不同行為主體對政策性農業保險的影響分析

胡 苗 王建兵

（甘肅省社會科學院農村發展研究所 甘肅 蘭州 730070）

農業保險作為專業的現代風險管理工具，是健全農業風險防范機制，提高農業防災減災能力的重要措施，對促進農業發展、農民增收、農村脫貧具有重要的“穩定器”作用。2004年中央一號文件首次提出“加快建立政策性農業保險制度”，將農業保險升級為國家重要農業政策，之后的中央一號文件都對農業保險工作做出了安排部署。

甘肅省氣候變化敏感，生態環境十分脆弱，屬于我國自然災害種類最多，活動最頻繁，危害最嚴重的省份之一。近年來，自然災害呈現愈演愈烈的態勢，農牧民因災致貧、因災返貧的現象也比較嚴重，在甘肅大力發展政策性農業保險，對分散農牧民經營風險，有效保障農民利益，推動甘肅農業經濟社會發展具有更加非凡意義。

一、甘肅省政策農業保險實施的現狀

甘肅省自2007年開始與全國同步開展農業保險試點，農業保險實現了從無到有、從小到大、從點到面較快發展，累計實現保費收入56.76億元，為農業提供了1756億元的風險保障，處理賠款案件53萬件，賠款支出32.4億元，直接受益農戶達514萬戶（次）。2018年，全省參保農戶160.14萬戶（次），保費總額11.53億元，保險理賠7.33億元，從中直接受益農戶達到117萬戶（次）。共開辦能繁母豬、奶牛、玉米、馬鈴薯等11個中央財政補貼險種，中藥材、蘋果、肉牛、高原夏菜、設施蔬菜、生豬、雞8個省級財政補貼品種和一縣一品地方特色以獎代補補貼品種50多個，其中藏區養殖險和中藥材產值保險走在全國前列，牦牛、羊承保率達到82.4%、84.8%；開辦以來累計支付賠款7.71億元，受益牧民13.1萬戶，戶均賠款5885元。為全省農業連年增產、農民持續增收提供了支撐保障。農業保險制度框架體系基本建立，服務網絡初步形成，保險覆蓋面不斷擴大，有效促進了農業穩定發展和農民持續增收。同時，甘肅省農業保險助推產業脫貧的典型做法在全國受到了廣泛關注和認可，在2018年10月17日全國第5個扶貧日上被農業農村部評為全國產業扶貧機制十大創新典型。

二、政策性保險實施的影響

為進一步了解政策實施所在地農戶的基本情況，分析政策實施對農戶的影響，2019年4月10日至17日，課題組分兩組組對甘肅省14個地州市政策性農業保險情況進行了調研。

（一）農戶層面

農戶作為農業保險保費補貼政策的直接受益主體，作為農業保險的保障核心，其是否對政策性農業保險滿意、是否真正得到了福利，是否有負擔保費的能力是農業保險政策最關注的問題之一。因此，基于農戶視角的政策性農業保險評價主要包括農戶對政策的了解程度、投保積極性、滿意程度、收益和負擔能力的評價。

從調研數據看，2018年被調查農戶耕地面積為5138.45畝，參加農業保險的有685.98畝，占農作物總面積的13.35%。以臨夏州臨夏縣為例，2018年政策性農業保險產品有冬小麥、玉米、能繁母豬、奶牛、牦牛、藏系羊，分別占到種養殖總量的83.33%、16.65%、13.28%、16.07%、15.49%、12.16%。雖然較2017年中央、省級保險品種數量增加，但95.67%的農戶認為當前的農業保險品種不能滿足需要，尤其是給農戶帶來較高利益的經濟作物未能列入投保系列。

1.受自然災害影響程度

了解農戶生產中面臨的風險，以及風險對農戶的影響程度，能夠深刻理解農業保險在農民生產生活中的作用。在調查中，設計了“您（2018年）是否遭受自然災害?”、“受災損失程度”、“自然災害造成的損失對您家生活的影響情況等問題來了解被調查農戶受自然災害的影響程度。調查數據顯示：有84.36%的被調查農戶受到了不同程度的災害影響；給被調查農戶的生產(收成)帶來的損失超過五成的農戶達43.16%；超過70%的受災農戶認為：最嚴重的一次自然災害，所造成的經濟損失對其家的生活造成的影響“非常大”和“比較大”。以上分析說明，調研地區的農業生產深受自然災害的影響，農戶的生產、生活遭受的損失比較大，農戶需要分散農業生產中的自然風險。

