區域基礎教育治理現代化的路徑探索與改革展望

方 芳

教育治理現代化是教育現代化的有機內涵，是達成教育現代化目標不可或缺的重要支撐。基礎教育是我國國民教育體系的基礎，其受教育者群體龐大，社會關注度非常高。我國的基礎教育管理體制以區縣制管理為主，這種低重心的管理模式和地域的差異性使得基礎教育治理具有一定的特殊性和復雜性。近年來，我國不同區域在追求基礎教育治理現代化的進程中也在探索不同的改革路徑，為我國教育治理現代化的整體發展提供了有益經驗。

一、基礎教育治理現代化的基本意蘊

(一)基本內涵

教育治理現代化的概念與提法主要源自黨的十八屆三中全會首次提出的國家治理概念。教育是國家重要的民生領域，教育治理是國家治理的重要組成部分，教育治理現代化成為國家治理現代化的應有之意。

從管理到治理，雖然只有一字之差，但不僅體現了我國經濟和社會的深刻變化，也體現了黨和國家執政能力的變革。傳統意義上的管理主要指政府及其部門對各領域單向度的管控，被管理者僅需要被動服從和執行。治理理論的核心理念則認為，政府并不是唯一的治理主體，政府、社會組織、市場、公民個人等都是治理主體，各種利益相關者可以通過協商、談判等互動、民主的方式共同參與公共政策的制定。治理理論的興起進一步拓展了政府改革的視角，它對現實問題的處理涉及政治、經濟、社會、文化等諸多領域，成為引領公共管理未來發展的潮流 。

教育治理現代化，就是要“通過教育領域的體制機制改革，調動不同利益主體的積極性和創造性，激發教育活力，促進教育公平，提高教育質量，促進教育事業健康持續發展，不斷滿足人民日益增長的優質教育需求”[1]。教育治理現代化實現的是由“有限的政府、規范的市場、專業的社會、自主的學校、自覺的公民”共同構成的公共教育治理格局。[2]在基礎教育領域，基于地方區域的差異性和管理主體的低重心，教育治理現代化又呈現為不同的表現形式，但最終的共性是實現教育制度體系、制度運作方式和行政管理能力的制度化、規范化、法治化。

如果以基礎教育治理中的基層單位——中小學校作為參照物，可以把教育治理分為外部治理和內部治理。外部治理主要指政府、學校與社會三者之間的制度安排。外部治理現代化的核心是要求轉變政府職能，理順政府與學校、社會的關系，政府簡政放權、創新監管方式，為人民提供更加高效優質的公共服務。內部治理則指學校內部不同利益相關者之間所形成的關系及制度安排。內部治理現代化的核心是在賦予學校自主權的前提下，學校應當規范內部治理結構，形成黨委領導權、校長行政權、民主參與監督權等相互制衡的權力架構，激發多元主體參與學校治理的活力，促進學校的持續健康發展。

(二)政策導向

自進入21世紀以來，隨著我國教育體制改革的不斷深化，教育治理現代化進程逐步推進。2013年11月，黨的十八屆三中全會審議通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出要“深入推進管辦評分離，擴大省級政府教育統籌權和學校辦學自主權，完善學校內部治理結構”，明確了“管辦評”分離的教育改革發展戰略。2015年5月4日，教育部頒發《關于深入推進教育管辦評分離促進政府職能轉變的若干意見》，從依法行政、政校分開、依法評價的角度明確了推進教育“管辦評”分離，促進政府職能轉變的指導思想和基本原則。2015年9月，教育部確定了北京市東城區、上海市、江蘇省無錫市、山東省青島市、浙江省等12個管辦評分離改革試點單位。可以說，“管辦評”分離改革開啟了教育治理現代化的征程。

