新中國成立以來教師流動的歷史回顧與現實思考

于翠翠

一、導言

教師流動是社會流動與人才流動在教育場域中的具體呈現，在范圍上既包括自主性的教育系統外流動，也涵蓋政策性的教育系統內流動。在我國，真正意義上對教師流動問題的關注實際上始于改革開放。社會主義市場經濟制度建立以后，在市場調節和人才競爭的大環境下，流動的環境和條件日益完備。隨著教師勞動力市場的形成以及對于教師流動現象的深度理解，教師流動經歷了封閉被動的調控時期，走過了無序流失的圍堵時期，正在進入自主流動的規范化、制度化時期。合理有序的教師流動在一定程度上解決了教師數量短缺問題，提升了教師質量和地位，緩解了教師隊伍結構性矛盾，但新的問題也在以其他的方式不斷涌現。如何基于既存的條件讓教師流動做到進出合理、交換有序？在走向規范與法制的過程中，怎樣克服情理之中的文化與制度阻力？諸如此類教師流動中面臨的課題迫使我們不得不去進一步思考現階段教師流動背后的學理問題及其實現途徑。

二、教師流動的歷程回顧

不同歷史階段，由于社會結構與教育發展重心的不同，教師職業呈現出不同的流動特征。在計劃經濟體制下，人事變動不被提倡，加之各行各業之間壁壘森嚴，自主的職業選擇無從發生，人力資源的自由流動幾乎不存在。

(一)吸收與調配：新中國成立初期教師流動的行政調控

新中國成立以后，基于穩定政局、恢復經濟和建設國家等多方面現實的考慮，國家對解放前遺留的勞動力采取“包下來”的政策，結合救濟和技能培訓等方式對舊知識分子和失業人員進行周全的安置。

1.降低入職門檻，拓展教師隊伍來源。解放初期，為了滿足廣大工農階層的教育需求，教育機構數量急劇擴張，這一形勢不可避免地帶來師資供給緊張。由于師范教育周期與成本等方面的局限，借助“包下來”政策統一分配和任用教師成為特殊時期的權宜補充。首先，面向社會，廣納從教人員。落實“包下來”政策，全面接管解放前的已有教員，保證教學秩序的連續和穩定；同時，吸引達標的失業人員進入教師隊伍，邊培訓邊上崗。1950年7月5日，政務院公布《關于救濟失業教師與處理學生失學問題的指示》。根據指示精神，要求各地盡可能舉辦中小學師資訓練班及其他各種訓練班、函授班，吸收失業的中小學教師和失學學生參加，做好安置工作。一方面，畢業后適當分配工作；另一方面，待學校恢復和增加時可以勝任教學工作。[1]之后，通過招收失業知識分子，再經由培訓調任中小學教師，成為主流做法。其次，擇優調配師資，層層替補。在第一次全國初等教育與師范教育會議上，錢俊瑞在工作報告中指出，短期訓練小學師資的來源，除了招收城鄉失業知識分子和家庭知識婦女外，還要“選拔優秀的高級小學教師，經過一定訓練后擔任初級中學教師”。這一講話內容成為中小學教師拔高使用的重要官方依據，并在教育實踐中得到普遍推廣。抽調、拔高使用教師的應急之舉治標不治本，充實了中學教師隊伍，卻加劇了小學教師的流失，相應的，民辦教師、代課教師的數量也節節攀升。最后，拓寬師資來源，加強短期培訓。在師資的培養方式上注重師范教育和短期培訓的互補，長期與短期的結合，即在著力(初級、中等)師范教育定向培養的同時，加強短期培訓填補空缺。短期培訓以不超過一年期限為原則，任務主要有三個：一是廣泛吸收失業知識分子和家庭知識婦女受訓；二是選擇優秀的在職教師加以訓練，逐漸提升，如優秀的初級中學教師，經過訓練擔任高級中學教師等；三是訓練年齡較大的高小畢業生任教。[2]