2.農業保險參與度

在調查的農戶中有254戶農戶購買了農業保險，占樣本總數的79.38%。當問及農戶購買農業保險的原因時，有89.37%農戶購買農業保險的原因有“能彌補損失，對生產有保障”；有15.41%的農戶購買農業保險的原因是“有政府補貼”；有10.67%的農戶是因為政府要求購買農業保險，有4.21%的農戶是為享受優惠政策而購買農業保險；農戶沒有購買農業保險的原因主要是有兩方面，一是農戶可選險種少；二是險種門檻高，出現一般農戶有保而不能保的尷尬局面；三是認為自己的農業風險比較小，不需要購買農業保險；四是有些險種因賠付額度低，賠付時間長等原因拒保。

3.農業保險滿意度

調查農戶對基層政府在農業保險方面、保險公司的理賠服務工作方面表示基本滿意（均值2.78，眾數 2；均值 2.43，眾數 2），大多數農戶認為保險公司的賠付是合理的，但由于承保和理賠程序太繁瑣，工作量太大，保險公司的賠付不及時。同時，農戶對辦理農業保險中的個人繳費情況了解較少，他們一致認為面臨自然災害時政府對農業保險補貼政策能起到積極的作用，但由于保險打到農戶一折通賬戶時，沒有標注說明款項來源，而一折通上錢的來源很多，給農戶造成困擾，造成不知保險到賬等誤會，影響了群眾的知情權，也常常因在遭災后賠付額度與其心理預期有差距，從而對農業保險產生誤解和不信任。

表1 調查農戶滿意度

分析結論：

第一，通過調研我們發現農業保險自開辦以來得到了廣大農戶的認可，政策性農業保險受益面非常廣，投保農戶對開展政策性農業保險比較滿意；各級政府對農戶購買農業保險進行保費補貼，大大降低了農戶的負擔。通過農戶對農業保險服務的評價可以看出，有一部分農戶沒有見過農業保險公司工作人員，在得到過災后賠款的農戶中有近一半農戶沒有見過勘察定損人員，農業保險經營機構的服務并不完善。農業保險設置保費補貼品種、保險責任范圍基本能夠符合大部分農戶的需求，但是農戶對農業保險金額的評價卻不高，農業保險金額處于一般水平，對于風險規避的農戶并不能滿足其需求。

第二，投保品種不能全覆蓋。在今年的運作過程當中，部分農產品的保險已經獲得了農戶的廣泛認可，如蘋果保險、玉米保險等。但限于地方財力，目前農戶只能部分投保，意味著災害發生后農戶只能按照投保的面積和數量獲得補償，剩余的損失自己承擔。尤其是經濟價值比較高的蘋果等覆蓋率很低，損失發生后農戶自己承擔的部分很大。

第三，部分經濟價值高的地方特色產品不能獲得承包。在調研中，農戶和地方政府普遍反映到的華亭的黃芪、獨活，寧縣的萬壽菊等產品未列入中央和省級財政補貼范圍，保險公司若要開辦這些險種，農戶經濟負擔很大，所以到目前為止，這些產品還沒有實施保險。受訪農戶迫切希望這一類能夠帶來較高收入的產品能獲得保險保障。

第四，保險金額不足，難以實現預期賠付。政策性農業保險在保險金額的設置上遵循保成本的原則，目前中央和省級財政補貼的農業保險產品的保額是“提標降費”后大田玉米為600元/畝、馬鈴薯為700元/畝、蘋果為2000元/畝，盡管絕大多數品種保額提高了30%～100%，費率降低了30%～40%，但是種植業品種保障程度僅達到直接物化成本的60%～80%，養殖業品種也只有飼養成本的50%左右，保障程度較低，農戶“不解渴”的問題仍然比較突出。

第五，雖然各級相關部門和保險經辦公司對農業保險政策進行了廣泛宣傳，但仍有部分群眾對政策理解不深，認識有差距，投保積極性不高。

（二）政府層面

通過調研發現，在政策性農業保險的發展中面臨以下困境：

1.從政府層面講，配套補貼資金的籌集非常困難。由于甘肅省貧困縣比例大，縣級財力不足，86個縣市不同程度存在市縣級配套保費補貼資金不到位的問題。2010年—2016年市縣級財政欠繳保費為2134.92萬元。2017年市縣財政欠繳保費金額為230.76萬元，2018年市縣級財政欠繳保費金額為2042.62萬元。因此，地方政府尤其是縣級政府在推廣政策性農業保險方面存在一定的擔憂，積極性不太高。

2.從已經開辦的政策性農業保險的賠付狀況看，雖然各個農產品的賠付率差異性較大，部分產品如能繁母豬保險、蘋果保險賠付較高，簡單賠付率達到或者超過了100%，也有部分產品如冬小麥、馬鈴薯等賠付較低，簡單賠付率在50%左右，但總體上來看，政策性農業保險的簡單賠付率在75%左右，除去保險公司10%～15%的經營費用率，保險公司還有部分盈余。致使地方政府認為補貼資金的投入和產出不匹配，對農業保險產生了一定的誤解。