2017年9月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于深化教育體制機制改革的意見》，明確提出了“深化簡政放權、放管結合、優化服務改革，把該放的權力堅決放下去，把該管的事項切實管住管好，加強事中事后監管，構建政府、學校、社會之間的新型關系”。教育領域的“放管服”改革是對“管辦評”分離的進一步深化，是在轉變政府職能的基礎上，進一步強化政府的有效管理和服務。2019年2月，中共中央、國務院印發了《中國教育現代化2035》，明確將推進教育治理體系和治理能力現代化作為推進我國教育現代化的十大戰略任務之一。教育治理現代化已經成為我國未來教育事業改革和發展的重要內容。

針對基礎教育領域，2019年6月23日，中共中央、國務院專門發布了《關于深化教育教學改革全面提高義務教育質量的意見》，明確要求推進現代學校制度建設，落實學校辦學自主權，激發學校生機活力。同時，針對目前中小學教師和學校負擔過重的問題，提出要嚴格控制面向義務教育學校的各類審批、檢查驗收、創建評比等活動。2020年9月22日，教育部等八部門發布的《關于進一步激發中小學辦學活力的若干意見》指出，要明晰政府、學校權責邊界，處理好政府辦學主體責任和學校辦學主體地位之間的關系。圍繞對學校管得太多、干擾太多、激勵不夠、保障不夠等突出問題，深化體制機制改革，著力破解影響和制約中小學辦學活力的困難和問題。基礎教育領域的治理現代化要求尊重教育發展規律，充分發揮學校辦學主體的作用，為學校潛心辦學治校創造良好的環境。

二、區域基礎教育治理變革的實踐路徑

(一)地方教育立法與區域制度建設

地方立法與制度建設是推進區域基礎教育治理體系和治理能力現代化的前提和基礎。出臺地方教育治理政策，為區域治理變革提供依據和保障，已經成為很多區域推進治理變革的重要做法。例如，青島市2017年出臺了《青島市中小學校管理辦法》，明確了政府、學校和社會在學校教育中的權利和責任。北京市2019年制定出臺了《關于加強北京市中小學黨的建設工作的意見》，明確了新時代中小學黨的建設的工作機制；2018年頒布實施了《北京市中小學學生獎勵與處分辦法》，規范了中小學校學生處分的原則、種類與程序要求。武漢市2016年發布了《中小學學生校內申訴處理辦法》和《中小學教師校內申訴處理辦法》，明確了中小學學生、教師校內申訴的受理范圍、申訴處理機構、申訴程序等內容，進一步維護了學生、教師的合法權益。上海市自2017年開始在規范和治理校外培訓機構方面先后出臺了《上海市民辦培訓機構設置標準》《上海市營利性民辦培訓機構管理辦法》《上海市非營利性民辦培訓機構管理辦法》《上海市培訓機構監督管理辦法》等多部政策文件，厘清了校外培訓的治理體系和治理內容，為在實踐中規范校外培訓的發展提供了制度支持。天津市2018年出臺了《天津市預防和治理校園欺凌若干規定》，明確了不同主體防治校園欺凌的責任與工作機制，成為全國首部防范校園欺凌的地方性法規。重慶市2016年出臺了《重慶市家庭教育促進條例》，從家庭、學校、社會不同層面推進家庭教育的發展，豐富了教育治理的內容，填補了國內家庭教育沒有法律法規的空白。

上述不同區域通過制度先行的做法，以法規和政策作為區域基礎教育治理改革的保障和依據，為區域教育治理現代化奠定了基礎。

(二)區域政府放權與職能轉變

教育治理中外部治理現代化的核心即政府放權與職能轉變。由于基礎教育關系到九年義務教育的實施，相對于高校來說，各地方政府對基礎教育的管理往往更加謹慎，一定程度上束縛了學校發展的活力。近年來，各區域利用地方享有的自治管理權，逐漸探索政府對中小學校的放權管理與職能轉變。

