“雙高計劃”背景下高職院校的院系治理現代化

田芬 鄭雅倩

摘 要 推進院系治理現代化是實施中國特色高水平高職學校和專業建設計劃的重要戰略選擇。權力互動矩陣網絡是透視高職院校院系治理現代化的重要視角，揭示出高職院校院系治理困境在于學術權力內外部互動呈現“中心-邊緣”狀態、行政權力內外部互動呈現“支配-依附”狀態、民主權力內外部呈現“強化-式微”狀態。可通過設定學術性發展目標、構建合理的治理結構、建立健全的權力約束機制等舉措，形成院系治理權力運行的良性互動網絡，實現高職院校院系治理現代化。

關鍵詞 “雙高計劃”;權力互動矩陣網絡;高職院校;院系治理;治理現代化

中圖分類號 G717 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2020）31-0018-06

2019年1月，教育部、財政部聯合發布的《關于實施中國特色高水平高職學校和專業建設計劃的實施意見》（以下簡稱“雙高計劃”）提出五大基本原則、十大改革發展任務、四大保障舉措[1]，指出高職院校與企業“深度跨界融合”是“雙高計劃”實施的重點[2]。這表明多元利益相關者參與治理是推動高職院校發展的必要條件，是適應和引領時代發展的必然趨勢[3]。作為與產業行業聯系最為緊密的重要治理層級，院系成為特色高水平高職學校和專業建設的關鍵陣地[4]。因此，推進“雙高計劃”需要充分激發高職院校院系的辦學活力，實現院系治理現代化，這是高職院校在“雙高計劃”背景下的重要戰略選擇，是一個具有前瞻性和實踐價值的學術研究議題。本研究基于權力互動矩陣網絡的研究視角，審視當前我國高職院校院系推進教育治理現代化的困境，并提出有針對性的解決途徑，以期為推進高職院校治理現代化提供參考。

一、權力互動矩陣網絡：我國高職院校院系治理現代化的研究視角

（一）“雙高計劃”對高職院校院系治理現代化提出要求

高等職業教育是我國國民教育體系中的重要組成部分，其培養的職業教育人才更是加速我國社會經濟發展的關鍵群體[5]。從政策演變來看，“國家示范性高等職業院校建設計劃”“雙高計劃”等政策的推行，都反映了國家政策層面對高等職業教育改革的要求。舉辦中國特色、世界水平的高等職業教育成為國家政策制定的目標指向和政策實施的現實訴求。為實現這一政策目標，高職院校的改革趨勢要求深入到院系一級，激發院系的辦學活力，提升院系治理的現代化水平。

高職院校院系治理現代化的重要性取決于內部院系的地位及人才培養的特殊性。具體而言，一方面，二級院系在高職院校內部處于中間層次[6]，具有承上啟下的功能，即向上直接與學校管理層對接，向下則與各個教學科研單位聯系。院系作為人才培養的基層單位，應該充分發揮辦學自主權，將行業需求的變化反映到人才培養方案的制訂中。另一方面，二級院系承擔著與產業行業建立密切聯系的重要任務，是各項政策計劃實施的運作平臺，其治理現代化水平直接影響著高職院校的辦學質量。

（二）權力互動矩陣網絡：透視高職院校院系治理現代化的重要視角

吸納多元利益主體參與治理，構建新型的高職院校院系治理結構，提升院系治理能力，這是實現“雙高計劃”的基本條件。相比其他類型高校，高職院校更為關注市場邏輯，這使得院系治理更加復雜化。因此，需要突破高職院校院系治理結構建設的難點，從根本上解決院系治理中的困境。權力是保證功能實現的一種力量[7]，提高院系治理成效的關鍵在于調動各利益相關者的積極性、主動性，這就要求必須進行權力劃分，明確利益相關者的權力，促進權力有效互動，實現院系治理現代化。因此，真正的變革必須從內部開始，實現院系權力的自我變革。簡言之，實質性推動高職院系治理變革必須立足院系這一層面，從院系內外部審視其治理權力的運行。

