《上海市生活垃圾管理條例》實施中存在的問題及對策分析

宮飛行 邵笑 王麗英 李耿琪 田奧迪

摘 要：隨著社會經濟的發展，人們對于良好環境的需求增加，而城市中日益增多的生活垃圾與其形成沖突，因此這一問題亟待得到解決。2019年7月，上海市實施《上海市生活垃圾管理條例》（以下簡稱《條例》），《條例》的出臺正式推動上海市開展生活垃圾管理實踐，但《條例》在實施過程中仍然會出現一系列問題。基于問卷調查、實地采訪，分析《條例》施行的影響，找出《條例》實施過程中存在的問題，并提出一些針對性的建議。

關鍵詞：上海;生活垃圾管理;《上海市生活垃圾管理條例》

引言

我國生活垃圾管理起步較晚，現仍處于初步階段，各城市生活垃圾分類、管理水平參差不齊，其中發展較好的城市有上海、深圳、廣州等城市，但從實際來看，這些相對于發展較好的城市的發展程度仍然較低。但隨著社會經濟的發展，各城市的生活垃圾管理工作也開始有新的進展。在2019年的7月，《上海市生活垃圾管理條例》的施行，上海市生活垃圾管理得到跨越式的進展，但由于其處于初步開展階段，所以仍然存在著一些問題。因此，本文將以實施《上海市生活垃圾管理條例》為視角，來研究與探討上海市生活垃圾分類、管理實踐過程中目前存在的問題，以及問題出現的原因和解決問題的對策。

一、城市生活垃圾管理概述

（一）城市生活垃圾種類

按照不同的分類方式可將生活垃圾分為不同類別，本文采用《條例》中的分類，將生活垃圾分為可回收物、有害垃圾、干垃圾、濕垃圾四大類。

（二）城市生活垃圾管理的必要性

1.推進生態文明建設的需要。黨的十八大報告對推進中國特色社會主義事業做出“五位一體”總體布局。隨著社會經濟的發展，生態文明對于國家與人民而言日益重要。而生活垃圾遍布城市的現象是生態文明建設的一大阻礙，生活垃圾不僅會破壞大自然的生態環境，更是影響人類健康的一大威脅。因此，應加速推進生活垃圾管理工作，實現生態文明建設的快速推進。

2.美好生活的需要。2010年，世界博覽會就已提出“城市，讓生活更美好”這一理念。2017年，十九大報告指出，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。事實證明，我國對美好生活的需要日益增大，對于城市來說，只有城市更適居，市民才會更幸福，提高城市適居能力亟待解決城市垃圾問題，而城市垃圾問題的解決，需要逐漸開展生活垃圾分類、管理工作。我國進入新時代以來，垃圾分類成為推進我國城鎮綠色發展的重要舉措，是有效改善城鄉環境、突破經濟發展中環境制約瓶頸的重要環節。垃圾的分類、管理最終是為了回應每一個人對美好生活的向往，滿足每一個人對更清潔的空氣、更干凈的水、更美好的生活環境的需求。垃圾的分類、管理使每一個人與政府聯動，掌握正確的垃圾分類方法，養成良好的分類習慣，形成社會參與垃圾分類的多向合力，共同創造高質量的美好生活。

3.促進建成全球卓越城市。2018年《上海市城市總體規劃（2017—2035）》發布，目標是引領上海成為卓越的全球城市，建設令人向往的創新之城、人文之城、生態之城，成為具有世界影響力的社會主義現代化國際大都市。建設全球卓越城市，需要經濟、文化全面發展，更需要城市可持續發展，因此對于上海市而言，建設全球卓越城市急需解決城市生活垃圾問題，提升城市文明程度，促進城市綠色健康發展。

二、《條例》對加強城市生活垃圾管理的意義

第一，提供法律保障。《條例》貫徹落實黨中央、國務院的決策部署，著眼于全球現代化城市未來建設和發展的路線，致力于推進市民綠色健康生活，強化社會生態文明理念。一方面其以城市生活垃圾管理為重點，在垃圾分類標準、垃圾源頭減量、垃圾分類責任監管等方面做出制度規范。另一方面，《條例》的出臺還為全國各地的生活垃圾分類、監管法律制度提供了模板，有利于引導全國的城市生活垃圾系統化管理。