2014年，山東省青島市下放了14項中小學校自主管理權限，擴大了學校人事管理自主權、財務和基建項目管理自主權、教育教學自主權等多項權力。實施放權政策后，學校可以在核定的內設機構和干部職數內自主設置內設機構，按照部門預算要求自己進行預算管理，學校可在每周總授課時間不變的情況下適當調整課程安排和每節課授課時間，等等。2016年，青島市教育局又發布了《關于在全市中小學校實施學校管理權限清單制度的通知》，明確了學校作為單位法人應享有的教育教學管理、學生管理、干部教師管理、財產財務管理等5個方面35項權限，全面推動學校管理權限依法、規范、公開運行。從全國來看，目前我國基層學校“對下放自主權呼聲最高的是教師招聘和解聘權、員工報酬分配權、干部選用權”[3]，但這3項權力也是最為復雜的，涉及教育、人社、編制、財政、組織等多個行政部門，基于此，有的地方采用了“柔性放權”的方式，例如，在教師招聘上有的區( 縣) 在維持教育局統招的前提下，在制訂相關規則和程序中，有意增加了學校的參與度和話語權，也不失為一種好的經驗和做法。

為了推進政府職能轉變，提升政府服務能力和水平，還有一些區域進行了教育行政執法體制改革。例如，上海市成立教育行政執法事務中心作為專業化執法機構實體來承擔教育行政執法體制與機制創新各項工作。上海市教育行政執法事務中心作為上海市教育委員會管理的全額撥款事業單位，具有獨立的人權、事權、財權。專業化執法機構的成立，有效克服了原先體制下執法人員不專業、執法資源不集中、執法部門協同性不強等弊病，極大地提高了執法效率，提升了教育行政主管部門的行政監督力。還有的區域積極利用現代化信息技術，探索和創新政府服務方式。浙江省全面推行網上政務服務，著力打破信息孤島，實現數據共享。“浙里辦”客戶端(APP)上線運行，將政府政務服務集中于網上平臺，高效便民。加快建設公共信用信息平臺，著力構建事前管標準、事中管檢查、事后管處罰、信用管終身的監管體系，高效率地提升政務服務水平和能力。

(三)學校治理的變革

教育治理現代化不僅包括外部治理，還包括學校的內部治理。各區域在簡政放權的同時，也在著手推進學校內部治理的變革。早在2014年8月，成都市武侯區就開始在新建的川大附中西區學校試點推行“教師自聘、管理自主、經費包干”的“兩自一包”改革。教師自聘，就是教育部門動態核定學校教師規模數，由學校面向社會自主選聘優秀教師(沒有編制)，打破崗位“終身制”和待遇“大鍋飯”。管理自主，就是實行校長負責制(學校核心管理團隊仍由教育部門考核任命)，學校擬定和公布《辦學章程》，自主辦學，建立現代學校制度，內部管理層級從金字塔式向扁平化轉變。經費包干，就是參照公辦同類學校公用經費和人頭經費的平均數，分年度打包劃撥經費，學校按照日常運轉和發展需要自主管理和使用。[4]“兩自一包”改革有效破解了編制管理缺乏彈性、內部激勵機制缺失等瓶頸障礙，明顯提高了學校辦學的主動性和積極性，增強了教師的主人翁意識。

另外，北京十一學校也在大力改革內部治理結構，在保留傳統管理方式的前提下，增加了自下而上的賦權環節。不僅組成教職工代表大會和學生會的代表由民主選舉產生，校長也必須每年向全校述職，接受教代會全體代表的信任投票，達不到規定的信任度，校長必須自行辭職。同時規定，經全體代表60%以上同意，可啟動彈劾校長或修訂政策方案的程序。學校還通過明確教代會、校務委員會、學生會、學術委員會的職責，積極完善內部治理結構，形成學校自主管理、自我約束、自我發展的辦學機制。

四川成都市青羊區積極推進學校民主管理委員會建設，由家長、教師、社區、學生四方面的代表組成民主管理委員會，對學校的重大事務進行民主決策、民主管理和民主監督。“民主管理委員會是在學校教代會、家長委員會、學生會等二級組織的基礎上，以民主選舉為主的方式產生的學校最高一級的自治性組織”[5]，有利于促進學校與家庭之間的溝通和交流，促進學校、社區教育資源的整合與共享，促進學校和社區的整體和諧發展。

