污染防治攻堅戰進展和“兩個正面清單”實踐情況分析
——以全國78個省市縣和16個樣本點調研結果為例

劉越，常方，張凌杰

(1.生態環境部環境與經濟政策研究中心生態文明理論與實踐研究中心，北京 100029；2.四川省環境政策研究與規劃院，成都 610000)

2013年4月，習近平總書記在海南省考察工作結束時首次提出，“良好生態環境是最公平的公共產品，是普惠的民生福祉。對人的生存來說，“金山銀山”固然重要，但“綠水青山”是人民幸福生活的重要內容，是金錢不能代替的。你掙到了錢，但空氣、飲用水都不合格，哪有什么幸福可言”[1]。生態環境是關系黨的使命宗旨的重大政治問題，也是關系民生的重大社會問題，保護生態環境的出發點是為了人民，落腳點是實現人民福祉。

黨的十八大以來，黨和國家在處理生態文明建設與經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設“五位一體”總體布局的相互融合過程中，均會將民生作為重要的決定因素。如在處理環境與經濟關系方面，2013年4月，習近平總書記在十八屆中央政治局常委會上指出“人民群眾不是對國內生產總值增長速度不滿，而是對生態環境不好有更多不滿。我們一定要取舍，到底要什么？從老百姓滿意不滿意、答應不答應出發，生態環境非常重要；從改善民生的著力點看，也是這點最重要”[2]；在處理環境與政治的關系方面，2018年5月，習近平總書記在全國生態環境保護大會上強調“生態環境是關系黨的使命宗旨的重大政治問題，也是關系民生的重大社會問題。廣大人民群眾熱切期盼加快提高生態環境質量。我們要積極回應人民群眾所想、所盼、所急，大力推進生態文明建設，提供更多優質生態產品，不斷滿足人民群眾日益增長的優美生態環境需要”[3]；在處理環境與文化的關系方面，2017年1月，習近平總書記在河北省張家口市考察時提到“保護生態環境和文物古跡，讓現代建筑與自然山水、歷史文化交相輝映，成為值得傳承、造福人民的優質資產，成為城市新名片”[4]；在處理環境與社會的關系方面，2013年5月，習近平總書記在十八屆中央政治局第六次集體學習時指出“人民群眾對環境問題高度關注，可以說生態環境在群眾生活幸福指數中的地位必然會不斷凸顯。隨著經濟社會發展和人民生活水平不斷提高，環境問題往往最容易引起群眾不滿，弄得不好也往往最容易引發群體性事件”[5]，等等。可以看出，習近平生態文明思想拓寬了民生概念的范疇，從“五位一體”總體布局的全方位角度看待環境對人民幸福生活的作用是其基本民生觀的重要特征。

中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾[6]，良好的生態環境也成為提高人民群眾生活質量的重要衡量指標和增長點，因此也就成為我們黨執政的重要著力點和必須補齊的任務短板。這是時代的要求，是人民群眾的需要，更是我們黨初心和使命的根本體現。從具體實踐來看，短期內順利完成污染防治攻堅戰階段性目標、長期間處理好生態環境保護與經濟社會發展，均是踐行習近平生態文明思想基本民生觀的重要表現。鑒于此，自2019年末至今，生態環境部環境與經濟政策研究中心(簡稱生態環境部政研中心)課題組針對全國各省(區、市)、計劃單列市、部分重點地級市以及生態環境政策地方聯絡樣本中的市、縣圍繞污染防治攻堅戰進展以及“兩個正面清單”的實踐情況進行了多次訪談和問卷調研，并對地方的經驗做法、存在的主要問題進行了梳理和分析，提出了相關建議思路。

1 污染防治攻堅戰經驗做法和主要問題

打贏打好污染防治攻堅戰，補齊生態環境短板，是實現全面建成小康社會、踐行習近平生態文明思想基本民生觀的核心任務和重要組成部分。在習近平生態文明思想的指導下，各地形成了不少典型做法，但同時也存在一定程度的短期和長期問題亟待解決。2019年底至2020年上半年，生態環境部政研中心課題組通過調研獲得了全國78個省(區、市)、市、縣(區、市)的反饋，其中包括28個省(區、市)、31個城市以及19個生態環境政策地方聯絡樣本點的相關信息。

