認知滯后與制度滯后：海洋生態補償的雙重滯后與改進

何躍軍 ， 陳淋淋

建設海洋生態補償法律機制是目前海洋可持續發展的重要共識。當下學界對海洋生態補償的概念、主客體、損害程度判別和評價、補償標準等進行了較多研究，但無論是理論研究還是實際運用，都無法滿足海洋生態補償與保護的實際需求。①龔洪波、馮佰香：《海洋生態損害補償研究綜述》，載《浙江社會科學》2017 年第3 期，第18～26 頁。尤其值得關注的是，學界對實施海洋生態補償的國家主體與地方主體在海洋生態補償的認知問題研究不足，由此也導致國家層面與地方層面對建構更加積極的海洋生態補償法律機制的動力認識不足，從而整體上導致海洋生態補償法律機制建構的滯后。本文擬從對國家和地方層面的海洋生態補償的認知分析入手，分析當下法律體系存在的問題，并提出構建積極主動的海洋生態補償法律機制的建議，以期對實踐有較大助益。

一、中央層面對海洋生態補償的認知與實踐

隨著陸地資源日趨減少，藍色國土——海洋在社會與經濟發展中的地位越來越重要，各沿海國逐漸向藍色國土謀求空間資源和發展動能。向海洋“進軍”“搶占”新一輪發展資源等口號已經成為各國海洋競爭的主導性話語，海洋開發利用成為主流與優勢話語。國家層面和地方層面重視海洋的主要目的在于海洋資源開發利用，而環境保護話語雖因近年來海洋環境污染、海洋生態損害情況日趨嚴重而引發重視，但這種重視，從一開始便是附隨于海洋資源的開發利用語境，具有先天不足。

從現實角度而言，近三年來海洋生態環境的基本情況值得高度重視。根據《中國海洋環境狀況公報》（2016 年），①《2016 年中國海洋環境公報》，http://www.soa.gov.cn/zwgk/hygb/zghyhjzlgb/201703/t20170323_55328.html，下載日期：2017 年8 月12 日。近年來海洋生態系統處于亞健康和不健康狀態的占86%左右；2010-2015 年大中型號海灣中全年均出現劣四類海水的占 47%以上，陸源入海污染仍然是重要污染源。海平面和近海水溫持續升高，由此引發的海岸侵蝕、咸潮與土壤鹽漬化等各種海洋生態災害加劇。兩年之后，《2018 年中國海洋生態環境狀況公報》指出，在44 個海灣中，占37%的海灣仍然出現劣四類水質，改善幅度僅達到10%，其中遼東灣、渤海灣等局部海域污染依然突出，21 個典型海洋生態系統中河口和海灣生態系統均處于亞健康和不健康狀態，海洋生態系統健康狀況改善并不十分明顯。②《2018 年中國海洋生態環境狀況公報》由生態環境部、自然資源部、交通運輸部、農業農村部共同編寫。2019 年5 月29 日，生態環境部在京召開新聞發布會，發布了《2018 年中國海洋生態環境狀況公報》和《2018 年中國生態環境狀況公報》。由此可見，創新海洋生態保護機制，建立健全海洋生態補償機制，對受損的海洋要素及其功能本身予以補償，抑制海洋生態環境惡化，改善海洋生態環境，已成為當前發展海洋經濟亟待解決的重大課題。

針對上述海洋環境污染問題，2016 年修改的《海洋環境保護法》第3 章第24 條已經明確指出，國家承擔構建海洋生態保護補償制度的義務，要求各地在開發海洋資源的同時，必須遵守三個基本前提條件：一是根據海洋功能區的布局進行開發，不得隨意打破海洋功能區的布局，二是嚴格遵守生態紅線，不得打破生態紅線，三是不得造成海洋生態環境破壞。只要滿足這三個條件，海洋開發利用就可以有效進行。從這一條的規定看，國家的目的首先在于開發利用海洋資源，否則國家就欠缺保護海洋生態的積極動因，但又不能因為開發利用而全然不顧生態環境保護，因此國家設定了“底線思維”，也就是說必須遵守上述三個基本前提，否則不能進行海洋開發利用。從立法者的基本思路可以看出，在這一條中海洋生態保護并沒有被當做優先考慮的要素，這一條的立法思路中仍然貫徹的是海洋經濟發展優先，兼顧海洋生態保護的理念。其最有可能產生的并已經實際產生的問題是：在按照海洋功能區開發利用海洋資源時，只要嚴格遵守海洋生態保護紅線，那么就不屬于破壞海洋生態環境，只要沒有破壞海洋生態環境，那么海洋開發利用就可以持續不斷進行。這一問題很鮮明地體現在當下政府的海洋生態保護思路中，并反映在下文所要批評的海洋生態補償實踐的消極行動上。