2.政治把關出口，調控教師隊伍質量。在政治掛帥教育的年代，教師任用標準與政治表現直接掛鉤，在教師的錄用、調配、革職等環節，皆有著相關的政治衡量標準。歷史已經證明，不遵循教育規律的全面政治化只會走向發展的反面。在教育發展和師資匱乏的歷史條件下，這種政治把關的做法，實際上是加劇了教師隊伍“一缺、二弱、三雜”的境況。在反右斗爭擴大化的過程中，中小學教職工中被錯劃為右派分子的不勝枚舉。到了“文革”期間，對教師的政治審查更加嚴格，革職改造與下放勞動成為教師隊伍的普遍生存狀態，鄉村教師被革職改造，城鎮教師則下放勞動。1968年11月開始，《人民日報》開辟了“關于公辦小學下放到大隊來辦的討論”專欄。12月，又開展了“城市的小學和中學應當如何辦”的討論。討論建議農村所有公辦小學教師都回到本大隊工作，不發工資，改為大隊記工分和補貼，教師及其子女均注銷非農業戶口，不吃商品糧，改吃社員口糧。小學教師大量下放，困難增多，多年培植的小學教師隊伍近于肢解潰散。[3]1969年各地方開始把農村公辦小學教師下放到生產大隊，教師回隊任教。以浙江省為例，1969年7月，浙江省革命委員會發布《關于農村公辦小學下放到大隊過程中的若干問題的處理意見》，規定農村小學教師的工資改為工分制，實行民辦公助(即工分加補貼)。教師由縣(市)革委會采取“回隊任教，余缺調劑，就地落實，合理安排”的辦法進行調整。[4]

(二)整頓與流失：改革開放以后教師流動的市場介入

改革開放以后，教育發展的重心從數量轉向質量，為了進一步促進教育的恢復和普及，建設一支高質量、有活力的教師隊伍，探索規范化的教師管理方式成為重要前提。

1.教師隊伍的資格準入與整頓工作逐漸規范。改革開放之前，我國的教師隊伍管理具有很強的隨意性，在師資極度匱乏的年代，一些解決方式為后續的發展埋下了隱患。改革開放之后，教育管理走向規范化，龐雜的教師隊伍亟待整頓。1985年5月27日中共中央《關于教育體制改革的決定》明確指出“在此之后，只有具備合格學歷或有考核合格證書的，才能擔任教師”。這里的專業合格證書考核主要針對三類入職的教師，即拔高使用、子女頂替和民辦教師。對于拔高使用的教師直接調回原崗，但后兩種教師群體是特殊歷史時期的遺留問題，若是學歷不達標，必須經過考核才能繼續任教。1970年代末，隨著教育的恢復，各地陸續開始了各種形式的民辦教師學歷提升工作，如借助師范院校定向招收民辦教師，組織在崗民辦教師進修提高等，這些舉措在一定程度上促進了民轉公工作，也明顯改善了教師隊伍的質量。另外，停止吸收民辦教師，辭退不合格教師。在對在崗民辦教師全面考核的基礎上，一方面組織進修，提高學歷和業務水平，合格后可轉為公辦教師；另一方面積極整頓，對于經過培訓和進修都無法達到任用標準的教師予以辭退。

2.市場因素對教師流動的影響越來越顯著。改革開放后,市場逐步在人才配置和流動中發揮作用，勞動力流動相對活躍。在人才競爭的大環境下，中小學教師的流失現象成為轉型時期的關鍵事件。受體腦倒掛風氣的影響，“搞導彈的不如賣茶葉蛋的”社會輿論喧囂塵上，教師作為知識人的代表，經濟地位相對偏低，職業吸引力也不斷下降，無序流動的人才市場嚴重干擾著教師隊伍的穩定。鄉鎮企業的發展，民辦學校的增多為教師兼職提供了平臺；社會上迅速涌現的公司種類繁多，也為教師流動創造了機會。從事社會兼職的教師，為了既不影響現有工資，又可以獲得額外的豐厚報酬，分身乏術：一邊草率應付教學任務，一邊匆忙進入校外職場。很多教師雖然身處講臺，卻無心從教，構成了教師隊伍的隱性流失。隨著經濟發展的不平衡，教師從農村流向城鎮，從不發達地區流向發達地區，從低收入學校流向高收入學校，又導致教師資源配置不合理。更為嚴重的是，這些社會流動的不良影響已經輻射到潛在教師群體，師范類院校招生工作備受冷落，考生不愿報考師范院校成為比較普遍的現象。1995年浙江省某師范大學招生指標與實際填報志愿數之比竟為100∶13。[5]