1.1 經驗做法

各地在理念意識、組織體系、戰略部署、打法舉措、法治建設、政策制度、保障支撐等方面均有不同的創新嘗試和成果做法，其中特別值得注意的是在“三個治污”方面形成的共性高、效果好的打法舉措以及在政策制度上的實踐方法。

1.1.1 精準治污方面

在污染防治攻堅戰的推進過程中，各地以問題為導向，進行精準施策，這其中包括治理問題精準、時間精準、區位精準、對象精準和措施精準。在治理問題和對象精準上，部分地區根據實際情況，因地制宜將水、氣、土等不同領域進行問題的細化，相應開展重點的專項治理行動，以重點突破帶動污染防治攻堅戰全面推進。如根據實際情況，在“打贏藍天保衛戰”上強化“控煤、控氣、控車、控塵、控燒”五控措施；在“打好碧水保衛戰”上圍繞“工業、城鎮、農業農村、船舶港口、飲用水水源地”實施“五治”；在“推進凈土保衛戰”上突出重點區域和行業監管，推進廢鉛蓄電池和中小微企業危險廢物收集、轉運兩項試點，等等。

在治理區位和措施精準上，各地根據不同區位特征、不同河段特征等在重點河湖實施“一河(湖)一策”“一市一策一專班”，建設用地土壤污染狀況“一圖一表一報告”，針對工業園區(工業集聚區)、生活小區、鎮街“六小”等區域服務業“污水零直排區”建設，等等。

在治理時間精準上，地方緊盯重點時段，部分地區實施藍天保衛月攻堅行動，開展環境應急和差異化管控；部分地區根據實際情況，組織開展冬春季水環境整治專項行動，解決冬春季污水治理設施運行不穩定的問題。

1.1.2 科學治污方面

在污染防治攻堅戰推進過程中，核心是以運用技術手段實現科學治污。部分地區建立全省大氣環境監管大數據平臺和環境執法指揮調度系統，研發環境移動執法APP，開展秸稈禁燒視頻監控和紅外報警系統建設，實現精準搜集問題線索、精準鎖定違法問題；實施打贏藍天保衛戰“一微克”行動計劃，圍繞燃煤、機動車、揚塵、秸稈焚燒、工業企業等細顆粒物主要來源，聚焦大氣污染治理重點領域和重點環節，科學合理測算、精準量化措施、分類差異管理，將治理效果具體到“一微克”；建成大氣環境大數據平臺，圍繞重點區域、重點行業、重點時段深化源清單、源解析，著力提升精細化治理水平；集成主要流域機理模型及統計模型，結合全省流域水質“一張圖”、涵蓋12條干流及600余條小流域的“流域脈絡圖”等，實現對水污染的擴散模擬、溯源分析，為污染源排查治理提供精準服務。

1.1.3 依法治污方面

在污染防治攻堅戰推進過程中，各地一方面完善法規建設，如部分地區先后出臺大氣污染防治條例、水污染防治條例、土壤污染防治條例以及燃煤電廠大氣污染物排放標準、《關于建立固體廢物污染防控長效機制的意見》等具體領域的法規標準或指導意見，另一方面健全行政執法和刑事司法銜接，部分地區設立“公安進駐環保工作組”，出臺了《關于辦理污染環境刑事案件若干問題的意見》；實現省、市、縣三級生態司法機構全覆蓋；出臺《關于加強人民法院生態環境司法保護工作的意見》，深化生態環境保護聯動司法工作，等等。

1.1.4 政策制度方面

在污染防治攻堅戰推進過程中，各地推行的政策制度方面的經驗重點可以包括以下三個方面：一是管理型政策，主要有生態環境質量排名通報制度，并結合實行“靠后區”補償“排前區”；排污許可與環境稅征收等相結合；對固定污染源實施全過程管理和多污染物協同控制；取消和弱化重點生態功能區相關地區GDP考核；部分行業“以渣定產”等。二是經濟型政策，主要有生態環境損害賠償、生態環境“以獎代補”；創新生態補償機制，擴大生態補償到地表水、空氣、濕地、林地等領域，拓展建立生態補償體系；大力發展綠色金融。三是社會型政策，強化幫扶指導，“萬名環保干部進萬企”“千名專家進百縣幫萬企”，開展“企業服務日”活動等；成立重點行業綠色發展協會，開展綠色發展評價。

1.2 問題分析

通過分析各地的反饋材料發現，總體而言，在目前復雜的國內外經濟社會發展背景下，基層普遍預計能夠完成污染防治攻堅戰目標要求，但也存在一定難度且部分領域仍是亟待解決的短板問題。具體而言：