(四)區域社會參與探索

在現代教育治理體系中，社會參與有助于提高公共教育服務的供給能力和保障水平。上海市浦東新區政府早在2000年之前即開始培育社會組織，他們起初往往是依附于政府的學會、協會，以退休的校長、教師為骨干，后來逐漸運行發展成為能夠面向社會、進行市場運作的第三方機構。也正是基于社會組織的成熟發展，上海市浦東新區創建了學校“委托管理”機制，將學校委托給有良好資質的第三方專業教育中介機構管理，建立與委托管理相配套的機構和制度。教育行政部門從對學校事無巨細地管理轉變為側重政策規劃、招生、課改、教學質量監控等宏觀管理。

與上海浦東區類似，山東省濰坊市坊子區在簡政放權之后，也在探索將學校管理權委托給有良好資質的社會中介組織，并由這些組織建立多個“教育聯盟”來承擔管理學校的事權。在這個過程中產生了濰坊幸福教育研究中心、濰坊信心教育研究中心、濰坊創新實踐教育研究中心等機構，分別承接各個學段的學校管理權。還有廣東省佛山市順德區，在放權給學校的同時，也在探索委托專業化的社會組織構建“學校自主評價體系”，對學校質量進行監督評價。他們成立了民辦教育協會，承擔行業管理、水平評估和質量監督等權力；成立了教育決策咨詢委員會，公開招聘社會各界的智囊人士，代表社會公眾參與地方教育的決策咨詢。[6]

三、區域基礎教育治理現代化的改革展望

2020年是我國全面建成小康社會和“十三五”規劃的收官之年，同時更是“十四五”規劃的開局之年。目前已經有很多區域開始制定本區域教育現代化的“十四五”規劃，而教育治理現代化成為區域教育現代化的重要內容。2020年7月，上海市浦東新區公布的《浦東教育現代化2035(征求意見稿)》中明確未來目標之一是成為“治理體系和治理能力現代化先行區”，實現“深化政府宏觀管理、學校依法自主辦學、社會積極參與、各方合力推進的教育公共治理結構與治理機制，實現以集團化、學區化、學段化、智能化為特征的區域教育治理體系和治理能力現代化”。2020年8月，山東省濰坊市公布了《創新推進教育治理體系和治理能力現代化指導綱要》，明確到2025年，濰坊市黨委全面領導、政府依法管理、學校自主辦學、社會廣泛參與、各方共同推進的現代教育治理“濰坊樣本”更加成熟，到2030年，基本實現區域教育治理體系和治理能力現代化。上述區域對未來教育治理現代化的規劃和設想體現了未來區域教育治理改革的方向。

(一)堅持依法治教，提升教育法治化水平

當前，我國正處于教育改革的攻堅期和發展的關鍵期，隨著教育領域改革的全面深化，改革的成果需要依靠法律加以確認和保障，出現的新問題更多地需要通過法律來解決，而且，公眾的法治意識和權利意識也在不斷增強，這些都預示著實現教育治理現代化必須實現全面依法治教。《中國教育現代化2035》將“依法治教”明確為推進教育現代化的基本原則之一。運用法治思維和法治方式治理教育事業，有助于推動區域教育治理現代化的實現。

首先，區域基礎教育改革應當做到于法有據，以法規政策規范引領和推動教育改革，促進和保障教育發展。目前我國在普通高中教育、家庭教育、校企合作等領域還存在立法空白，各區域可以根據本地發展需要積極開展地方立法探索，先行先試，制定有針對性的地方性法規或政策文件。需要注意的是，區域制定政策文件在內容上不能違反上位法律法規，在程序上要遵循正當程序原則。涉及群眾切身利益或者重大利益調整的，要采取座談會、論證會、聽證會等方式廣泛聽取意見。

其次，區域教育行政部門應持續推進依法行政。教育行政部門可以通過權力清單、責任清單、負面清單的做法，進一步明確職能權限與責任，切實按照法定職責必須為、法無授權不可為的原則行使權力。在教育行政執法方面，區域改革具有很大的空間，有條件的地方教育行政部門可以在教育行政執法機構方面探索改革，形成由相對獨立編制人員組成的專門性執法機構，集中執法力量。同時，積極會同財政、公安、工商、民政等部門，在校外培訓、非法辦學等重點執法領域形成聯合執法機制。

