抓住機遇破解結構性難題開辟生態環境保護新戰場

夏光

(生態環境部，北京 100006)

2019年，筆者帶隊參加在京津冀地區開展的藍天保衛戰重點區域強化監督定點幫扶工作(簡稱“強化督查”)，直接查訪了數百家企業，又專程到天津市進行了“加快結構調整，助推打好污染防治攻堅戰”專題調研。調研發現，工業企業基本都能做到合規生產和達標排放，但京津冀地區大氣環境質量問題仍然比較嚴峻，重污染天氣多次發生，說明要進一步改善大氣環境質量，應該在繼續嚴格監管現有企業的同時，把調整經濟結構提到重要位置上來。

1 在天津進行推進結構調整調研

結構調整(包括產業結構、能源結構、運輸結構、用地結構調整等)是打好污染防治攻堅戰的根本性對策，天津市在這方面采取了堅決的措施。

1.1 產業結構“去舊增新”

(1)狠下決心“去產能”

對落后產能和非法企業動刀子、下狠手。近幾年來，天津市314個工業園區(集聚區)內共治理“散亂污”企業6193家，制定并實施了鋼鐵行業結構調整和布局優化規劃方案，一些長期在天津進行生產的高耗能、高排放企業被取締或遷出了本市。去產能猶如割肉，真干的時候是真疼。

(2)大力發展新興產業

確立了智能科技產業發展的新定位，制定出臺了“智造十條”政策，設立了百億元智能制造專項資金，大力發展人工智能、生物醫藥等新興產業。新增中新生態城產業轉移合作、高新區新能源2家國家新型工業化產業示范基地，累計超過7000家中小企業實現創新轉型。高端產品產量增勢良好，2019年1月—5月，新能源汽車增長40倍，中成藥增長1.1倍，服務機器人增長49%，工業機器人增長37%。

1.2 能源結構“去煤增氣”

“十三五”以來，天津市以煤炭為主的能源結構逐步向多元化、清潔化方向轉變。2017年，天津市能源消費總量8011萬噸標準煤，同比下降6.24%。一次能源消費中，煤炭同比下降4.97%，原油同比增長3.54%，天然氣和非化石能源等清潔能源比重同比上升1.43%。2018年天津市煤炭消費量為3833萬噸，同比減少43萬噸，天然氣用量達到83.7億立方米，增長19.6%。

天津市中心城區全部燃煤鍋爐、濱海新區和環城四區全部35蒸噸及以下燃煤鍋爐、其他區全部10蒸噸及以下燃煤鍋爐已全部“清零”。火電發電機組全部完成超低排放改造，發電供熱用煤占全市煤炭消費量達到70%以上。全市123萬戶居民中，已累計完成冬季清潔取暖改造78.6萬戶。

1.3 運輸結構“去‘公’增‘鐵’”

制定出臺《推進運輸結構調整工作實施方案》，明確了“貨運鐵路建設、大宗貨物公轉鐵”等8項主要任務、3項保障措施和11項量化工作指標。天津港2018年鐵路集疏港累計完成11538.2萬噸，超額完成目標任務。其中，鐵礦石鐵路疏港量3125萬噸，占鐵礦石總疏港量的30.37%；集裝箱海鐵聯運量保持快速增長，達到49.2萬標準箱，同比增長41.4%。通過協調北京鐵路局和天津港集團，減少鐵礦石等大宗物資運輸費用30%～60%。逐步推進鋼鐵企業“公轉鐵”，2020年一季度榮程鋼鐵公司已經完成礦石鐵路運輸量14.17萬噸。天津市計劃在2018—2020年每年新增新能源汽車2萬輛。2019年1月1日起，新增和更新的公交車輛全部選購新能源和清潔能源車；2020年底前，建成區公交車將全部更換為新能源汽車。

1.4 用地結構“去廠增綠”

針對中央生態環境保護督察指出的“園區圍城”和“鋼鐵圍城”問題，天津市累計整合園區53個，撤銷取締園區23個，騰出部分土地用于增加公共設施或綠化用地。2015年天津港大爆炸后，爆炸點附近倉儲密集的區域被改造成了海濱公園。在編制城市總體規劃過程中，堅持生態優先，安排建設綠色生態屏障，增加生態空間和農業空間。已經啟動生態保護紅線勘界定標，落實紅線管控要求，對涉及紅線的項目嚴格審批。嚴格城市規劃藍線管理，城市規劃區范圍內保留一定比例的水域面積。堅持新建城區優先考慮市政基礎設施、公共服務設施用地布局，推動生活污水收集處理與城市發展同步規劃、同步建設。中心城區嚴格控制工業用地和物流倉儲用地，將“合理確定污染物地塊的土地用途”等相關要求納入控規管理。

