第七次全國人口普查試點工作的實踐與思考

□ 嚴亞 練春

按照《全國人口普查條例》的規定，我國將在2020 年開展第七次全國人口普查，這次人口普查是我國進入新時代后開展的一次重大國情國力調查，普查的環境、手段、方法等都將發生較大的變化。為更好地做好第七次全國人口普查工作，根據國家統計局、上海市統計局和嘉定區統計局的相關要求，江橋鎮于今年4-7 月開展了第七次全國人口普查專項試點工作，意在為第七次全國人口普查方案摸索方法、積累經驗、奠定基礎。本文結合開展試點調查中的工作難點和實踐經驗，就如何進一步做好明年的人口普查工作提出相關建議。

面臨的具體困難

通過本次專項試點，演練了人口普查工作的全過程，我們對調查工作各個環節發現的問題進行了梳理和總結，發現了一些問題，需要引起關注。

（一）入戶登記難：特殊區域錯綜交錯

江橋鎮位于虹橋商務區北部，是建設北虹橋商務區的重要承載區，轄區內既有工業園區、市場又有社區、村委會及商務樓宇。加之鎮內人口居住類型情況復雜，特別是商住混合、酒店公寓等居住類型。這些區域往往情況不明、管理存在漏洞，給人口普查工作開展帶來了巨大的挑戰。

以江橋萬達廣場為例：該公司共有11 幢商務樓，其中9 幢商務樓是商住混居，開發商把房屋出售后，后續的入住管理基本缺失，哪些房間里是辦公，哪些房間是住人，不敲開門是永遠不知道的。這些區域都是人口普查的盲點和難點區域，而且這些區域居住的人群，大多從事三班倒的工作，早出晚歸甚至深更半夜才回家，我們的普查員上門調查既不方便，也有安全隱患。

（二）數據查實難：人員結構情況復雜

圖1 主要居住類型

表1 部分難點區域情況表

由于江橋鎮交通便利，隨著四高小區和大型居住社區的逐步建成，一是大量流動人口涌入，流動性較大。二是有大量空置的動遷安置房出租，二房東和青客公寓房形式在社區中廣泛存在，較低的居住成本吸引了大量外來人口。三是大多數本地居民因農村動遷，造成人戶分離現象比較嚴重。以紅光村和高潮村為例，當地人員戶口所在地已經全部拆平，居住地與戶籍地嚴重不一致，人戶分離的比例為92.7%。整個區域內既有商住小區樓宇，也有城鄉結合部的密集房屋及其出租屋。常住人口中，不但有市內、省內及省外的遷移流動人口，而且“人戶分離”“一屋多戶”和“學位房”等現象也較多，流動人口、空掛、拆遷、寄掛戶口等情況較多，人口結構相對復雜，要摸清、摸全、摸實這部分人的相關信息比較困難。

（三）兩員選聘難：基層人員身兼數職

江橋鎮現有41 個社區、16 個村委會、一個中心村管委會，共有職工539 人，包括兩委班子人員。所有村居平均員工9 人，其中居委會平均員工8 人，最少的居委會員工5 人；村委會平均員工14 人，最少的村委會員工10 人。在實際開展普查過程中，村居委員工往往是普查的中堅力量，如果他們參與到普查過程中的人越多，一般普查質量比較好，反之則較差。按照江橋鎮2020 年常住人口規模達到40 萬測算，屆時全鎮約需要選聘1700名普查員，300 名普查指導員。

但在實際調查中，村居委的員工往往身兼數職，無法全身心的投入到普查工作中去。據統計，目前江橋鎮村居委會兼職統計人員平均兼職數5 項，最多的是一個人兼條線12 條，最少兼條線3 條，其中居委會統計人員平均兼職6 項工作，村委會統計人員兼職3 項工作。在實際工作中，基層還有大量工作統籌安排，需要全員性開展。加之明年第七次全國人口普查將正式開展，同時也是垃圾分類的攻堅年，掃黑除惡行動的第三年，江橋鎮又是迎接進博會的安保前沿陣地，人口普查正式登記階段時間與進博會時間相碰撞。以上種種因素疊加導致普查“兩員”缺口大，形成“兩員選聘難”的局面。

當前的實際做法

根據本次試點中遇到的一些問題，結合江橋鎮工作實際，主要是從幾個以下方面來做好相關工作的。

圖2 村居員工和統計人員兼職平均情況

（一）特殊區域的地塊劃分

本次試點的重點和難點是江橋和封浜地區的幾個特殊區域。這些區域是村和社區無法管，物業無人問，人員情況無法了解的“三無”區塊。因此，前期我們做了大量摸底工作，對江橋和封浜地區8個特殊區域進行了排摸。一是通過人口排摸掌握相關信息；二是與鎮派出所協調掌握這些區域外人員配備情況及社區民警聯系方式；三是與鎮綜治辦密切溝通，掌握其綜治人員數量、區塊內管理模式；四是與片區協管負責人進行座談，了解他們對這些區域開展普查的難處和建議；五是與鎮分管領導探討特殊區域普查的開展方法，對周邊基層村居特殊區域普查責任進行劃分，解決基層的顧慮，確保在調查之前解決好這些特殊區塊的調查落實工作。