厘清影響高職院校院系治理的權力類型是推動權力自我變革的前提條件。目前高職院校內部存在四種主要權力。一是學術權力。學術權力指通過一定的制度安排，使教授等相關人員或學術委員會等學術管理組織作為權力主體行使處理學術事務的權力，例如教師聘任及晉升決策權、課程建設或專業審批權等。院系是專業發展的載體，是開展科學研究、進行人才培養的重要場所。高職院校不僅是傳授知識的場所，更需要具備科研能力，將實踐創新上升為理論創新，進而真正提升高職院校的核心競爭力。因此，學術權力在高職院校治理中有著非常重要的地位，但由于傳統觀念的制約，學術權力也是最容易受忽視的權力[8]。實質上，高職院校重視職業性，但這種職業性并不排斥學術性。當前，建設具有中國特色的高水平高職院校需要實現這一理念革新，即重視學術性。二是行政權力。行政權力與執行事務密切相關，學術事務的具體執行依賴于行政權力的運行。當一項學術事務決策通過后，需要有行政人員或行政組織作為權力主體實施管理工作，以保證組織機構的正常運行。行政權力產生的根源是為學術權力服務，最終要實現的目的是促進學術權力的有效運用。三是政治權力。政治權力與行政權力都由組織賦予，但行政權力主要在于執行方面，而政治權力主要在于調節和保障各類型權力有效、有序行使[9]，進而確保院系發展不偏離軌道。毋庸置疑，中國特色的高水平職業院校的辦學前提是堅定社會主義辦學方向[10]。四是民主權力。在高校中，普通教師、學生、產業行業代表等個體或者教師代表大會、學生會等群體都可以參與學校或院系治理，因此擁有民主權力。民主權力一般體現在參加與自身相關事務的處理上或作為監督其他權力而存在，是提升院系決策科學化、民主化的重要力量。總體而言，學術權力、政治權力、行政權力以及民主權力這四類權力較為完整地呈現了院系治理過程中涉及的權力類型。

構建高職院校院系治理的權力互動矩陣是全方位透視院系治理權力運行的關鍵，是深入分析和突破院系治理困境的重要環節。權力結構僅是從靜態層面厘清院系治理中涉及的四類權力類型，但院系治理是復雜的，院系治理權力運行同樣也是復雜的。在不同的權力類型中，作為個體身份存在的治理主體之間有互動，而作為組織身份存在的治理主體之間也會有互動。在不同的權力類型中，治理主體之間將產生互動以進行有效決策或執行決策，以充分實現民主。就治理層級而言，從橫向層面來看，院系具有的不同權力類型在運行過程中互相影響;從縱向層面來看，校級治理權力對院系治理權力的分權也是院系治理現代化的重要影響因素。院系治理權力類型受到橫縱兩大維度的分權，以最大程度避免權力過度集中以及保障決策結果的有效執行。因此，摒棄以往單一視角、單一維度看待院系治理，突破靜態研究，構建高職院校院系治理權力互動矩陣網絡進而分析院系治理權力的博弈過程，以便深入研究高職院校院系治理權力的核心問題，全方位厘清現實中存在的矛盾，進而推進院系治理現代化。

二、互動失序：我國高職院校院系治理現代化的現實困境

大學治理在于構建和諧的內外部關系[11]，是在協商基礎上進行的參與式管理。治理的前提在于主體之間溝通的順暢，在于激發各參與主體的積極性，使其成為治理過程中的主動參與者、建設者和創造者。在高職院校二級院系治理權力互動網絡中，同樣強調廣泛參與、民主協商、平等交流。失去這些基礎，權力互動網絡就呈現失序狀態。

（一）學術權力內外部互動呈現“中心—邊緣”狀態

學術權力內外部互動呈現“中心—邊緣”狀態是指部分學術人員行使學術權力的意識不強，或者行使學術權力的方法不當，這造成學術人員容易被迫出現“邊緣意識”。“以群建院”是高職院校發展的趨勢[12]，在專業群整合管理上，學術權力行使過程中容易出現以人際關系作為學術資源分配的依據，這種影響在組織中的學術決策、學術評價中均有不同程度的體現。此外，學術組織中以“雙肩挑”人員為主的“中心意識”也是學術權力內外部互動呈現“中心—邊緣”狀態的體現。“雙肩挑”人員在處理院系內部事務中雖有利于提高事務處理效率，但也潛藏著一些隱性風險。正如美國教育學家約翰·S·布魯貝克所言，組織的決策通常由掌握統治權的各利益群體在組織中的地位和作用所決定[13]。作為集學術權力和行政權力于一身的“雙肩挑”人員，會在無意識中增強“中心意識”，這種“中心意識”會輻射到院系內部不同群體。在這種無意識的氛圍中，“雙肩挑”人員逐漸在處理院系學術事務的決策中扮演著隱性統治者和引導者的角色。具體而言，一方面，表現在學術事務決策過程中，“雙肩挑”人員可能巧妙運用相關學術權力，為特定的利益相關者爭取更多的學術資源，如在招聘或職稱評審過程中公共理性的缺失等;另一方面，“雙肩挑”人員可能將行政管理理念帶入學術決策中。行政班子需要掌控全局，必須有自己的意志。意志先行實際上起到了一定的過濾作用，結果導致院系內部的學術權力被架空，相應的學術管理機構在院系層面重大學術事務的決策中僅能發揮建議咨詢的作用。甚至，院級相關學術管理機構成為“擺設”，成為形式民主的“遮羞布”。但是，學術權力的正確合理運用，理應是妥善處理學術事務的依據，是行政權力科學決策的一層保障。