一是約束性指標預計能夠順利完成但能源結構調整仍是重點、難點。部分地區認為碳減排的目標完成存在一定難度，主要原因集中在能源剛性增長較快、能源結構優化調整較難、碳強度基數偏低等，地方預計碳排放強度還未出現拐點，仍處于消化增量階段。

二是任務型指標完成存在較大難度。在調研中，多數地方反映各省(區、市)制定的藍天、碧水、凈土保衛戰工作方案或污染防治攻堅戰重點任務中涉及部分工程類、改造類項目，如清潔能源改造工程、年度截污納管工作、污水處理設施建設等，在新冠肺炎疫情影響下任務完成進度仍較為緩慢。

三是基礎設施建設、自然條件本身制約、各責任主體思想認識、制度完善和機制落實等也成為制約生態環境質量持續好轉的主要因素。一方面從基礎設施和客觀條件而言，過半地區反映城區、城鄉接合部無污水收集管網或污水管網不完善，部分污水配套管網沒有同步建設，大部分農村生活污水未經處理直排；污水管網建設滯后、已建管網維護較差等現象普遍存在，部分城鎮生活污水直排雨水管網。過半的地區提到了自然因素的影響導致了攻堅成效并不穩固，如超強厄爾尼諾現象影響導致PM2.5平均濃度上升、輸入型沙塵、大范圍靜穩天氣系統頻發、河流季節性明顯且冬季冰封期較長等都有很大影響。

另一方面，從制度建設和思想認識上看，有些地區反映地方實踐工作中還是存在責任和壓力傳導層層衰減現象，一些部門承擔的年度治污任務進展緩慢、一些企業自覺守法意識差、部分群眾的參與積極主動性不夠，共治共建共享的局面尚未真正形成；立法上，土壤領域普遍還是短板；尚未建立統籌上下游水資源、水環境治理的流域考核體系，等等。

2 “兩個正面清單”實踐進展和主要問題

為統籌疫情防控、經濟社會發展和生態環境保護工作，2020年3月，生態環境部制定實施了“兩個正面清單”，即環境影響評價審批正面清單和監督執法正面清單，旨在精準助力企業復工復產，是解決民生的一項創新手段，也為推動生態環境保護工作和經濟社會發展協調統一提供了一個重要突破口。2020年5月至7月，課題組針對16個生態環境政策地方聯絡樣本點進行了一對一訪談和問卷調研，對實施成效和問題進行了分析。

2.1 實施成效

總體而言，從地方反饋來看，“兩個正面清單”體現了生態環境部門對實體經濟發展的關注和支持，在經濟社會發展方面釋放了積極信號，契合從事前審批轉向事中事后監管的“放管服”趨勢，有利于落實企業主體責任，是可以考慮長期適用的創新型管理模式。具體而言：

在環評審批正面清單實施效果方面，環評審批正面清單極大地簡化了項目審批手續，縮短了審批時限。部分市、縣(區、市)將項目采取告知承諾制后的審批時限由原來的15個工作日減少到5個工作日；部分市、縣(區、市)將環評報告書審批時限壓縮至15個工作日，報告表壓縮至7個工作日。部分城市告知承諾制審批項目數量占審批總量50%以上。此外，在《關于統籌做好疫情防控和經濟社會發展生態環保工作的指導意見》基礎上，部分地區還進一步梳理擴大環評審批正面清單服務范圍、大力推行“不見面審批”、優化環評辦理手續(如對重大項目、民生工程或污染影響較小項目實行“容缺受理”)、強化部門聯動(如在建設項目招商、選址、可行性研究等階段協同多部門工作，開展環評提前介入，從環境影響角度論證項目可行性，力促項目進程)，等等。

在監督執法正面清單實施效果方面，部分東部沿海發達城市有上千家企業被納入監督執法正面清單，部分縣市級地區也有超過50多家企業被納入正面清單中。在落實過程中，部分地區的正面清單會征求不同部門意見，最終由省級部門統一發布；建立動態調整機制，根據實際情況及時調整正面清單及執法方式；優化“雙隨機、一公開”監管方式，推進部門聯合工作，合并監管任務；強調科技執法，利用遙感、無人機巡查、在線監控、大數據分析等科技手段進行精準執法；規范行使行政處罰自由裁量權，對因受疫情防控直接影響、環境違法行為輕微并及時糾正且未造成環境危害的免予處罰，督促其盡快整改；加大政策宣傳，通過電話、短信、微信、報紙、網站等渠道，廣泛宣傳正面清單的正面激勵效應。