2 建議開展結構調整專題試點行動

進行大規模的經濟結構調整，是打好升級版污染防治攻堅戰的“重頭戲”。顯然，這種以持續改善生態環境質量為導向的經濟結構調整是一項復雜且艱難的工作，目前還沒有形成系統成型的經驗，很難在全國范圍內馬上采取統一的行動。因此，需要先在一些地區開展試驗試點工作。

為此，建議選擇一些有代表性的城市或區域，試行開展“加快推進經濟結構調整，助推大氣環境質量改善”的專題試點行動，由生態環境部門發起，聯合發展改革、工信、交通運輸、自然資源、科技等部門，與當地人民政府合作，從打好污染防治攻堅戰、建設美麗城市和促進區域經濟發展轉型升級的角度，專題研究當地產業結構、能源結構、運輸結構、用地結構、生產技術結構調整的方案，出臺并實施針對性強的管用政策，促進經濟結構調整走上快車道，盡快取得經濟轉型和環境改善的雙重效果，為其他城市或地區提供經驗。

選擇哪些城市或區域來作為這個專題行動的試點地？可以考慮以下因素：工業發展歷史早、產業門類全；老舊企業、中低端產業企業占比大；能耗高、物流大、排放強；煙粉塵、SO2、NOx和COD等污染物排放強度高；環境容量小；群眾要求改善環境的呼聲強；國家下達的減排指標高。總之，應該具有“區域空間小、工業集中度高”的結構性特征。在這些地方解答好“通過經濟結構調整而實現經濟轉型和環境改善”的試驗命題，對于我國很多具有類似結構性難題的地區而言，具有有益的借鑒意義。

那么，開展這項專題試點行動要做哪些工作呢？主要是從產業結構、能源結構、交通運輸結構、土地利用結構、生產技術結構等方面提出結構調整的方案。

2.1 以生態環境承載力為基礎，重新規劃產業發展

一是以破解“鋼鐵圍城”為契機，完善鋼鐵產業發展規劃。對于城區的鋼鐵企業，即使目前能夠做到達標排放或超低排放，仍應將其納入搬遷改造計劃，大幅度降低城區內的排放負荷。二是對現有工業園區制定分類管控方案，加快退出高風險、高耗能、低附加值、低技術含量產業，為新興產業、先進技術產業騰出環境、資源和土地空間。三是控制傳統高排放產業尤其是重化、煉油、建材等行業總量規模，降低重工業比重，對一般制造業采取提高環境準入、提高環境標準、提高環境稅率等手段，實現優勝劣汰，降低經濟增長對傳統行業的依賴度。

2.2 提高清潔能源比重，推進煤炭清潔化利用

一是嚴控電力、石化等高耗能產業擴張，防止煤炭消費不合理增長。研究制定電力行業機組淘汰退出規劃，優先淘汰煤耗高、布局不合理、投產時間長的電力機組，盡可能降低火電裝機容量，從消費源頭減少煤炭消費總量。對于現有火電燃煤機組，嚴格落實以熱定電要求，減少污染物排放。二是加快實施農村散煤清潔化改造工程，完善散煤替代財政補貼制度，保障百姓用得起、環境見效益。三是擴大天然氣使用范圍和使用量，積極實施非電行業煤炭替代，不斷降低煤炭在一次能源中的比重。研究制定天然氣儲備規劃，逐步增加天然氣貯備能力。積極協調相關油氣公司，保障天然氣和其他清潔能源供給。

2.3 提升“公轉鐵”比例，淘汰污染車型

一是理順鋼鐵行業物料運輸路徑，注重打通“最后一公里”。逐步建設鋼鐵企業鐵路專用線，對鋼鐵企業物料鐵路運輸比例提出明確要求，并將鐵路運輸情況納入鋼鐵行業秋冬季錯峰生產、重污染天氣應對停限產比例評定體系。二是協調擴增港口的集港能力，增加鐵路運輸的時效性，引導物資鐵路運輸比例不斷提升。三是統籌港口及周邊地區的運輸政策，強化公轉鐵政策約束，減少因政策不統一原因造成區域運輸量增加的情況。四是加快淘汰高排放車型，限制其在市內通行。鼓勵在城區內用電動汽車等新能源車替代燃油公交車和私家車。