在 2018 年國家機構改革之前，國家海洋局③根據2018 年國務院機構改革的既定安排，我國已經設立自然資源部，對內不再保留國家海洋局，但自然資源部對外仍然掛牌國家海洋局。為了論述方便，本文沿襲這一稱呼。作為全國海洋主管部門，采取的最為重要的實踐措施之一就是全面建設和實施海洋生態紅線制度，并以嚴格考核加以督促。這一生態紅線制度發展脈絡主要分為三個階段：一是啟動階段。始于2012 年10 月國家海洋局印發《關于建立渤海海洋生態紅線制度的若干意見》，并配套印發《渤海海洋生態紅線劃定技術指南》。第二階段是意見實施階段。基于上述意見和指南，其后2年內渤海三省一市全面建立了海洋生態紅線制度。第三階段是全面貫徹階段。2016 年5 月30 日國家發展改革委、國家海洋局等9 部委聯合印發《關于加強資源環境生態紅線管控的指導意見》（以下簡稱《意見1》），再次強調了生態保護紅線的基本要求，并以9 部委聯合名義限定各類社會活動和經濟活動的生態保護要求。2016 年6 月16 日，國家海洋局依據上述文件印發《關于全面建立實施海洋生態紅線制度的意見》（以下簡稱《意見2》），并配套印發《海洋生態紅線劃定技術指南》（以下簡稱《指南》），這兩份文件作為全國海洋生態環境保護的指導性文件，全面貫徹了海洋生態保護紅線的理念與具體工作。

海洋生態紅線制度已經成為國家海洋主管部門的主要工作思路，如國家海洋局生態環境保護司在說明2017 年國家海洋局生態環境保護的總體思路中明確指出，要嚴守生態紅線制度，加強管控考核。①2017 年4 月18 日中國海洋報報導國家海洋局海洋生態環境保護的總體思路：“全面貫徹落實全國海洋工作會議部署要求，以海洋生態文明建設為主題主線，以健全完善制度體系和夯實打牢能力基礎為主攻方向，以作風建設和黨風廉政建設為根本保證，扎實做好海洋生態保護、監測評價、監督管理、污染防治與應急回應等業務工作，進一步強化國際交流合作與宣傳報導，推動海洋生態環境保護工作立根固本、創新前行。”參見國家海洋局生態環境保護司：《立根固本 力促海洋生態文明建設》，載《中國海洋報》2017 年 4 月 18 日，第 A1 版。這一思路在新組建的自然資源部2019 年12 項重點工作中也獲得體現。這12 項重點工作之一是推進海洋強國戰略實施，促進海洋經濟高質量發展，嚴格圍填海管控，提升海洋災害防治能力。②推進海洋強國戰略實施！自然資源部：《2019 年重點做好12 項工作/全國自然資源工作會議在京召開》，http://www.sohu.com/a/290017558_811190，下載日期：2019 年8 月27 日。這一重點工作中同樣強調海洋經濟發展的根本目標，也極為關注海洋生態管控的重要地位，一以貫之的是開發利用有限，生態保護兼顧的思路。③張震、 禚鵬基、霍素霞：《基于陸海統籌的海岸線保護與利用管理》，載《海洋開發與管理》2019 年第4 期，第3～8 頁。沿著這一思路，可以繼續從反向角度追問：在紅線以外的均是地方海洋經濟可以作為的“有效法律/行政空間”？從海洋生態紅線制度的內在意涵看應有此意。

海洋生態紅線制度全面貫徹實施，意味著我國海洋環境保護的底線思維已經獲得確立。但這一紅線制度，同樣也意味著，目前海洋生態保護的重點仍然在于以行政手段促進各沿海省份建立健全海洋生態紅線制度。這一手段與上文分析的法條的思路一脈相承。由此可見，作為海洋生態保護的主管單位，國家海洋局乃至現在的自然資源部的主要思路和行動策略仍然是趨向于保守的——以發展海洋經濟為主，以防治與管控為輔的思路和行動，這種行政化的運作模式在嚴防再度出現比較重大的海洋環境污染層面確實有較強行動力，在短期內確實能夠建構起海洋生態紅線，如同建構陸地耕地保護紅線一般。④耕地保護紅線曾經屢遭批評，有學者認為這是政府懶政的表現，相關觀點可以參見茅于軾的論著。