（二）各類人員的排摸管理

由于江橋鎮人口結構的復雜性，人戶分離的普遍性，為了掌握第一手全鎮范圍內人員居住場所資料，江橋鎮在人普試點前期協調鎮人口、綜治等部門在各村、社區進行人口總量排摸工作。主要涉及居民住宅及公寓房、企業宿舍、戶在人不在、商住兩用商務樓、專業市場、臨時居住點、學校宿舍、沿街商鋪、門衛（外來人口常住）車庫等十個方面，全方位掌握各區域人員居住情況及人員大致數量，為人員經費安排，兩員選聘工作提供了有力的支撐。從排摸情況來看，全鎮預計現有人口總量在40萬左右。

（三）相關部門的責任落實

人口普查是個系統工作，任何一個環節出問題，都會給調查帶來不可估量的后果。為此，江橋鎮與區統計局、兄弟街鎮加強溝通交流，先行先試，早考慮，早謀劃，結合人口排摸和試點實際情況，完成了《江橋鎮第七次人口普查前期準備方案》，方案中把人口普查中可能遇到的難點盡早羅列，把領導機構和隊伍組建問題、經費問題、人員抽調問題、辦公室安排問題等方方面面都提出了意見，明確了各部門的職責分工，有效地保證了試點調查的順利開展。特別是針對普查中兩員經費落實，多次與財政部門協商，并向分管領導匯報，取得領導支持。

對做好全國第七次人口普查工作的建議

通過三個多月的努力，我們圓滿完成了七普專項試點的各階段工作，為明年即將開展的正式普查打下了堅實的基礎，積累了豐富的經驗，起到了鋪路石的作用，達到了預期的目的。通過本次試點，提幾點建議供明年正式普查借鑒。

（一）宣傳要廣

開展人口普查面廣量大，涉及到每一個人，所以氛圍一定要營造好。人口普查人人都是參與者，就是要讓所有人都知道這件事，而且宣傳必須要做的早，讓每一個人在普查前、普查中、普查后都清清楚楚的知道自己是必須參與登記。要像“垃圾分類”一樣，做到無人不知，無人不曉。宣傳既要有廣度和深度，又要做到深入人心，方式上注重點面結合，有的放矢。既在調查區域利用集中懸掛橫幅、張貼宣傳標語等傳統宣傳方式，充分利用戶外電子顯示屏等公共平臺，多方位營造出良好的調查大氛圍；又對調查對象做好精準定位，用一名調查員引導、一個調查手機短信、一封入戶信、一份調查禮品，來拉近與調查對象的距離，促使調查對象了解、支持、配合我們的調查工作，為準確申報信息奠定基礎。

（二）補貼要早

所謂兵馬未動，糧草先行。全國第四次經濟普查補貼文件是2019 年3 月19 日發文的，整個 普查工作從2018 年下半年就已經開始準備了，清查階段基層一直在問有沒有補貼，但誰也保證不了，誰也不敢明確答復。試想一下如果我們把普查工作比作一場戰役，普查員全部上了戰場，打到戰役都要結束了，糧草才剛出發，士氣何在？長此以往，不僅打擊了兩員的工作積極性，更影響到上級統計部門在基層的權威和公信力。為此，我們建議2020 年人普工作補貼政策一定要盡早明確落實。

（三）落實要細

每次普查工作，看似組織領導框架完美，各部門聯動參與，但實際調查過程中，市級、區級前期相關部門或許參與進來，到了中后期，特別是基層一線往往全程都是統計條線在孤軍奮戰。從以往經驗看，很多部門協調配合差，缺乏一盤棋思想，給統計部門帶來很大壓力，出現統計局唱“獨角戲”的情況。因此，在人口普查中，建議從上而下由各級主要領導作為第一責任人，加強組織領導，從各方面調集資源，部門間緊密協作，而不是統計部門唱獨角戲，特別是特殊區域的普查開展一定要多部門合作。更重要的是，人普一定要充分利用好現有公安和社保系統人員信息，當然也要在軟環境上下功夫，確保信息安全，同時要充分調動、發揮公安力量和公安管理的協管隊伍作用，確保這些隊伍能在普查中全程使用。

（四）執法要嚴

隨著個人隱私保護意識的不斷增強，人口普查不配合的現象必然不在少數，執法難必然是一道坎。在本次試點過程中，根據普查對象的配合程度，可分成三種類型。第一種是支持普查工作的配合型，對于這種類型的，普查重點要放在采集信息的準確性上；第二種是對普查工作持反感態度的推報型，對于這種類型的，普查重點要放在宣傳教育上，設法打消他們的抵觸情緒；第三種類型是對普查工作持反對態度的拒報型，對于這種類型的，普查重點要放在依法普查，充分發揮法律的威懾作用上。普查員面臨的最大困難就是調查戶不肯配合，拒絕提供有關資料，或是提供不真實、不完整的人口普查資料。為此，上級部門一定要盡快出臺規定，對不配合人員的處罰措施要明確，或納入失信名單，或依法予以處理。通過對少數不配合的普查對象進行公開曝光，形成一定威懾力和社會影響。