3.政策性農業保險的開辦秉承“政府引導、協同推進”的原則，尤其是我國農業小農生產的經營模式下，農業保險的承保、理賠等環節非常需要基層政府的大力支持，否則保險公司的成本將非常高。而承保和理賠的時間上大多與政府開展各項工作的時間相重合，導致基層政府沒有更多的時間和精力投放到農業保險上面。甚至，部分基層政府將農業保險事務看作是分外工作，這樣，基層政府對農業保險也有一種抵觸心理。

4.當前政策性農業保險采取的是省級財政按照縣級農業狀況編制計劃，再向保險公司進行招標，保險公司通過基層政府進行承保，各級財政根據各承保農產品的規模進行補貼資金的劃撥。這樣的運作機制，在很大程度上限制了縣級政府運用農業保險的靈活性，使部分縣域具有地方優勢、經濟效益高的農產品不能或者大部分不能獲得保險保障。中央和省級財政的補貼品種與地方重點扶持的特色農產品協調性、一致性較差，不能有力地支持地方發展特色農業和高效農業的規劃目標。

5.由于2018年第二批農業保險計劃任務下達時已是8月份，一些縣區的相關品種已投保或錯過農事季節，未能享受《實施意見》關于“提標降費”的相關政策。

（三）保險公司層面

保險公司作為農業保險市場的主體之一，是農業保險的供給方，是執行農業保險政策的重要載體。其決策和行為等與農業保險的經營效率息息相關。從利益訴求角度來看，保險公司是以追求利益最大化為需求的。因此，從保險公司視角來看，對政策性農業保險的評價主要從經營自主性、賠付率、管理體系健全等方面展開。

1.農戶的分散經營帶來的投保的時效性問題。每個農戶種植和經營的農產品品種種類比較繁多，分布也比較分散，即便采取按行政村集體投保的方式，保險公司要完成全包的承保合同簽訂也需要一個時間段。這樣，還未完成投保就發生出險的情況時有發生，很容易造成農戶、政府和保險公司之間的糾紛。

2.農戶外出打工多，不能做到及時簽字，導致投保和獲賠不及時，增加了保險公司工作難度。

3.受災后結果的差異化帶來定損難的問題。各市、縣之間由于地理、地貌等存在很大的差異，使得各個區域之間的風險特征差異很大。即便是同一區域在遭遇相同風險后，各個農戶的農產品損失程度也存在一定的差異。受災后，保險公司一般是會同地方農技、畜牧部門和地方政府部門共同定損，但是縣域上述差異性以及抽樣調查的局限性，使定損結果與農戶的正式損失之間仍然存在差異。由此，造成了農戶對保險公司的不信任和誤解。

4.“投一保十”的風險無法根除。目前正在運行的農業保險產品，沒有一個能夠做到全覆蓋，這就意味著保險公司將以不足額的保費承擔全額的風險。如果不能做到全覆蓋，那么作為農戶和地方政府將可能進一步降低承保的面積或數量，使農業保險陷入倒退的境地，也極大地挫傷了保險公司的積極性，回到10年前農業保險寸步難行的狀況。

5.農戶平均注意思想難以轉變。長期受平均主義思想和依賴政府的心理影響，農戶普遍認為災害后的保險賠償是一種政府救災。所以，不論自身受災程度的輕重，都會關注別人獲得補償的額度，一旦其他受災較重農戶獲得的補償高，便認為對自己不公平。由此，使部分地區保險公司在災害不得不以相同的標準進行賠償，扭曲了損失多少補償多少的保險經營原則。

三、農業保險運行優化建議

（一）將參加農業保險和享受其他農業補貼相捆綁

現階段農業保險發展程度和保障能力，還做不到高比例覆蓋受災損失，只能在一定程度上起到經濟補償作用。在這種情況下，提高農業保險參保率，將參加農業保險和享受其他農業補貼相捆綁，吸收足夠大量的農戶來參保。在美國、法國、日本等發達國家，不參加政府農作物保險計劃的農民不能得到政府其他農業優惠政策，如農產品貸款計劃、農產品價格補貼和保護計劃等。同時，對與民生重要相關的大宗農產品或達到一定種植規模的農戶必須投保,此外,在加入保險連續幾個時期不出險的情況下應考慮返還給參保方一定的比例，這可有效規避道德風險，以更好地發揮出農業保險的整體效用，從而確保必要的參保率。