3.全國范圍的師資流失造成教師隊伍結構失衡。據國家教委統計，1984年7月至1987年7月，三年共計培養師范本科生72.5萬人，專科生25萬人。但是，中學本科學歷的教師不但沒有增加，反而減少1萬人，專科學歷的教師也僅增加7.7萬人。[6]1994年，全國小學階段義務教育取得新進展，與1993年比，教師學歷合格率略提高1.9%，但教師流失率上升，共計流失19.5萬人。[7]在出國熱、經商熱的影響下，經濟狀況較好的地區，中小學教師隊伍尤其不穩定，主要表現出三種傾向：自動離職人數日趨增加，擅自留職停薪，廣泛從事第二職業。[8]以浙江為例，1991—1992學年度，浙江省共流失教師1,237人，中小學教師占74.3%，僅1992年9月至1993年3月一學期就流失1,687人，比上年同期增長了1.5倍，相當于1992年師范大專以上畢業生的四分之一。[9]1990年代初，浙江麗水市僑鄉青田縣中小學教師中，通過合法的、非法的手段，棄教人數日益增多，教師數量嚴重不足，代課教師比例偏高，影響了教師隊伍穩定，總體增減情況如表1所示。

表1 浙江青田縣教師增減情況表[10]

總體而言，上世紀90年代初期的中小學教師隊伍在數量和結構上都不能充分滿足普及義務教育的時代要求。除了數量增長不足，青年教師的流失，還造成中小學教師隊伍人才斷層，教師隊伍結構亟須調整。

(三)交流與共享：新世紀以來教師流動的政策引導

進入21世紀以來，義務教育的均衡發展備受關注，相應的，師資供給方式也作出調整，在教師流動方面的變化可以從國家政策和地方舉措中獲得線索。

1.教育均衡背景下的教師流動政策。為了扭轉早期市場化對教師隊伍穩定性的無序干預，國家相繼出臺了一系列加強教師流動的相關政策，旨在通過師資的流動，促進貧弱地區的教育發展。1999 年，中共中央、國務院《關于深化教育改革全面推進素質教育的決定》明確提出實行教師政策性流動的要求。2001年開始，我國農村義務教育實行“分級管理、以縣為主”的管理體制。2002年，教育部《中小學教師隊伍建設“十五”計劃》明確提出要建立教師轉任交流制度。2005年《教育部關于進一步推進義務教育均衡發展的若干意見》指出，“要采取各種有效措施，建立區域內骨干教師巡回授課、緊缺專業教師流動教學、城鎮教師到農村任教服務期等項制度”。隨后，在2006年新修訂的《義務教育法》中，第一次在法律上把組織教師流動作為縣級人民政府教育行政部門的職責明確下來，為后續的落實工作提供了保障。2010年7月《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)》發布，提出實行縣(區)域內教師交流制度，率先在縣(區)域內實現城鄉均衡發展，逐步在更大范圍內推進。2012年9月，《國務院關于加強教師隊伍建設的意見》中提出要建立縣(區)域內義務教育學校教師輪崗交流機制。2014年8月13日，教育部、財政部、人力資源和社會保障部聯合頒布《關于推進縣(區)域內義務教育學校校長教師交流輪崗的意見》，對教師流動作出具體部署，計劃3～5年實現制度化、常態化。[11]在國家一系列政策引導下，各地方政府及相關職能部門紛紛根據實際制定了相關的教師交流制度，引導教師合理有序流動，以促進義務教育的均衡發展。