就學術權力外部而言，以政治權力和行政權力為代表的兩種權力處于院系權力格局的中心，二者與學術權力形成“中心—邊緣”狀態。我國高職院校多由中等職業學校或成人高校等轉型而來，學術力量薄弱是一種常態[14]。高職院校二級院系在專業發展方向、人才培養方案、人才引進等方面本該由學術權力決策的事務多由行政權力主導決定[15]。如人事安排，一般先由聘任委員會提名，后由相關委員會討論，大部分情況是通過，個別情況可能會不通過。此外，由于在法律層面對院系治理的權力規制尚未作出具體規定，政治權力在一定程度上影響著學術權力的正常行使。如《中華人民共和國高等教育法》從法律上賦予了高等學校內部相關組織機構的人事權，“高等學校根據實際需要和精簡、效能的原則，自主確定教學、科學研究、行政職能部門等內部組織機構的設置和人員配備;按照國家有關規定，評聘教師和其他專業技術人員的職務，調整津貼及工資分配”[16]。一般而言，人事組織權是院系管理中關鍵的權力，《中華人民共和國高等教育法》從法律層面給予了高校基層黨委充分的自主管理權，但并未對“重大事務”決定權進行具體闡釋。因此，基層黨委擁有關鍵的權力，再加上該權力的運行范圍邊界模糊，導致黨委在相關問題處理上尋機拓展權力運行范圍，使得學術權力成為政治權力的“陪襯”[17]。當然，中國特色高水平高職院校必須堅定政治權力對其辦學的正確引領，但是，在具體辦學過程中需要堅持不同類型權力的各得其所。從權力性質的作用范疇而言，學術權力應該在具體學術事務處理中發揮學術決策、學術審定或學術咨詢的作用。在“雙高計劃”背景下，高職院校二級院系的組織特性是復雜的，在一定程度上涵蓋了政治組織、行政組織和學術組織的多重組織特性。但是，高職院校院系的育人使命，決定其最根本的組織特性是學術組織。因為職業性并不排斥學術性，相反學術性有利于保障和提升職業性。因此，在學術相關事務處理中，學術權力成為政治權力的“陪襯”是不合時宜的。

（二）行政權力內外部互動呈現“支配—依附”狀態

行政權力內外部互動呈現“支配—依附”狀態，在院系行政權力內部主要體現在行政人員對行政領導存在著過強的依附心理。一方面，在傳統高校管理模式下，以校長為代表的校級行政權力任命院系行政領導，在一定程度上使得院系行政領導天然地帶有上級權威（來自學校層面）;另一方面，院系行政領導的遴選存在“論資排輩”的現象。無論是“院系歷史見證者”所帶有的天然權威，還是“學科帶頭人”自身擁有的優勢資源（或是兩者兼有），都使得院系領導的行政權力隱性疊加，導致院系領導行政權力的膨脹。而院系領導膨脹的行政權力，勢必影響基層行政人員的個體創造力和基層行政部門的活力，無形中阻礙了行政人員與領導之間的溝通，這種溝通不暢最終使行政人員固化成對上級指令簡單執行的“聽令者”。因而，在院系行政權力內部也便呈現出權力運行的“支配—依附”互動狀態。

行政權力內外部互動呈現“支配—依附”狀態，在院系行政權力外部，主要體現在院系行政組織對校級行政組織的依附。受行政重心上移的影響，學校層面存在不想放權、不敢放權、如何放權、放什么權等方面的顧慮。這些顧慮形成了“外動內不動”“心動不行動”“上下都不動”的權力困局[18]。院系行政組織對校級行政組織有著難以擺脫的依賴心理，缺乏自主辦學意識和能力。所以，盡管《國家職業教育改革實施方案》等政策文件為持續深化“放管服”改革提供了制度環境，但在院系層面存在不愿意接管權力甚至“接管乏力”的問題。因此，高職院校內部學校層面向二級院系的權力下放盡管成為政策文件的重點，但在執行過程中受到層層阻力，形成執行偏差。