（二）改進優化資金籌集使用和保費補貼機制

一是進一步優化政策性農業保險保費分攤比例。調研中發現，中央與省級財政補貼保險完成情況較好，但市縣財政補貼的“一縣一品”保險完成情況差距較大，這主要是由于甘肅省貧困縣比例大，縣級財力不足，86個縣（市、區）不同程度存在縣級配套保費補貼資金不到位的現象，建議進一步加大中央、升級政策性農業保險省級財政補貼力度，降低市縣配套比例。二是農業保險資金籌集可以考慮將農業相關補貼轉化為保費，提高政府補貼相關品種的保額，還可以從財政扶貧資金中劃出一部分用于貧困戶的農業保險補貼，逐步推動不足額成本為主的農業保險向足額成本為主的農業保險轉型升級。三是對預算資金采取結算制，給予地方政府更大的資金使用自主權限，以便在不同險種間調配。

（三）創新農業保險發展模式

改革創新成為農險業務開展的當務之急，而保險“新國十條”提出的“積極探索天氣指數保險等新興產品和服務”，建立集旱災、風災、凍災、洪澇、暴雨、冰雹等多種災因的天氣指數保險。天氣指數保險并非以個別生產者實現的產量作為保險賠付標準，而是根據現實天氣指數和約定天氣指數之間的偏差提供標準統一的兜底賠付，極大克服了定損量化信息不明確或自然因素與人為因素相混合的問題，對受災區域統一進行賠付，忽略賠付中出現的基差風險，進而解決了逆選擇和道德風險問題。由于合同標準化，無需根據參保人的變化來調整合同內容，不需要對單個農戶進行監督，不需要繁瑣地勘查理賠流程，因而該險種管理成本較低；由于合同結構標準、透明，很容易在二級市場流通，這不僅方便人們獲取保單，而且使其定價過程更為遵循市場供求規律，有利于用強大的資本市場來分散農業風險。

（四）建立農業風險調節基金

農業風險的高度關聯性，很容易促成農業大災風險損失的發生。化解農業大災風險，并非單個的農業保險供給主體力所能及的。因此，各地區可根據本地區當年保費實際發生額的5%～10%的比例，建立農業大災風險基金，視同農業保險基金由政府相關部門管理，列入財政預算，做到專戶管理、滾動積累、定向使用，為化解大災提供保障。同時，還要求所屬各市縣建立大災風險分擔和補償制度，發生農業巨災超賠后，農保基金和農業大災風險基金不足時將由政府財政調劑補助。

（五）建立農業保險信息化的共享平臺

在政府層面推進農村基礎數據庫建設，積累社、村、鄉、縣四級相關的農戶、合作社、負責人信息、種植作物、面積、產量、受災情況等基礎數據。加大數據共享力度，基礎數據庫在縣級以上農牧局和政府共享，尤其是取得財政補貼部門的認可、監督和使用，有利于財政部門下達有效的計劃，也有利于監督基層政府農險資金補償流程是否透明和公正。增加公司面向農戶的信息化平臺研發和提升，開發面向農戶的移動APP便捷平臺，方便農戶農業保險承保、理賠和查詢。

（六）保險公司應明確社會責任主體

在調研中發現，保險公司的賠付盈利有很大的空間，保障農牧業的指數保險實際上是救助保險，屬于社會保險范疇，并非商業保險。但我國的農業保險在實施過程中，使用社會保險的投入（政府投入接近90%），卻用商業保險的手段進行操作。這樣的結果是保險公司獲利偏高，農戶本應得到的賠償卻打了折扣，這是當下政府部門亟須解決的問題。保險公司運作商業保險天經地義，但對于具有普惠性、兜底性，且是政府投資的農業保險而言，還應回歸其社會保險本位。保險公司應將農業保險視為農戶利益兜底的產品，同時通過其他業務獲得利潤，在兜底的同時打開農村保險市場。

（七）整合資源，建立農業保險的長效機制

調研中發現，農業保險政策性強、涉及面廣，任務重、責任重，人員不足。一是部門整合。建立以政府牽頭，縣級整合農技部門，鄉鎮層面整合農經站，村級層面農民專業合作社、農業產業化龍頭企業、農經室等多方聯動合作平臺，將風險補償機制和科技服務機制、農業保險與產業化經營有機結合在一起，建立農業保險可持續發展的機制；二是加強農業保險政策宣傳。充分利用電視、廣播、報紙等媒體作用加大農業政策性保險方針、政策、典型案例的宣傳力度，尤其要加強面向養殖大戶、龍頭企業、專業合作組織的宣傳，使這項工作家喻戶曉；保險公司要加強組織人員深入鄉村開展農業保險知識講座，具體講解農業保險的有關知識，利用保單等讓農民了解農業保險補貼政策，懂得投保、索賠、防災防損常識，提高農民對農業保險的認知水平和保險意識，增強投保的積極性和主動性。