2.破除體制障礙，鼓勵公辦與民辦學校的教師交流。教師流動牽涉諸多方面，公辦教育與民辦教育之間的師資流動更是難上加難，不僅在制度上面臨人事、編制、財政與社會保障等方面的跟進困難，在文化上也延續著民辦與公辦之間的身份認同危機。隨著《中華人民共和國民辦教育促進法》的頒布和修訂，民辦教育進入發展新階段。2011年國家民辦教育綜合改革的試點工作開啟，“推進義務教育均衡發展”“改善民辦教育發展環境”“健全教師管理制度”等被明確列為重點任務，民辦學校教師隊伍穩定性的問題作為掣肘民辦教育發展的關鍵，成為下一步國家教育體制改革試點工作的抓手。浙江省作為民辦教育綜合改革試點，為了進一步促進辦學活力和增進教師流動，專門出臺了《浙江省民辦學校教師隊伍建設實施辦法》。在教師的管理制度上確立了雙向交流的導向：一方面通過掛職、支教以及兼職等形式，輸送一定數量的公辦學校在編教師促進民辦中小學的發展；另一方面，健全民辦和公辦學校教師的雙向流動機制，暢通全日制教師的橫向流動渠道。[12]截至2018年5月7日，浙江省教育廳會同省人力資源和社會保障廳、省機構編制委員會辦公室、省財政廳等9部門已相繼印發《加強民辦學校教師隊伍建設實施辦法》《公共財政扶持民辦教育實施辦法》等7個配套文件，要求破除教師流動的體制性障礙，整體聯動，逐步打通公辦學校、民辦學校教師流動渠道，鼓勵教師在公辦學校和民辦學校間有序流動。[13]這些舉措意在創建基于身份平等的民辦學校人事和教師社會保障等制度對接通道，削弱民辦教師和公辦教師間實際存在的身份差異。

3.實現結構優化，促進區域內的師資共享。教育體制改革進入深化階段以后，教師隊伍建設工作備受關注，長期以來師資配置中存在的流動不暢、流動不均等問題被視為教育進一步均衡發展的瓶頸。針對教師隊伍結構不合理、流動不平衡等普遍狀況，國家根據教育實際，力圖以“縣管校聘”改革為突破口，化解優質師資短缺的困境。2014年8月13日，教育部、財政部、人力資源和社會保障部聯合頒布《關于推進縣(區)域內義務教育學校校長教師交流輪崗的意見》之后，為了率先實現縣域內教師資源均衡配置，在全國設立多個義務教育教師隊伍“縣管校聘”管理改革示范區。2015年，經過申請、審批，公布了首批義務教育教師隊伍“縣管校聘”管理改革示范區名單，并計劃于2020年在全國范圍推開。這些試點省市率先建立起縣域內義務教育學校教師、校長交流制度和“縣管校聘”管理機制，由縣級教育行政部門會同有關部門統一管理教師人事關系和聘任交流，實行教師“無校籍管理”，以實現區域內師資的流動和共享。在教師流動工作的具體部署中，總體體現了均衡、激勵、有序、統籌、規范等原則，通過市場與行政相結合的方式，促進雙向流動，激勵流動意愿，規范流動依據，緩解以往在教師流動中存在的單向、扎堆與被動等現象，推動著教師雙向有序流動走向區域共享。2018年初，中共中央、國務院在《關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》中進一步明確義務教育教師“縣管校聘”的改革方向，把優化義務教育師資配置放在關鍵位置，指出要“根據教育發展需要，在現有編制總量內，統籌考慮，合理核定教職工編制，盤活事業編制存量，優化編制結構”[14]。教師隊伍的結構優化是新時期教育發展的核心命題，在教師隊伍數量和質量穩定的前提下，只有盤活區域內既有的師資力量才能最大化地實現師資共享，為未來教育發展提供持續性支撐。

三、教師流動的結構性動因

通過歷史梳理可以發現，教師隊伍的穩定是一種動態的平衡，而非絕對的靜止狀態；合理的教師流動是不可避免的，而且有利于教師隊伍的結構優化。以此為前提，厘清教師流動的原因顯然更加必要。

(一)以戶籍制和單位制為代表的社會結構限制了教師流動

勞動力流動是指勞動者根據勞動力市場和自身條件，在地區間、行業間、崗位間作出的遷移行為，本質上是勞動力的自主決策行為。教師勞動力流動的討論一般基于兩個前提：首先，勞動力市場中的教師有流動的選擇權；其次，流動是教師為了實現自己的利益而發生自主選擇行為。[15]在我國，戶籍制、單位制等社會制度是阻礙社會流動的主要因素，具體到教師流動問題，也分別體現在教師對流動沒有選擇權與自主權。