中央層面對海洋資源開發利用與海洋生態保護的認知基礎，將直接構成建構海洋生態補償制度的認知前提，也正是因為中央層面的強勢認知直接影響了學界對海洋生態補償的認知分歧。有學者認為海洋生態補償是“海洋資源開發利用中協同保護海洋生態的一種手段，是通過政府調控、市場社會調節等方式，依據相應標準對利益相關者做出的經濟利益填補的制度安排”。⑤黃秀蓉：《我國海洋生態補償現狀與發展趨勢探析》，載《新經濟》2016 年第9 期，第1～2 頁。也有學者認為“海洋生態補償是指以保護海洋生態環境、促進人與自然和諧為目的，根據海洋生態系統服務價值、海洋生態保護成本以及發展的機會成本，綜合運用行政和市場手段，調整海洋生態環境保護和海洋資源利用相關各方之間利益關系的環境經濟政策”。⑥俞虹旭、余興光、陳克亮：《海洋生態補償研究進展及實踐》，載《環境科學與技術》2013 年第5 期，第100～104 頁。這兩種觀點最重要的區別是，前者將海洋生態補償作為海洋開發利用中保護海洋生態的一種手段，其目的更加趨向于海洋開發利用，后者則更為凸顯海洋環境保護的根本目的。因為兩者目的認知上的偏差，將會直接導致對海洋生態補償法律制度的價值分歧與制度設計分歧。

上述學界觀點的分歧，實際上是受到中央層面較為強勢的海洋開發利用話語的影響。因為中央層面的認知在觀念上更多的是將海洋生態補償作為海洋開發利用中的一種手段和工具，因此在海洋環境保護的總體思路上，便是以配合海洋開發利用為內在邏輯前提。這一前提雖然并未直接寫入在工作思路上，但從工作內容和方式上可以看出。受此影響，國家層面有關海洋生態補償理念的實踐仍然是相對滯后的，與2014年修改的《環境保護法》中提到的環境保護優先的理念尚有不小距離。這也是為什么生態環境部在2018 年提出將健全完善國內海洋生態環境保護法律法規體系和標準規范體系；以生態環境質量改善作為衡量海洋生態環境工作的基本目標，將修訂《海洋環境保護法》，強化與《環境保護法》相關內容的銜接。①環境部：《將修訂海洋環境保護法 六個方面加強海洋生態環境保護》，http://www.h2o-china.com/news/284163.html，下載日期：2019 年 8 月 27 日。未來修法的一個重要方向就是圍繞全面貫徹《環境保護法》第 5 條所規定的環境保護優先的理念，修訂相關的海洋法律法規。

二、地方層面對海洋生態補償的認知與實踐

隨著藍色國土這一概念的展開，海洋經濟已經成為沿海地方經濟發展的一個新的重要增長點。近年來，發展海洋經濟示范圈、構建陸海經濟協同發展成為諸多沿海省份經濟發展的重要內容，這一內容直接體現在地方海洋立法層面。目前國內地方海洋立法較為值得關注的主要是廣西、廣東、山東、福建和浙江等省份。限于篇幅，下文只例舉廣西壯族自治區（以下簡稱廣西）和福建省。

以廣西為例。廣西2017 年的海洋經濟總產值已經達到1300 億元，可以說近年海洋經濟發展成果極為豐碩。但與現實不相匹配的是，廣西的海洋立法并沒有及時跟進。廣西的地方海洋立法工作簡要分為兩個階段，第一個階段的時間點是1989 年，在此之前廣西并無實質意義上的地方海洋立法，在此之后，因應國家海洋與漁業立法的發展，廣西才逐漸依據上位法頒布了自身的漁業管理法規，其后十多年的時間里，也僅在與海洋經濟發展有關的方面頒布了相關的管理法規，可以說一直到2010 年，廣西的海洋環境立法仍然未受到足夠重視，相關立法缺位。不過自從2010 年國家提出海洋強國戰略之后，地方在發展海洋經濟的同時，也逐漸關注到必須同時加強海洋環境保護，由此地方也產生了保護海洋環境立法的積極行動。2013 年廣西出臺第一部海洋環境保護地方立法條例。該條例內容涉及到污染防治、生態保護、環境影響評價、環境監管等，這部條例在承襲上位法的根本原則和基本目標后，針對實際情況，明確了海洋和環保部門的職權。該條例共7 章45 條，內容涵蓋海洋環境監督管理、海洋生態保護、海洋環境污染防治、海洋環境影響評價以及法律責任等。此條例的出臺不僅填補了廣西海洋環境保護立法的空白，也為后續專項立法提供了一個總目標和有效指導。②廣西目前有各類海洋法律法規共14 部，其中自治區法規7 部，自治區規章7 部，其中海洋環境類的有1 部，漁業管理類3 部，自然保護區類3 部，海洋管理類5 部，海洋經濟類2 部。但問題在于，在2013 年的海洋環境立法中，并未見對海洋生態補償的經驗總結，遍尋整部條例，未見有海洋生態補償的字眼和表述，也即在海洋生態補償問題上，廣西并未在地方立法上有所突破，其中原因或許在于當時海洋生態補償理念尚未進入立法者的視野。