2.4 整合城市用地，增加公共用地和生態空間

一是制定出臺鼓勵性經濟政策，讓占地過大的企業退出部分土地。二是將部分一層樓工業廠房改建為多層樓廠房，騰退部分土地。三是以破解“園區圍城”為契機，撤銷不合理利用土地的園區。四是將退出的土地用于城市綠化或水系建設，提高城市生態系統的自凈能力。

2.5 推動技術更新，提高企業綠色技術應用水平

一是借鑒“科技小巨人”經驗，由工業管理部門組織技術專家隊伍，運用清潔生產審計機制，對企業進行綠色生產“診斷”，提出企業節能減排的建議方案。二是由工業管理部門和科技部門組織科研團隊，對重污染行業或重污染生產環節進行綠色技術攻關，研發綠色生產新技術。三是向企業推薦并使用先進、清潔的生產工藝或技術，更新長期沿用的老舊生產方法。四是由生態環境部門和科技部門加強污染治理技術研發，向企業提供更多效果好、成本低的污染治理技術。

3 開展專題試點行動中的兩個重點問題

在上述五項內容中，有兩項需要單獨提出來重點考慮，這就是導出過載產能和增加生態用地問題。

3.1 導出“過載產能”問題

我國有很多大工業城市，遍地園區、遍地企業是其典型形象，產業門類涉及機械加工、鋼鐵、化工、輕工、家具等數十種，既有大型和先進的生產企業，也有位于村中只有一間房的小作坊。而大部分是處在這兩端之間的各種中等規模的工廠，中低端產業和高耗能、高排放產業比重很高。作為具有一定發展水平的大城市，這種產業結構并不匹配它們的定位，但由于歷史形成的原因，其產業結構就這樣延續下來了。如果不是由于大氣污染防治重點地區環境容量嚴重受限，這種產業結構也許還將持續很長時間。

在這樣的地方進行結構調整專題試點行動，一項重要的工作就是導出和外遷過載產能，代之以優質產能。“過載產能”是指超過環境承載力的產能，這部分產能既不是落后產能，也不是過剩產能。現有很多工業產能，總體上能做到合規生產和達標排放，都是合法產能，但合法產能排放的污染物總排放量仍然超過當地有限的環境承載力。因此，為了進一步改善大氣環境質量，必須再退出一部分產能。

對待過載產能，不應像對待過剩產能和落后產能那樣采取關停取締的手段，而應采取引導轉移的手段。

導出過載產能就是把這部分產能搬遷到環境容量大的地方去。這涉及極為復雜的利益和手續，不到不得不做的最后一刻，誰也不愿輕易啟動。例如，京津冀地區當前就面臨這樣的難題。有的鋼鐵公司超低排放做得很好，也是先進的鋼鐵企業，但它畢竟位于中心城區之內，即使達到了超低排放，也對市區大氣環境質量影響很大。在2019—2020年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動中被要求停產高爐1臺。類似的過載產能還有很多，不采取壯士斷腕之策，就會延續下去。在導出部分過載產能后，要代之以優質產能，這是專題試點行動要同時規劃的內容。

3.2 大幅增加“生態用地”問題

在調研中發現，很多企業規模不大卻占地不小，大的上十畝到幾十畝，眾多企業連片廠房達到兩千多畝。就是說，大片土地被廠房和道路覆蓋得密不透風。而且，這些廠房絕大部分是一層樓。這一方面暴露出土地利用效率不高、單位土地的經濟產出小的問題，另一方面反映出土地的硬覆蓋程度過高，導致土地的生態功能下降，助長了不利氣象條件的發生和發威。

過于密集的土地硬覆蓋在一定程度上會降低當地大氣環境容量，因為天地可以視為一個聯為一體的生態系統，大地與大氣之間是有“呼吸”的——土地中的水分在陽光作用下蒸發到云層，集聚到一定程度就變成雨水，如此循環，形成了晴天與雨天交織的氣象常態，并帶動空氣流動(刮風)。由于人類在城市化和工業化過程中用房屋、道路或其他設施大面積地覆蓋了土地，阻礙了土地水分向上蒸發的通道，增加了既非晴天也非雨天的霧天，空氣流動也受到阻滯，此時霧天與污染物結合形成霧霾。

現在，很多城市的土地利用結構上確實存在城市中心建筑過密問題，大量企業密集坐落在城區內，“鋼鐵圍城”“園區圍城”，再與同樣大量的商業建筑和居民住宅一起，把城區土地蓋得嚴嚴實實，使之喘不過氣來，也不利于污染物擴散。