城鄉分割的戶籍制，切斷了教師流動的選擇性。新中國成立時，我國社會成員可以在城鄉之間自由流動，沒有行政上的規制。隨著城市人口驟增，一系列社會問題不斷涌現，我國開始實行限制人口自由遷徙的戶籍管理制度。1958年1月，《中華人民共和國戶口登記條例》頒布，以法律的形式規定了遷移審批制度和憑證落戶制度，限制農村人口向城市流動。1963 年以后，國家以是否吃“商品糧”為標準，開始實施“農”與“非農”的戶籍管理制度。兩種戶籍制度所形成的“身份”，成為鄉村人口流向城市的阻礙，制約了社會成員的積極性與流動性。[16]另外，壁壘森嚴的單位制，限制了教師流動的自主性。我國社會資源的配置基本上是由行政權力控制的，這是我國社會體制的基本特征。以公有體制、身份體制、單位體制及行政體制為代表的次級制度化結構，構成了中國社會結構體系的基本框架。毫無疑問，單位壁壘和城鄉分割的設置極大地限制著社會成員的流動自由。在單位制的框架下，勞動者與檔案聯系在一起，人事關系變動由所在單位審批決定，實質上是依托于單位的權力結構把勞動者穩定在相應位置上，避免不必要的流動。教師作為單位人，所在學校是其賴以生存的基層組織，“鐵飯碗”的編制性質也提高了進出的成本，不經準許的流動不但會使教師失去經濟與人事保障，更會讓教師陷入戶籍合法性變更的困境。

(二)行政管控和市場競爭的失衡引發師資流失問題

1992年鄧小平南方談話之后, 思想解放走向深化，我國明確了以經濟建設為中心的發展道路。1994年6月，黨中央、國務院召開了改革開放以來的第二次全國教育工作會議，會議提出建立與社會主義市場經濟體制相適應的教育體制。市場機制的介入讓人才競爭的環境活力倍增，人才的流動為充分發揮人的最大價值提供了思路。毋庸置疑，合理而有序的教師流動是教育與社會發展的必然要求，市場的適當調節能夠促進教師隊伍的健康發展，但問題在于1990年代的教師流動優質師資的流失大于補給，市場作用與政府職能關系的失衡狀態，讓教師隊伍一度呈現出“逆淘汰”的傾向，嚴重影響了教育的普及與發展。

社會轉型時期，教師隊伍的結構性失衡是體制改革完善過程中的短暫現象。首先，從經濟體制層面講，教師的勞動未被市場化。在我國，學校由國家投資，教師由教育財政“供養”。教師作為事業單位職工，收入主要由政府控制，收入水平取決于政府的加薪幅度，他們的勞動無法通過價格量化，學歷、貢獻與報酬之間的內在聯系尚未建立起來。其次，從經濟調控機制的角度而言，教師的收入分配也存在缺陷。在市場經濟條件下，正常的分配格局應當是市場決定按勞分配和按資分配，政府決定按需分配。然而1990年代的教師，按資分配無從談起，按勞分配又得不到實現，只能依靠政府通過財政按需分配維持必要而合理的收入水平。社會主義市場經濟體制的初創階段，宏觀調控機制不健全，導致按需分配的補充、協調功能也得不到發揮。[17]身處“體腦倒掛”的大環境，在尚不具備流動制度的情況下，教師的生存壓力只能通過“棄教從商”的方式來轉嫁，大范圍的“離職潮”實際上是市場對教育干預的結果。經歷了優質師資大面積流失的陣痛之后，國家相關部門痛定思痛，迅速在政策上作出調整，在提高教育財政投入的同時，建立健全教師流動制度，以對教師隊伍的結構優化進行合理引導。

(三)教師流動機制創新不足影響著區域內共享師資的實現

在計劃經濟時代，教師由國家統包統配，教師作為體制內單位人，職業具備終身的穩定性。社會主義市場經濟制度建立以后，在市場調節和人才競爭的大環境下，流動的環境和條件日益完備。隨著教師勞動力市場的形成，教師職業在身份和管理上正在逐漸從單位人向系統人過渡。教師流動的管理任務經由拓寬入口，堵住出口，優化結構。如何激活區域內教師的活力，優化教師隊伍結構，通過流動助力教育均衡成為當下教育的主要任務。