最后，區域學校要堅持依法治校。地方應落實和規范學校辦學自主權，提高學校章程制度建設與實施質量，規范和制約管理權力運行，保障學生、教師和學校的合法權益，健全校內權利救濟和糾紛解決機制，建設現代學校制度，全面提升各級各類學校依法治校的能力和水平。

(二)平衡政府與學校的權力邊界與尺度

簡政放權是教育領域“放管服”改革的前提和基礎，只有政府把該放的權力放掉，減少對學校不必要的干預，充分發揮學校辦學的自主性和積極性，才能真正促進學校發展、教師專業成長和學生全面發展。簡政放權首先需要厘清政府與學校的權力邊界，區域政府應建立權責清單的動態管理機制，對于中央下放或取消行政審批的事項緊跟承接落實，明確學校辦學的主體角色，減少對學校的行政干預。

區域政府對基礎教育的管理職能應主要體現在對基礎教育事業發展的方向、教育質量、教育標準的把控上。通過制定地方教育法規或區域教育發展規劃構建起基礎教育發展的制度框架，把教育事業逐漸納入制度軌道。通過教育經費的劃撥和控制、對教育教學質量的評估和監督實現對教育質量的監督。“政府應專注于服務、規劃、政策制定、法治、評價、督導等，真正實現政府作為引領者、服務者、協調者、監督者的整體角色”[7]。對學校來說，根據教育部等八部門發布的《關于進一步激發中小學辦學活力的若干意見》規定，政府要保證中小學校的教育教學自主權，學校在遵循學科教學基本要求基礎上，可自主安排教學計劃、自主運用教學方式、自主組織研訓活動、自主實施教學評價；擴大學校人事工作自主權，加大學校在副校長聘任中的參與權和選擇權，自主設置內設機構，自主擇優選聘中層管理人員；落實經費使用自主權，學校按預算管理有關規定和學校發展實際需要，自主提出年度預算建議，自主執行批準的預算項目，對預算資金進行全過程績效管理。

政府對學校的放權，并不是完全放任不管，特別是對以義務教育為主的基礎教育來說，政府的放權是有合理限度的。目前我國基礎教育治理體系下，我們所主張的重構政府與學校的關系，主要是轉移政府對學校過多過細的管理，盡量把屬于專業權范疇的微觀事務管理權下放給學校。政府職能轉變要求減少形式主義的行政檢查和督導評估，全面清理和規范對學校的各類檢查、考核、評比活動，把時間和精力還給教師，讓他們靜下心來研究教學、備課充電，提高專業化水平。

(三)提升政府管理服務的水平

教育治理現代化要求進一步強化政府的社會管理和公共服務職能，擴大教育供給的資源能力，提高教育公共服務水平。強化政府的公共服務職能，并不意味著過多的行政控制，而是建立服務導向，采取多種方式和途徑滿足社會需要，擴大公共服務的能力和改善公共服務的品質。

提升政府管理服務水平，一是要改革行政管理體制，減少機構重疊、政出多門的弊端，理順政府相關部門之間的權責關系。教育部門要加強與財政、人事、編辦、社保、公安等多部門的溝通協調，打通信息壁壘，建立學齡人口、教師、學校等信息共建共享平臺，減少對學校不必要的干擾，形成服務教育的合力。二是規范政府服務行為。首先要實行政務公開，根據教育部印發的《義務教育領域基層政務公開標準指引》，2020年底前，我國要實現義務教育領域基層政務公開內容覆蓋權力運行全流程、政務服務全過程，提高教育透明度和公眾參與度。其次要健全區域教育政策性文件制定程序，實行重大教育決策和政府規范性文件出臺前咨詢、聽證、公示制度，完善教育政策落實情況評估機制，提高教育決策科學性。三是要創新治理方式。現代社會要求政府改變傳統落后的管理方式，運用現代信息技術構建網絡化政務服務平臺，推動教育管理服務專業化、標準化、便捷化。綜合運用法律法規、標準、信息服務等現代治理手段引導和支持學校發展，減少對學校正常教育教學活動的干擾。