2.2 問題分析

各地在積極落實過程中，也遇到部分問題需要進一步解決。其中，在落實環評審批正面清單方面，各地主要反映了以下三方面問題。一是希望能夠進一步擴大環評審批正面清單覆蓋面；二是企業在辦理其他手續時，依舊存在將環評手續作為審批前置條件的情況；三是企業對豁免和告知承諾制項目后期是否存在監管風險，對具體的政策了解程度還不夠，對政策的實施期限和配套措施也還沒有清晰的認識。

在落實監督執法正面清單方面，各地主要反映了四方面問題。一是監督執法正面清單與“雙隨機、一公開”名單、有關專項行動名單統籌不夠；二是監督執法正面清單上下級不銜接；三是部分監督執法正面清單內企業仍存在違法行為；四是高科技執法能力建設不足，部分地區缺乏相關科技手段，且部分科技執法缺乏相應法律支撐。

3 建議思路

基于以上對污染防治攻堅戰目標完成情況和“兩個正面清單”進展和存在問題的分析，對下一步補齊生態環境短板，真正從民生角度出發做好生態環境保護和經濟社會發展統籌工作提出如下思路性建議：

一是針對污染防治攻堅戰目標完成問題，建議協同解決傳統污染物下降的同時臭氧濃度上升的問題。加強研究支持，降低不利氣象條件對空氣質量的影響。推進完成大氣復合污染綜合觀測和來源解析、大氣污染源清單編制、重點行業揮發性有機物調查和減排對策研究等工作。探索制定和實施差異化碳排放考核政策。

二是完善制度政策與法規標準體系，加強制度設計和制度融合，促進工作協同和區域合作、聯防聯控聯治。著力推動排污許可與環評審批、總量控制、排污權交易、環境稅征收等有機結合。進一步修改完善大氣、水、土壤、海洋方面環境質量標準，出臺與《土壤污染防治法》配套的法規制度。推進水產和規模以下畜禽養殖行業環境管理法制化等。

三是針對環評審批正面清單的落實推進，建議在《建設項目環境影響分類管理名錄》中將實行豁免和告知承諾制的行業根據工藝差別進一步細化分類，并明確“環評豁免管理試點范圍”和“環評告知承諾制審批改革試點范圍”，將環評審批正面清單機制長期化，并建立部門告知聯動機制，暢通信息互通渠道。進一步加強政策的宣傳力度。

四是針對監督執法正面清單的落實推進，建議加強不同職能部門間的工作溝通協調，共同制定可操作性更強的清單；建立監督執法正面清單動態信息庫，因時、因勢、因事動態更新清單；加強對科技手段和信息化手段的應用。

五是下一步建議在“兩個正面清單”基礎上，進一步加強對企業的支持力度，以“四加四減”助力“六保”“六穩”任務。以生態環保“送服務”為企業“減困難”。監管與服務并重，寓管理于服務，監管重點放在問題查找和整改落實上，力求力度與溫度統一，提高服務的積極性、主動性、精準性，多送技術、送方案、送政策，多送指導、送關心、送提醒，為企業排憂解難。以生態環保“增效率”為企業“減時間”。進一步優化精簡生態環保行政管理流程和環節，持續用好環評審批正面清單，以信息化手段規范管理，提高便捷性、高效性、智慧化。加快辦事速度，縮短辦事時間，在符合生態環保要求的前提下，助力企業加快項目建設。以生態環保“優監管”為企業“減干擾”。在企業和第三方服務市場上都要“兩手抓”，突出“獎優罰劣”，強化警示作用，維護市場規范和秩序，營造良好的營商環境，有效解決“劣幣驅逐良幣”問題。進一步優化生態環保監管執法方式，加大線上監管手段的應用，守法無事不擾與違法利劍高懸并重。同時又要抓排污反面典型、第三方服務不到位的典型，將其納入環保信用聯合懲戒機制，嚴厲打擊懲處。以生態環保“強支持”為企業“減成本”。進一步充分發揮生態環境部門和相關部門的聯動作用，深化綠色金融服務，加強治污技改支持，以獎補政策促進企業主動治污，使企業的環保投入轉化為一種利益獲得，從而降低企業發展總體成本。