第二個例子是福建省。福建省海洋經濟自2010 年之后占全省GDP 的25%左右，到2015 年海洋經濟總值比2010 年增長了90%，達到了6880 億元。在發展海洋經濟的過程中，福建省堅持“在開發中保護，在保護中開發”的工作方針。從2001 年開始探索生態補償實踐，逐漸從內部的江河湖等的生態補償延伸到海洋生態補償，如在海岸建設工程開展生態補償試點，在閩南地區開展海域退養還灘生態修復項目以及海洋生態環境整治修復項目。2002 年福建省制定了全國第一部海洋環境保護地方性法規《福建省海洋環境保護條例》，由此在海洋環境保護方面跨出了立法上的重要一步。十二五期間，福建省率先在全國實行海洋環保目標責任制考核制度，并持續海洋生態與漁業資源保護行動，2016 年修訂了上述地方立法條例。①本次修改主要針對的是海洋工程建設的海洋環境影響報告書，共修改3 條。參見http://www.fujian.gov.cn/zc/flfg/dfxfg/201604/ t2016 0419_1163666.htm，下載日期：2017 年8 月10 日。

從時間上看，福建省海洋環境保護的探索在全國都是比較早開展的，但從地方立法的內容上看，立法主要內容在于海洋污染防治而不是海洋生態補償，可以說，立法者的主要思路是從事后型的角度進行海洋生態保護的。盡管在十二五期間逐漸意識到海洋生態保護不能只從被動角度入手，因此在2013 年福建省將海洋生態補償管理辦法、入海污染物溯源追究管理辦法等從事前型角度確立海洋生態補償與海洋生態保護的地方立法列入了年度立法計劃的預備項目。但迄今為止，還沒有成功制定出上述辦法。在2017 年福建省的立法規劃中，海洋生態補償管理辦法仍然是預備項目，而入海污染物溯源追究管理辦法則不見蹤影。②福建省人民政府辦公廳關于印發福建省人民政府2017 年立法計劃的通知（閩政辦〔2016〕201 號）。而在2018 年和2019 年的立法計劃中則連海洋生態補償管理辦法也沒有發現蹤跡。③福建省人民政府辦公廳關于印發福建省人民政府2018 年立法計劃的通知，福建省人民政府，http://www.fujian gov.cn/zc/. zxwj/szfbgtwj/201801/t20180126_1145349.htm，下載日期：2019 年6 月5 日。福建省人民政府辦公廳關于印發福建省人民政府2019 年立法計劃的通知，http://www.fujian.gov.cn/zc/zxwj/szfbgtwj/201903/t20190319_4832511.htm，下載日期：2019 年6 月5 日。福建省級并未制定海洋生態補償管理辦法，但廈門市人民政府制定了這一管理辦法，參見：廈門市人民政府辦公廳關于印發廈門市海洋生態補償管理辦法的通知，http://www.siming.gov.cn/xxgk/xwgg/szfxx/201804/t20180412_212357.htm，下載日期：2019 年6 月5 日。與此同時，福建省在進行《福建省海洋環境保護條例》修改的調研。截止目前我們未能從福建省海洋環境立法中找到海洋生態補償損害界定、判斷方法和標準，④雖然福建省并未出臺省一級層面的海洋生態補償管理辦法，但是廈門市出臺了廈門本級的海洋生態補償管理辦法。即便是已有關于海洋生態損害的補償和賠償金的征收、使用和管理，所采用的也是“排污費”這樣的行政執法用語，并沒有明確地指出這是一種海洋生態損害補償，⑤采用傾倒費、排污費很容易被誤解為只要交費就可以傾倒和排污，而采用補償和賠償，其法律責任就更加清晰，因損害而引發的補償和賠償。缺乏較為明確的補償取向，這也導致類似“排污費”這樣的費用并不一定會被用于海洋生態補償，而是有可能成為“行政其他收入”用于其他方面的支出。

從廣西和福建省的例子可以看出，即便在海洋環境保護立法已走出重要一步的沿海省份，同樣并未對海洋生態補償有較為清楚的認知，也并未建構起更加重要的海洋生態補償法律機制。這與當下海洋生態保護的重要地位并不匹配。究其原因，主要有以下兩個方面：