第二，推動垃圾分類。《條例》明確城市生活垃圾的分類標準，這種垃圾分類方法經市民意見調研得出，具有可操作性，也十分科學。《條例》中對四類垃圾的名稱和具體內涵做了清晰解釋，降低了市民辨別垃圾的難度、方便市民進行垃圾分類和垃圾投放。生活垃圾的具體分類標準，還可以根據經濟社會發展水平、生活垃圾特性和處置利用需要進行調整，能夠結合社會實際與時俱進。另外，除了垃圾分類標準，《條例》還涵蓋了垃圾分類收集、運輸和處置環節。條例嚴格全面地規范了垃圾的處理方式和各種垃圾的流向以及資源利用等市民十分關心的問題，垃圾分類流程趨于完善，保障了垃圾全程分類目標的實現。

第三，明確管理責任主體。《條例》確定管理責任主體，采取條塊結合、以塊為主的管理模式。在市級層面，強調市政府要加強對本市生活垃圾管理工作的領導，明確城市綠化市容部門作為本市生活垃圾管理的主管部門，并明確了市相關部門的職責。在區級層面，明確區政府負責轄區內生活垃圾管理工作，區綠化市容部門承擔相應的具體工作。在街鎮層面，順應管理職責重心下沉的要求，規定鄉鎮人民政府、街道辦事處負責相關工作的具體落實。

第四，促進垃圾源頭減量。垃圾源頭減量是城市生活垃圾管理的重要內容，也是當前推進生活垃圾管理過程中的重點難點和薄弱環節。《上海市生活垃圾管理條例》提出了強制性的要求，如推進產品包裝物的減量工作;黨政機關、事業單位內部辦公場所應當綠色辦公、不得使用一次性杯具;旅館和餐飲服務業不得向顧客提供一次性用具等。這些強制性規定從垃圾產生的源頭著手，有利于減少浪費，控制垃圾總量。有資料顯示，2019年上海市垃圾源頭減量工作取得了重大進展，平均每天分出的可回收物增長了4.3倍，干垃圾減少了17.5%，垃圾回收增長了5倍以上，垃圾的填埋率也從41.4%下降到20%，垃圾源頭減量成了全民參與的新時尚。

第五，落實全程監督。城市生活垃圾管理過程中監管部門多樣化，根據《上海市生活垃圾管理條例》的規定，市人民政府統籌協調垃圾管理工作，市綠化部門、發展改革部門、生態環境部門等都分別承擔執行垃圾分類監管的職責。監管部門針對垃圾管理過程中的問題進行相應的監督，提高工作專業化程度，相互配合，建立了協調有效的垃圾管理機制。

三、《條例》施行的影響分析

為了解相關群體對于《條例》實施的看法，項目組設計了問卷，并進行了問卷發放，有效回收數據513份，問卷題目除特別標注外，有效填題人數均為513人，現對問卷進行分析：

由于問卷發放隨機性較強，因此調查對象年齡分布較為均勻，調查對象所處地理位置為上海，調查結果顯示對《條例》很了解的人不超過30%，但超過70%的人對《條例》中的生活垃圾分類標準表示認同（見表1）。

超過70%的人對《條例》中規定的生活垃圾分類標準持認同態度;低于30%的人對于《條例》中規定的生活垃圾分類標準持不認同態度，其中40%以上認為分類不夠細致（見表2）。

調查顯示，超過75%的人所在地均對生活垃圾分類、管理進行宣傳，且主要市通過公告、報紙、網絡等大眾媒體的宣傳，宣傳內容主要是對生活垃圾分類知識講解（見表3）。

一般情況下，大多數人認為有些生活垃圾可以變廢為寶，以及大多數人能夠嚴格按照類別投放垃圾，但仍然有相當比例的人對生活垃圾存在錯誤認知其不能嚴格按照分類投放生活垃圾（見表4）。

調查顯示，近60%的人認為其居住環境有部分改善，說明生活垃圾管理施行目前已具有一定的成效，但成效仍不夠明顯（見表5）。

綜合以上問卷調查數據以及項目組實地調查來看，大多數人對《條例》有一定程度的了解，同時很多人認為在生活垃圾管理實踐過程中存在一些不可忽視的問題。本文現對主要問題進行分析。

四、《條例》實施中存在的問題

第一，流動人口多，管理存在困難。有資料顯示，2019年，上海常住人口2 428.14萬，戶籍常住人口1 450.43萬，外來常住人口977.71萬。由于流動人口數量巨大，使得在垃圾分類的實施過程中存在問題。這些外來人口在春節等節假日期間又會離開上海，在其他地區尚未開始垃圾分類的情況下，他們無法形成一個良好的垃圾分類的習慣。而且，在各社區調整和具體落實政策時，這些流動人口很有可能因為接收信息的時效性較差而導致該社區的措施無法真正落實到位，且無法普及到每個居民身上。