（三）民主權力內外部互動呈現“強化—式微”狀態

民主權力內外部互動呈現“強化—式微”狀態，這在民主權力內部體現為部分作為個體形式存在的民主權力呈現過度強化和過度弱化的現象。為落實民主權力，我國高職院校在制度建設和運行上作出了很大努力，體現為普遍建立院系教職工代表大會、工會委員會和學生團體等群眾性組織，在一定程度上為行使民主權力提供了組織保障。但是，目前這些組織在運行過程中存在很多問題。一是參與教職工代表大會的人員多為黨政機關主要負責人或院系學術帶頭人，其特殊的身份所帶來的權力效益，容易導致民主權力監督主體和民主監督對象一體化的現象，無形中削弱了其他利益相關者的民主權力。二是受“官本位”及師道尊嚴等中國傳統文化思想的影響，群眾民主參與意識薄弱。可以說民主權力“在中國現代大學權力結構中的力量幾乎可以忽略不計”[19]。三是產業行業參與院系治理的程度仍顯不足。《現代職業教育體系建設規劃（2014-2020年）》明確指出“推動行業、企業和社區參與職業院校治理”。“雙高計劃”再一次指明產教融合是我國高職院校發展的必由之路，因而高水平特色職業院校的發展必然需要進行治理結構的變革[20]。但由于受傳統高職院校體制機制的影響，教育實踐中往往忽視了產業行業的存在，或者仍舊把產業行業作為外部人員。

完善的治理結構是實現有效治理的充分不必要條件，并且科學合理的治理結構也沒有統一的模板。進而言之，治理權力互動沒有標準的模型，即不存在一個最佳的治理結構模式，但治理又必須兼顧效率與公平，不能為了公平而犧牲效率，也不能因為追求效率而放棄公平。當學校不顧學科發展狀況、不顧學科發展需要而強求一律的組織方式時，治理結構往往是無效的，也即遵循了規則但失去了效率。所以，院系必須有充分的自主權建立適合自身的治理結構。

（三）權力互動保障：建立健全權力約束機制

高職院校院系構建完善合理的治理結構，目的在于保障院系獲得更大的自主權。院系的自主權在于擁有包括學術決策權、人事權等在內的關鍵性治理權力，而非一些事務性權力。否則，院系治理效率難以提高。但是，治理權力主體既包括組織，也包括組織中的個人。不管是組織還是個人，都容易出現濫用權力的現象，“有權力的人往往使用權力一直遇到有界限的地方才休止”[24]。某種程度上，產業行業代表參與高職院校治理為治理帶來了難度，也更加強調院系治理必須透明公開，避免權力濫用[25]。其他院系治理主體對自己的權力認知處于模糊狀態，在權力互動中也就難以明確自己的權力范圍;治理主體缺乏責任意識，在院系治理中出現“裝飾性”權力，所以即便建立了合理的治理結構也難以真正發揮作用。因此，在呼吁給予院系更大自主權的基礎上，為保證權力運行的有效性，應該建立權力的約束機制。

建立權力約束機制的目的在于避免形成另一種形式的權力集中。首先，我國高職院校二級院系治理中應加強信息公開制度，全面推動院系黨政事務公開，建立明確、合理的信息公開程度，明確公開內容的范圍，讓權力在陽光下運行，進而保證利益相關者的知情權、監督權得到有效保障。其次，院系治理權力運行的核心在于“權責利”相互銜接與統一。院系應建立問責制度，制定清晰的權力邊界，明確權力主體承擔的責任，對有意模糊權力邊界、不積極主動行使權力以及權力行使不規范的主體進行問責。最后，重視權力運行的事后監督，以制度規制權力主體自覺主動積極規范地行使權力，確保各類權力都能發揮實質性作用。

總之，為了建立中國特色的高水平的高職院校，基于權力互動矩陣網絡視角，審視高職院校院系治理現代化中的多重困境。為了擺脫這些困境，高職院校院系治理權力互動中應以深化院系發展的學術性導向為目標，給予院系更大自主權以建立合理的治理結構，為權力有序和有效互動提供前提條件，并在此基礎上建立權力約束機制。

參 考 文 獻

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