首先，地方層面的認知與行動受中央層面的影響較為深刻。中央層面對海洋生態補償法律機制的建構起步較晚，系統性整體性立法工作和制度構建缺乏布局，較為滯后，這成了地方層面認知與行動滯后的重要原因。當然起步晚并不是未能建構海洋生態補償法律機制的全部理由，更加關鍵的問題在于，海洋生態補償法律機制所涉及的利益關系較為復雜，涉及到政府——市場主體——其他利益相關者的一系列利益平衡問題，政府的主要目標是經濟發展（目前也較為關注生態環保問題），市場主體的目標是盈利，其他利益相關者的目標可能是經濟目標，也可能是環保目標，因此在未能理清上述主體之間的利益狀態并提出具體措施保持平衡時，海洋生態補償法律機制的建構就顯得較為困難。另一個關鍵的問題是，即便已經理清了上述主體之間的利益狀態，但在技術上對海洋生態補償的規律性和科學性認知尚較為缺乏時，尤其是在缺乏一套科學化的海洋生態補償標準核算體系時，⑥只有建立起一套科學化的海洋生態補償標準核算體系，根據目標海域的生態變化、經濟發展水平和社會人口水平， 綜合核算生態損害事件造成的直接損害、間接損害和其他損害，以及生態治理與修復成本，科學計量海洋生態損害，才能最大限度地保證補償標準符合生態現實。 只有保證補償過程的合理性才能體現實施海洋生態補償機制的意義。參見：龔洪波、馮佰香：《海洋生態損害補償研究綜述》，載《浙江社會科學》2017 年第3 期，第18～26 頁。想要在立法層面建構海洋生態補償法律機制無疑也是較為困難的。①徐紹史：《國務院關于生態補償機制建設工作情況的報告》，載《中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會公報》2013 年第3 期，第 466～473 頁。

其次，地方層面的認知與行動受自身思維慣性的影響較深。地方行政管理過程中，以權力的單向度方式進行行政管理是極為便利的，通過設定一個從上到下的目標責任制考核制度，能夠以較快的方式完成短期性的海洋環境保護任務，從而為海洋經濟開發提供一個基礎性條件。這種單方向的行政管理體系易于出成效，但最大的問題是缺乏生態治理的現代理念，缺少除政府之外其他主體的參與渠道，很容易造成社會其他主體的誤解——“海洋生態保護是政府的事情，與我無關”。因此也極不利于其他社會主體參與海洋生態環境保護工作。

三、海洋生態補償制度滯后的主要表現

基于中央層面與地方層面在過去十多年乃至現在仍然秉持的比較滯后的海洋生態保護與補償的認知，實踐中與之相匹配的是事后型的環境保護行動即先發展經濟，后進行污染防治。這種事后型的環境保護理念與行動和當下注重海洋生態保護的理念格格不入。海洋生態保護應當是優先進行的，這是目前生態保護的基本理念。事后型環境保護理念，對于海洋生態的補償是一種被動型補償，即有損害才有補償，無損害則無補償。這種補償本身是對已經遭受損害的海洋環境的一種搶救式補償，其意義不小，卻非根本之道。

認知決定制度建設的行動。在事后型補償認知的基礎上，無論是中央層面還是地方層面的立法，都不符合海洋生態補償現實且迫切的法律需求。從現有的國家立法和地方立法的條款即反映出這一現狀。梳理已有立法可以發現，目前規定較多的是對各種有害海洋生態的行為的處罰，相關條款主要反映的是污染防治的基本理念。這是對經濟活動負外部性的一種懲罰，確實在短期內能夠實現污染防治的目標，但問題是，在這種事后型懲罰的制度設計下，法律條款甚少考慮到對那些有益于海洋生態環境的行為應當進行何種補償的問題，也即對經濟活動的正外部性是否要進行補償以及如何補償問題，并沒有獲得應有的重視，這就極為容易導致利益相關者不愿意對海洋生態環境保護進行更多的有益行動。

認知的滯后也相應地反映到了制度建設的滯后上，目前已有法律制度在海洋生態補償上的制度滯后主要體現在以下方面：

首先，現行法律制度在海洋生態補償上的針對性有所欠缺。目前地方海洋生態補償中最為主要的實踐體現為對海洋漁業資源的補償。但梳理法律法規可以發現，即便是最集中體現漁業管理與開發利用的《漁業法》也并未對漁業這一特殊領域進行更加特殊的考量，如《漁業法》第 14 條②《漁業法》第14 條：國家建設征用集體所有的水域、灘涂，按照《中華人民共和國土地管理法》有關征地的規定辦理。將用于漁業資源生產的灘涂與水域資源等同于土地資源，這條的規定有效處理了在目前征用灘涂與水域中存在的補償難題，但問題是，灘涂既是水域也是土地，其性質與土地確實還存在一定差別，水域更加不同于土地，為了解決征用困難的問題而將兩者等同，實際上就是簡單地將陸地生態保護等同于海洋生態保護，并沒有深入挖掘海洋生態保護的特殊性。由此延伸開，我國地方實踐中開展的海洋生態保護，很多都是從陸地生態保護與補償實踐展開的，如從礦產資源、森林等的生態補償延伸到海洋，這種從陸地轉移到海洋的思維，確實會導致將陸地生態保護與海洋生態保護等同的結果。這也難怪有人批評我國的《環境保護法》《漁業法》《農業法》等的規定在更多意義上是拼湊出了一部海洋漁業資源的“污染防治法”。③洪標榮、鄭冬梅著：《海洋保護區生態補償機制理論與實證研究》，海洋出版社2010 年版，第34 頁。