第二，居民垃圾分類知識不足，環保意識淡薄。存在相當數量的居民對垃圾分類標準一知半解，很多垃圾分不清到底屬于哪一類，時常會出現扔錯垃圾的情況，最終致使垃圾處理時的工作量增加。垃圾投放錯誤，這主要是由于居民環境保護意識淡薄及垃圾分類知識的欠缺，在現實中主要體現為故意或無意亂扔垃圾現象。當居民垃圾投放狀態不理想時，就需要由社區等管理主體對垃圾進行二次投放，進而會造成成本的增加。

第三，現有定時投放存在問題。《條例》規定，上海市將逐步建立定時定點分類投放制度。據悉，大部分社區采取早晚各設一次投放時間段的規定，雖然可以滿足大部分住戶的投放需要，但也存在著投放時間與住戶個人工作時間相沖突的情況，尤其是對于很多商鋪經營者來說，他們往往需要在凌晨四五點就開始準備開張，而關店回家也已是深夜，投放垃圾對他們而言變成了一件難事。由于住戶工作種類、屬性、時間的不同，僅僅安排兩個垃圾投放時間段沒有全面考慮住戶的需求，安排并不合理。

第四，處罰體系不健全。《條例》對個人和商戶等主體的法律責任做出了規定，并設置了一系列處罰措施，但在現實生活的實施中，處罰卻難上加難。處罰困難存在以下原因：一是社區工作者不具有處罰權力。社區作為垃圾分類工作的直接監督者和管理者，并未擁有相應的處罰權，他們并不能對存在違反條例規定的居民和商戶進行及時的處罰，往往只能進行勸說。二是執法部門缺位。擁有執法權、處罰權的行政部門不能按時按點進行，不能精確到個人、各戶的監管，工作存在缺失。

五、針對《條例》實施中存在問題的對策分析

第一，對流動人口開展針對性工作。由于上海市流動人口人數較多，根據調查可以看出，部分流動人口存在著對于上海市生活垃圾管理接受度較低的情況。因此可以對流動人口展開針對性的工作，比如對流動人口開展一些針對性的講座宣傳，或者是安排專門的工作人員對接具體社區中的流動人口等等，以確保其能夠真正參與到上海市生活垃圾管理實踐當中。

第二，加大宣傳教育力度。由于有居民存在著垃圾分類知識以及分類意愿不足的情況，因此需要對居民加大宣傳教育。宣傳可以通過網絡、報刊等方式進行普遍性的宣傳，也可以以社區、學校等為單位展開宣傳，而宣傳的內容不僅包括動員宣傳，也要進行知識講解性的教學，從而使居民增強垃圾分類意愿以及垃圾分類知識，使上海市生活垃圾管理實踐開展更為有效。

第三，適當增加垃圾投放輪次。根據調查可以看出，有部分居民，如一些從事個體經營的居民由于經營的原因而造成定時投放垃圾較為困難。因此，需要通過問卷調查、實地采訪、會議等的方式來充分了解類似群體的意見，并在可能的情況下，找尋出雙方可以接受的垃圾投放時間、地點等，適當增加垃圾投放輪次使其能夠真正做到定時定點投放垃圾。

第四，建立健全處罰體系。在上海市生活垃圾管理實踐過程中，可以看出其處罰體系是不健全的，即使有個人或單位違反了《條例》中所必須要受到相應懲罰的規定，但由于一些因素，導致這些處罰措施得不到落實，導致《條例》的權威性大大降低。因此，在上海市生活垃圾管理實踐過程中，必然要建立健全處罰體系，設置好執法部門，并加強監督，促使執法部門有效履行職責。另外，也可以適當給予生活垃圾管理實踐過程中的直接管理者——社區，以適當的處罰權力，從而有效推行垃圾分類實踐。

綜上所述，社會的發展促使城市做出變化，上海市生活垃圾管理就是上海市對于自身的一個改變。對于我國其他城市來說，城市生活垃圾管理實踐也必定會逐步展開，而上海市生活垃圾管理實踐的開展極大可能對其產生一些影響，希望我國城市生活垃圾管理能夠得到迅速發展，最終使城市更適合人民居住，提高人民對于美好生活的需要，以及促進城市的發展。

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