(四)提高學校自主管理能力

教育治理現代化要求建立現代學校制度，提升學校自主管理能力。政府給學校下放辦學自主權之后，學校要通過規范的治理結構和治理方式實現高質量的自我管理。學校在內部治理結構中要形成決策權、執行權、參與監督權等主要權力之間規范運行、相互制衡的運行機制。其中，領導決策權包括黨組織的領導權和校長的行政管理權。學校應根據中央組織部、教育部黨組聯合印發的《關于加強中小學校黨的建設工作的意見》，明確中小學校的黨組織充分發揮政治核心作用，全面負責學校黨的思想、組織、作風、反腐倡廉和制度建設，把握學校發展方向，參與決定重大問題并監督實施。根據教育部頒布的《義務教育學校校長專業標準》《普通高中校長專業標準》明確校長的具體職責，健全決策程序。

在民主參與監督權方面，學校應切實有效地發揮教職工代表大會的作用，對于職務評聘辦法、收入分配方案等與教職工切身利益相關的決策必須經教職工代表大會審議通過。學校實施直接涉及學生個體利益的活動，一般應提交家長委員會征求意見，要積極探索完善家長委員會的組織形式和運行規則，不斷擴大家長對學校辦學活動和管理行為的知情權、參與權和監督權。鼓勵學校建立由政府代表、學校管理者、教師代表、學生及家長代表、社會人士等多元主體組成的校務委員會參與學校決策，推進學校決策的科學化與民主化。在決策執行的過程中，學校可以“通過權力與責任清單管理，明確不同主體在不同管理事務、管理環節上具有的權力、義務和職責，構建由不同主體、不同部門構成的權力矩陣，加大利益相關者在學校治理中的參與度”[8]。

(五)推動社會參與區域教育治理

社會參與是構建政府、學校、社會新型關系的重要內容，也是滿足多樣化教育需求的有效渠道。“社會參與能夠及時有效地利用民間的資源和力量，靈活、迅速、多樣地供給公共教育服務，彌補由于政府失靈和市場失靈所導致的公共教育供給缺口”[9]。基于此，一方面，區域教育決策需要社會參與。教育治理現代化要求教育決策的科學化和民主化。重大教育政策往往涉及多個政府部門不同利益主體，靠單一的行政決策往往難以奏效。需要把公眾參與、專家論證、第三方評價等作為重大教育決策的法定程序，提高公眾參與區域教育決策的廣度和深度，使得教育治理和發展能夠充分體現普通民眾的利益訴求。同時，健全社會參與教育評價與監管機制，讓專業的社會組織參與到政府對教育事務的監督中來。通過培育教育中介組織，“規范和完善教育中介組織的準入、資助、監管和行業自律制度，協調和平衡教育中介組織與政府、學校等各主體間的利益沖突，規范中介組織的行為”[10]，真正實現以多元主體共同治理為特征的教育治理現代化。另一方面，學校治理需要社會參與。鼓勵學校開放辦學，形成家長、社區、用人單位、行業協會等共同參與學校治理的格局。學校可以吸納需要的社會資源到學校的管理和課程體系中來，最大限度地滿足學生多樣化的學習需求，如一些學校與社區及社會機構合作，解決課后三點半問題，為學生及家長提供多樣化的課后服務。學校可以在內部治理體系中創新學校理事會、家委會等組織機制，拓寬社會參與的渠道，完善社會參與學校議事、監督與意見反饋的制度，提升學校辦學的科學性和透明度。當然，社會組織在參與教育治理的同時，也需要對其加強監管。學校是教書育人的場所，社會資源的引入主要是服務于學校的教育教學，而不能被市場規律和資本力量綁架。所以，區域在引入社會參與的過程中，需要注意對社會組織的資質審查、過程監管和結果評估，避免破壞正常的教育生態和教育教學秩序。