其次，現行法律制度無法實現事前型的海洋生態補償。事前型海洋生態補償的理念不同于事后型海洋生態補償，事前型海洋生態補償的目的在于海洋生態損害發生前提供海洋生態系統和利益相關者足夠的應對損害的能力。之所以是以上兩者，是因為目前我國海洋生態補償的法律規定中，既有對海洋生態系統的事后直接補償，也有對海洋生態系統之外的漁民以發放資助補助方式實現的事后間接補償，如《農業法》第 63 條的規定。①《農業法》第63 條：各級人民政府依法執行捕撈限額和禁漁、休漁制度，增殖漁業資源，保護漁業水域生態環境；對根據當地人民政府統一規劃轉產轉業的漁民，應按照國家規定予以補助。那么中央與地方投入巨量資金進行事后補償，是否達到了補償的目的？對海洋生態系統而言，從近年來的海洋環境公報上看，補償投入確實取得了一定成效，但公報也同時指出還有不少問題需要解決。對漁民而言，這些資金補助是否能夠彌補其喪失的機會成本，是否能夠滿足他們進行再生產的需要？從現實狀況而言，因為補助不高，對漁民進行轉業轉產的困難重重，甚至一些地方出現了不少漁民領取補助后“回轉”漁業捕撈的現象。

現行法律制度未能實現事前型海洋生態補償的一個典型做法就是采取簡單征收傾倒費和排污費的規定。無論是《環境保護法》還是《海洋環境保護法》均有關于征收排污費的規定。②如《環境保護法》第28 條規定排放污染物超標的企事業單位要依規定繳納超標準排污費并負責治理；《海洋環境保護法》第12條規定直接向海洋排放污染物的單位和個人，必須按照國家規定繳納排污費。依照法律規定繳納環境保護稅的，不再繳納排污費。通過征收相關排污費用作為海洋生態補償的資金來源，是國際社會的通行做法，我國采用這種方式也是對海洋生態負外部性的一種有效懲戒。不過，征收多少排污費能夠有效阻止污染海洋生態環境的沖動？征收后的費用又補償給誰，如何進行補償等問題在法律法規上并未明確，法律法規僅僅是分配了各個補償主體應當交納的補償費比例，既沒有在科學的評估基礎上做出征收依據的規定，也沒有對征收后資金的使用和配置進行規定，因此很容易使得被征收的費用成為“黑箱中的黃金”——誘人但誰也不知道怎么回事。甚而，這些被征收來的傾倒費會以簡單的財政轉移支付方式被地方性財政支出再次轉移了，如此更有可能連被動型海洋生態補償都做不到。③王金南、萬軍、張惠遠：《關于我國生態補償機制與政策的幾點認識》，載《環境保護》2006 年第10A 期，第24～28 頁。

通過排污費或傾倒費的征收，對海洋開發行為的負外部性進行內部化的制度安排，而后將這些征收獲得的資金用于海洋生態環境的保護、對失業漁民的補償等，是一種目前較為有效的事后型生態補償模式。在海洋生態環境已經受到嚴重破壞，海洋資源自我恢復有困難的時候，在政府不堪承擔海洋生態補償的沉重資金負擔時，通過要求海洋開發行為的負外部性制造者承擔部分補償資金，是一種可行的減輕政府資金壓力的方式，這種模式確實對于已經造成的污染或被破壞的環境具有一定成效。但以稅費的方式是否真的能夠抵消經濟開發行為的負外部性？轉移支付的生態補償費用發放標準如何確定，是否真的能夠實現漁民的轉產轉業？這些問題很顯然需要更進一步明確在法律制度中。

再次，現行法律制度并未設計其他社會主體參與海洋生態補償的制度空間。海洋生態補償的主要對象是受到損害的海洋生態環境，這其中直接影響和間接影響的漁民不計其數，所涉及的利益極為重大，而這些受到影響的漁民的利益究竟在多大程度上被考慮進海洋生態補償制度？在進行海洋生態補償的時候，又如何確保這些漁民原有的生活水平不會大幅度下降？如果缺乏漁民對海洋生態補償制度設計的參與，那么如何確保這些制度能夠獲得廣大漁民的接受？這是事后型海洋生態補償必須認真對待的問題。但另一個角度而言，保護海洋生態環境不僅僅是政府的職責，同時也是漁民應當關注的重要議題。海洋生態環境是漁民賴以生存生活的自然條件，如果受到損害，影響最為直接的就是漁民。因此漁民比政府具有更加直接的保護海洋生態環境的動力。從事前角度而言，發揮漁民的積極參與作用，對海洋生態環境保護而言具有重要現實意義，因此極有必要在未來制度設計中明確漁民的參與渠道。

