門出臺的八個有關農業水價改革的文件，對建設節水農業、保護水資源和維護國家糧食生產安全具有戰略意義。

2004—2019年的15年間，關于農業水價改革的政策體系機制設計，以問題為導向不斷豐富完善，形成了一套完整、綜合配套的水價政策體系，有以下幾個簡要要點。

一是國家定價和市場機制定價相結合，既發揮政府的導向作用，也使市場在配置資源方面逐漸起到決定性的作用。

二是建立農業水價形成機制與獎勵補貼相結合，初步目標是水價達到運行維護成本水平，最終目標是達到完全成本水平。為減輕農民負擔，農業水價提高與用水精準補貼和節水獎勵相結合，不增加農民經濟負擔。

三是農業水價改革與配套措施相結合。包括完善供水計量設施、建立農業水權制度、供水設施（農田水利設施）建設和用水需求管理，夯實水價改革的基本條件及基礎。

四是部門落實文件與監督檢查機制相結合。2017—2019年，發改委等四部門落實國務院水價改革文件以問題為導向，年年抓落實，并出臺了問責的監督檢查考核機制，特別是把監督檢查與省長責任制考核和最嚴格水資源管理制度考核掛鉤，有效地提高了農業水價的改革效率和進度。

參考文獻：

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