因此，開展結構調整專題試點行動的一個重要方向，就是要在城區內退出較多工業用地。騰出的土地一部分用于無污染的優質或高端產業發展，而且要蓋多層廠房以提高土地利用價值；另一部分土地要回歸生態用地，大量增加綠化面積或水面，恢復天地之間的“呼吸”功能，改善小氣候，弱化霧霾形成的條件，提升生態環境自凈能力。

4 實施專題試點行動的三個有利因素

開展結構調整改善環境的專題試點行動有三個有利因素。

4.1 地方有調整結構的內在需要

通過“加快結構調整，助推打好污染防治攻堅戰”專題調研，我們看到，近幾年很多地方經濟增速放緩，生態環境壓力加大，重要原因之一就是經濟結構轉型升級不足，新舊動能轉換不暢。在產業結構方面，“鋼鐵圍城”和“園區圍城”治理難度大，新興產業規模小、比重低、尚未形成發展支撐。例如，某工業城市生物醫藥、新能源、新材料占全市工業比重16%，2018年高技術產業增加值比重只占13.3%。該市計劃大力發展人工智能，推進智能科技與制造業深度融合，突出綠色化、高端化，形成新型產業創新體系，將迎來一個結構調整的高峰期。因此，此時提出以改善生態環境和提升經濟效益為導向的結構調整試點行動建議，是當地內在需要的。

4.2 地方期待得到綠色發展幫扶

很多縣級政府和企業反映，在得到生態環保幫扶的同時也希望得到“發展幫扶”。他們表示，作為在基層工作的同志，非常希望上級部門來幫助和指導他們開展科學布局和結構調整等工作。這些樸實的話語說明基層對綠色發展有認識、有需求，但缺辦法。實施專題試點行動是向地方提供綠色發展幫扶的一次試驗，將受到地方的歡迎、支持和配合。

4.3 結構調整的環境經濟雙贏取向

當前很多企業因市場需求不足而處在半停工狀態，地方和企業非常希望找到新的發展渠道。出于改善環境的需要而進行的結構調整應該是“又破又立”，既導出過載產能，也建設優質產能、帶來新的經濟利益，不讓地方在結構調整中吃虧，這將提高地方的積極性。通過大規模結構調整，在改善環境之外，經濟將發展得更好，因為很多城市土地太值錢了，結構調整將大幅度提高單位土地的經濟收益。

5 生態環保開新局

加快結構調整受到了生態環境部門的重視，多次強調要加快整治工業園區，把散亂污企業清理整治好，該改造的改造、該搬遷的搬遷、該關停的關停，并研究出臺推動產業結構、能源結構、運輸結構調整的經濟政策。

在《打贏藍天保衛戰三年行動計劃》中，“優化產業布局”是優先任務項，由生態環境部牽頭，這說明生態環境部門將在促進經濟結構的綠色化調整上發揮新的作用。長期以來，各經濟發展主管部門在推動以經濟目的為導向的結構調整方面積累了豐富的經驗，同時也在積極探索和推進以綠色發展為導向的結構調整。這種形勢下，生態環境部門的主動介入和協作是雙方都需要和歡迎的。

當前，相對比較容易做到的結構調整工作(例如取締“散亂污”企業等)已經基本完成，現在遇到的是有較大難度的“硬核”(例如導出產能)。從根本上說，任何一項工作，只要有利于生態環境保護，生態環境部門都有必要、有責任去積極推動。為此建議確立新“兩手發力”工作方針，在原有的“既要抓頂層設計，也要抓微觀落實”要求的同時，把“既要抓加強監管，也要抓結構調整”作為“十四五”生態環保工作的新要求，統一思想、融入經濟，促成真正的“大環保”格局。

結構調整是非常艱難的事，因為“冰凍三尺非一日之寒”。現有經濟結構是長期生長衍生出來的，涉及產權、產值、就業、民生、安置等復雜的利益關系，改革甚難，有時甚至像“馬蜂窩”，誰都不碰，逐漸變成了結構性難題。萬事開頭難。今天，面對生態環境的結構性難題，越是困難大，越要提前布局，進行具有新的歷史特點的偉大斗爭，打好結構調整這場持久戰。

結構調整已經成為改善生態環境的關鍵一招和優先選項。如果說加強監管是生態環保工作的第一戰場的話，結構調整就是第二戰場。隨著“調結構”在生態環境保護工作中的作用凸顯，生態環境部門應該及時應變，增強兩線作戰的能力，在生態環保新戰場上奪取勝利。