最后，從制度的區域協同而言，區域性的海洋立法協同還存在不少問題。區域性海洋立法的協同實際上就是不同區域之間在海洋立法上能夠相互協調，平衡區域利益，避免因為利益沖突而導致相互沖突的立法。以長三角為例，海洋立法存在不少差異性問題。有學者對此進行了專門研究，并指出長三角海洋法規中存在不同程度的差異沖突現象，這些沖突性的立法均是從各自利益角度出發進行的規定，具有一定的合理性，但是如果將這些沖突立法放到整個區域角度理解，就可以發現這些沖突立法實際上一種非合作博弈，對區域整體乃至各地經濟發展均是不利的，極大地影響了區域經濟一體化的法治進程，也成為了長三角區域經濟一體化實現的制度性障礙。因此，需要采取有效措施和對策改變這一現狀。①易凌：《長三角海洋法規差異沖突與協調研究》，載《法治研究》2010 年第12 期，第52～63 頁。目前國家實行長三角一體化戰略，正是實現區域立法協同的一個重要契機。

四、海洋生態補償法律機制由事后型向事前型的改進

國內在最近 5 年以來的海洋生態補償中，補償實踐漸漸趨向于事前型補償，其典型方式有增殖放流、休漁禁漁、投放人工魚礁等，這些事前型補償方式，其目的在于恢復海洋生態本身的機能。事后型與事前型的補償，正符合很多學者強調的造血式補償和輸血式補償的區別。②李京梅、楊雪：《海洋生態補償研究綜述》，載《海洋開發與管理》2015 年第8 期，第85～91 頁。國內已有不少研究者指出，海洋生態補償不應當僅僅是事后型的補償，更應當向事前型補償改進。不過，要建立事前型補償機制并非易事，本文認為，在建構事前型海洋生態補償機制應當審慎考慮以下因素：

首先必須考慮事前型海洋生態補償的最終目的是什么，這是制度設計的基礎所在。事前型海洋生態補償具有三層目的：第一層目的在于實現海洋生態系統的修復與機能的恢復。海洋生態系統具有自身的恢復力，但因為超負荷或某些原因無法主動恢復，通過事前型生態補償幫助其恢復機能。第二層目的是支付環境代價——對受到環境損害的漁民的生存利益給予合理補償。因生態環境損害而遭受影響的漁民可以通過生態補償獲得繼續生產生活的物質基礎。第三層目的是實現人類與海洋生態環境的和平共處，實現生態環境的可持續保護與利用，這是最終目的，也即海洋生態補償意在海洋生態環境與人類之間塑造一種更加積極主動的發展關系，有效改變之前被動型海洋生態補償時海洋環境與人類之間的掠奪與被掠奪、損害與被損害、補償與被補償之間的消極關系。在明確補償的最終目的的基礎上，實行事前型海洋生態補償機制就必須認真考慮補償方式的問題，不能簡單地重復事后型補償方式，而是可以通過多種方式，如環境治理費用、執行抵押金等形式的經濟補償，也可以采取實物、技術、政策等非經濟形式的補償。③王格芳：《現代生態補償研究綜述》，載《資源開發與市場》2010 年第5 期，第447～450 頁。繼續探索諸如項目補償、技術研發補償、政策補償等，通過多樣化的補償方式，避免出現已有的資金補助存在的弊端，實現從被動型補償到主動型補償的轉變。

其次是必須認真考慮什么樣的主體制度能實現事前型海洋生態補償，這是制度設計中的重中之重。在海洋生態補償法律制度中主體要素是基礎性前提、關鍵性要素。如何發揮政府在海洋生態保護方面的積極義務和主動責任、如何通過制度設計促成企業主動進行“生態化”生產、如何引導和促成被補償主體主動參與海洋生態保護等，是主體制度設計時必須詳加考察和認真回答的問題。

從目前實踐情況看，我國地方海洋生態補償大多以補償金轉移支付到漁民手中為主，這種事后型補償，短期內能夠達到一定保護目的，但一旦經濟來源消失，漁民很可能會喪失或減弱生態保護的主動意識，重新陷入一個開發利用與損害的困境中。由此可見，我國目前海洋生態補償實踐在制度目的上仍然停留于第一層和第二層，在制度安排上仍然缺乏政府、企業與居民之間有效互動的設計，也就遠未能發展出一種良性平衡關系。