歷史經驗表明，過度的政府干預會讓教師隊伍失去活力，而僅僅依靠市場的調節也并不能真正讓教師實現校際的流動自由，政府與市場的職能都很重要，任何一方的缺位都不可能促成教師資源的合理配置。主流的教師流動解釋著重于利益驅動的邏輯進路，因此，加大教育財政投入和提高薪酬待遇等一直是教師隊伍建設的普遍性建議。但教師流動受經濟驅動這一現象的發生并不是絕對的。經濟因素的確是影響教師流動的重要方面，但不是全部原因，其他的結構因素在教師流動的過程中也起著不可估量的作用。教師的社會人屬性決定交流意愿會受到社會區位、家庭條件、婚育狀況等因素的干擾，教師的專業人特點也會把發展空間、學校平臺、自我價值等因素放在更重要的序位。現實中的教師流動承載著國家的行政部署，交織著市場的資本邏輯，亦隱含著教師的社會角色。教師經濟人、社會人、專業人等多元身份意味著教師流動應該在行政驅動、利益驅動和專業驅動之間找到一種平衡。教師流動是整體教育制度改革的一環，要讓教師真正實現從單位人到系統人，從學校人到區域人的轉變，必須從總體的角度推動改革。基于政策要求，創新區域統籌的配套機制，形成區域統整、部門聯動，打通各個環節與部門的關聯，注重完善教師流動機制的結構性要素，不僅在方式上雙向自主，而且要建立起與流動相配套的措施；基于流動的目標與要求，從流動的數量、結構、條件、標準、待遇、評價等各個環節制定具體的操作性指標，并鼓勵相關部門運用自主權因地制宜，依據國家政策合理引導教師的有序流動，以剛柔并濟的方式，提供教師流動的平臺，尊重教師的選擇權，保障教師的合法權益。

四、教師合理流動的前提與可能

(一)教師流動的前提依據

衡量社會流動是否合理的標準需要兼顧量和質的雙重維度。量的合理性，是指在社會供需之間開創社會流動機會，并不是說流量和速率越高越好，而是保持在既滿足社會剛性需要，又不超出社會承受力的區間范圍內；質的合理性，主要是體現機會均等的原則，這是社會主義制度的根本要求，質的合理性意味著并不是流動機會越多越好，在特殊的領域，如農業、教育等，大量的流動機會反而可能破壞機會的平等。[18]

教師流動不僅是權利，更是義務。既然勞動力是教師個人的經濟權和自主權，是否意味著政府和學校在宏觀上干預教師流動是對教師權益的侵犯？關于這一問題，需要從兩個方面澄清。首先，尊重教師的流動權利。在我國，很長一段時間里，既不提倡中小學教師在教育系統內部流動，也不允許中小學教師向其他行業流動，通過卡和堵的方式嚴格控制教師特別是骨干教師的外流改行。對中小學教師的流失采取“堵”的辦法是否恰當？答案不言而喻，況且退一步講，歷史的經驗業已表明，對于去意已決的教師，“堵”是不能從根本上解決問題的。面對優秀教師的無序流動和過度流失問題，在行政干預時一定要注意方式和方法，借助柔性的手段，提高教師的認識，鼓勵教師把個人價值的實現和教育的發展統一起來，同時也不要忽略相應的利益傾斜，以提高教師流向薄弱地區、基層崗位的積極性。其次，明晰教師的流動義務。2006年6月，重新修訂的《義務教育法》第一次以法律形式全面闡述義務教育的性質和特征，進一步強調了義務教育的公益性、統一性與強制性原則。2007年，黨的十七大報告中明確了“教育公平是社會公平的重要基礎”“堅持教育公益性質”。[19]義務教育階段教師作為教育公益事業的從業人員，教師流動應該區別于一般意義上人才流動。廣義地講，教師是社會的公共資源，區域教育與學校不能把人才視為單位的內在附屬品。這種狹隘的人才占有觀，必將對人才造成極大的浪費。為了使教師更好地享有權利和履行義務，必須盡快通過法律措施明確其身份地位。[20]而且，我國在師范生的培養體制上存在招生與就業一脈相承的傳統。招生時，報考師范的考生可以提前錄取，并享受政府的助學金和相關的政策傾斜；畢業時，師范生可以直接在教育系統內部獲得工作。師范生依據法律契約走上教育崗位，并完成一定的服務期限，是權責的履行。