雖然海洋生態補償制度發端于海洋生態污染和損害，但從整體而言，海洋生態補償所要保護的絕非是單一環境利益或單一主體利益，它涉及的是復雜的環境生態系統和社會生態系統的平衡和協調問題，更多涉及到海洋生態的地位、陸海資源開發平衡問題、人海和平共處健康發展的問題，因此構建海洋生態補償法律機制，不能再沿襲傳統的、簡單的被動型思維方式，而應當積極主動地展開思考和行動，構建起事前型海洋生態補償，實現生態補償的回復功能，這才是破解我國當下海洋生態保護與資源開發利用沖突困境的理性選擇和有效方式。也正是在這個意義上，我們必須認識到單一補償機制的局限性，為達到海洋經濟發展平衡、社會公平包容和海洋生態可持續的目的，構建“政府——市場——社會”多元耦合均衡的海洋生態補償法律機制，通過政府、市場、社會三個補償子系統之間的良性互動，實現海洋資源開發、生態環境保護以及利益相關者之間的共贏。①黃曉鳳、王廷惠：《創新海洋生態補償機制》，載《中國社會科學報》2017 年3 月8 日，第6 版。

因此在未來制度設計中，政府是海洋生態補償法律關系的當然主體，但企業也應當積極參與（到）進這一法律關系中。企業既有可能是破壞者，要承擔“破壞者補償”的責任，也有可能是受益者，要承擔“受益者補償”的義務，當然也有可能是保護者，可以享受“保護者受補償”的權利。企業的參與是實現事前型海洋生態補償的重要制度內容，如果僅僅是政府的主導，缺乏企業的積極參與，那么構建的海洋生態補償機制仍然將持續以往的效果，再次成為簡單的事后型補償，缺乏長期效果。

當然，居民（漁民）也是海洋生態補償法律關系的重要主體，只是目前屬于比較被動的主體，是接受補償的主體，如何促成居民（漁民）在海洋生態補償中積極行動起來，也是未來法律制度設計應當考慮的一個基礎問題。

最后是必須認真考慮海洋生態補償法律機制的補償標準問題。這是構建海洋生態補償法律機制最為困難的問題。從國內外研究現狀看，目前并未形成一個核算海洋生態損害的科學標準，海洋生態補償需要考慮的影響因素實在太多，海洋生態損害要獲得恢復、未被破壞的獲得改進、依賴海洋經濟的地區獲得發展、居民（漁民）原有生存利益不受影響等等，這些都是必須考慮的因素。我們很難用貨幣的形式直接計算出必須給予多少資金補償才能平衡上述利益，也不存在一個準確的公式能夠幫助我們做出上述計算。因此必須尋找妥適的科學方法確定補償標準，并不斷根據社會發展狀況進行調整，這是構建這一法律機制的關鍵所在。

未來進行制度設計時，應當區分對海洋經濟開發利用正外部性與負外部性的不同補償標準。負外部性的補償主要是對損害的補償，包括對環境損害的補償和對漁民損害的補償。環境損害的補償必須采用科學方式評估受損的海洋生態環境和資源的經濟價值，包括直接經濟損失、間接經濟損失等等，對漁民損害的補償可以參考近三年的收入水平、物價水平確定標準，可以采用“階梯”形式對不同地區進行不同檔次的補償。補償標準不可采用一刀切的固定化標準，①馮艷芬、王芳、楊木壯：《生態補償標準研究》，載《地理與地理信息科學》2009 年第4 期，第84～88 頁。在缺乏科學計算方案的情況下，一刀切的補償標準會造成海洋生態損害主體的威懾力下降的不利結果，因為固定的補償標準或懲罰措施對破壞行為的懲罰性會隨著社會發展而成本不斷下降。正外部性的補償一般依照誰受益誰補償的原則進行，向受益者征收一定費用，是國際通行做法。另一種正外部性的補償會相對容易，即保護者受補償，一般可以依據其投入的成本核算進行比例補償。不過，這種補償不能過低，如果過低，很有可能會打擊保護者的行動，長期而言反而不利于實現海洋生態環境的保護。

結語

本文極為關心如何建構一個真正有效發揮海洋生態補償作用的法律機制，以此平衡人海關系，實現海洋的可持續發展。但從目前研究而言，本文僅僅是指出了中央層面和地方層面在海洋生態補償的認知滯后與制度滯后，本文希望通過建構事前型海洋生態補償法律機制以改變上述雙重滯后問題，有效實現海洋生態補償的目的。雖然因為目前整體性研究在如何科學核算海洋生態補償標準問題上的卡殼，也是海洋生態補償法律機制建構較為緩慢的原因之一，但本文認為更加重要的應當是有效提升中央與地方層面對海洋生態補償的整體性認知，以利于今后更進一步貫徹落實海洋生態保護優先理念。