從教師流動的權利與義務問題做進一步引申，教師的流動自由只能是相對的。把市場機制引入教師管理并不意味著讓教師流動完全由資本邏輯決定。在市場經濟條件下，解決教師流失的唯一出路是適應市場經濟的需要，應該進一步完善和落實教師的人事管理制度改革。堅持教師聘任制的方向，允許教師參加公開招聘，允許不愿意、不適合當教師的人員退出教師隊伍。同時也要主動吸引其他行業的優秀人才進入教師隊伍，有進有出，形成合理流動，建立教育系統人才交流中心，構建人才流動信息系統。教師無序流失的過錯不在市場，依托教師勞動力市場機制不等于放任自流，而是讓市場與政府相互配合，以更有效地發揮政府職能。這要求我們在進行教師任用制度改革的過程中不僅要看到教師勞動受市場調節，也要看到教師的勞動與物質生產部門生產者的勞動的區別，教師的流動不能僅僅依賴市場調節，那種“把教育完全交給市場去調節”的觀點是不合實際的，教育系統應強化政策的導向性。[21]如何在教育發展不均衡的背景下，通過教師資源的合理配置促進我國基礎教育的和諧發展，是當前鼓勵教師流動的根本。教育行政部門應通過法規來規范教師的流動行為，完善現行教師聘任制的配套措施，既不粗暴地堵住出口，也不簡單地放任市場，而是引導、調整教師流動的方向和范圍，使教師的流動實現動態的平衡，建立合理流動制度，吸引更多熱愛教育的人從事教育事業。

(二)教師流動的現實可能

穩定而有活力的教師隊伍是教師流動的努力方向，只進不出和禁止外流都是特定歷史時期的不同探索，在一定時期內發揮了相應的作用，但隨著社會和教育的發展，已經不能很好地適應社會主義市場經濟需要，結合既存問題和歷史經驗，應從以下幾個方面作出變革，以保證教師隊伍的良性發展。

深化頂層設計，完善宏觀調控體系，重塑政府與市場的關系，是師資隊伍穩健發展的前提。政府管控過強，會抑制市場的活力；市場競爭無序，又折射政府職責的缺位。這些弊端在體制改革的過程中都已經被證實。進入新世紀以后，關于教師流動方面的“縣管校聘”管理體制改革實際上是意圖通過地方政府的規范治理，緩解供需錯位，謹防優秀教師扎堆，充分發揮市場的人力資源配置作用。在這一過程中政府職能部門應該在統籌規劃、政策制定、利益協調、市場監督等方面有所作為，以便更好地與市場形成合力，發揮市場效能。

把握教師流動規律，發揮市場的資源配置作用，是促進教師隊伍合理流動的條件。教師隊伍的流動，不能采取簡單的行政手段，而應因勢利導，發揮市場配置人才資源的基礎性作用。根據人才意愿和市場需要推動人才合理有序流動，促進人才與市場需求有機銜接。根據人才流動規律，逐步健全完善考核機制、激勵機制、培養機制，為人才流動提供制度保障，暢通流動渠道。市場作用的充分發揮以規范化、制度化和法治化為前提。多勞多得，優勞優酬是績效工資獎金分配的基本原則，應該進一步明確分配與激勵標準，創新流動方式，多維度激發教師流動的積極性。相反，粗暴地切斷后路，采取一刀切的辦法，不管是走向泛經濟化、泛道德化還是泛行政化都是一種不健康的極端方式。更不能以脅迫的條件，變相剝奪教師最基本的權利。

均衡教育發展，形塑支持教師流動的教育生態，是教師隊伍良性發展的保障。所以教師流動不能忽視“生態”問題，不僅要通過薪資吸引教師，還要通過友好的人際關系、廣闊的發展空間、多元的提升機會等留住教師，更要通過尊師重教的政策與文化等成就教師。轉變教育生態是實現教師隊伍自主流動的根本。歷史經驗表明，強制性要求或阻斷教師流動都是治標不治本。地域、城鄉、學校之間差距在很大程度上決定著教師流動的意向，也是造成教師流動阻力重重的根源所在。在社會主義市場經濟條件下，對貧弱地區的義務教育進行適度傾斜和補償本無可厚非，但就薄弱一方而言，等待支援和幫助只是外在的，唯有加強區域建設，協同城鄉發展，激活潛在資源，才能逐漸扭轉被動的局面。