論司法區(qū)劃
——司法區(qū)與行政區(qū)的分離

李晨暉 張俊明

吉首大學(xué)，湖南 吉首 416000

司法區(qū)劃問題在中央層面被提出，這也是我國司法改革中的一部分，蘊含著司法改革的目標(biāo)之一，即加強(qiáng)司法獨立性，使司法中立，從而以達(dá)公正，做一個良心的裁判，糾紛更易消弭。因為“法院的設(shè)置與行政區(qū)劃不一致是一種較好的擺脫行政干預(yù)的自我保護(hù)手段”［1］“而且有利于司法機(jī)關(guān)內(nèi)部的獨立”，［2］讓我國司法能真正成為“危險最少的部門”，使其在社會變革中守住一份不變的神圣原則。

一、對司法區(qū)劃概念和特點的理解

（一）區(qū)劃的概念和特點

我們常見的區(qū)劃類型有軍區(qū)區(qū)劃、行政區(qū)劃、自然保護(hù)區(qū)劃、選區(qū)區(qū)劃、教學(xué)區(qū)劃。從這些名稱中我們可以看出：區(qū)劃是以某種要素為調(diào)整對象，然后再以這些要素所在的實體地為基礎(chǔ)，進(jìn)而將兩者結(jié)合起來形成一個有大致形狀的區(qū)域。

區(qū)劃可以是為了便于管理而確定明確的權(quán)力管轄主體的，也可以是因為學(xué)術(shù)研究或生活表述而普遍公認(rèn)的。區(qū)劃的邊界可以是固定且明確的，也可以是雖然邊界可以明確但會隨時間而變化的。不同性質(zhì)的區(qū)劃之間可以是交叉、重疊或分離的關(guān)系，同一性質(zhì)且級別之間的區(qū)劃之間是并列關(guān)系。

（二）司法區(qū)劃的概念和特點

司法區(qū)劃在學(xué)界有如下幾種定義：1．司法區(qū)劃其實就是指國家為了發(fā)揮司法權(quán)力的效能，根據(jù)法律規(guī)定，將以過全部領(lǐng)土劃分成若干層級和大小不等的司法權(quán)力管轄地域，并分別設(shè)置相應(yīng)司法機(jī)構(gòu)的過程和現(xiàn)象。［3］2．法院管轄區(qū)域事實上就是司法區(qū)域［4］。3．司法區(qū)是一個和行政區(qū)相對應(yīng)的概念，可以大致界定為司法機(jī)關(guān)行使司法權(quán)力的場域［5］。筆者比較同意定義1。不過，根據(jù)前面對區(qū)劃的大概介紹，在明確司法區(qū)劃的概念時，需要注意區(qū)劃內(nèi)部要素的組合及其關(guān)系。在此，筆者認(rèn)為幾個司法要素正確的憲法順序是：先有國家權(quán)力機(jī)關(guān)對司法區(qū)域的設(shè)置，然后設(shè)置相關(guān)的司法機(jī)構(gòu)，最后才有司法機(jī)構(gòu)的權(quán)力管轄區(qū)域。

司法區(qū)最明顯的特點是每一層級的司法管轄機(jī)構(gòu)所管轄的區(qū)域是單位化的，這些單位在該層級的總和恰好覆蓋整個國際主權(quán)轄區(qū)，而法院則是這些基本單位的核心。法院管轄區(qū)是指法院權(quán)力具體的行使區(qū)，是在既成的司法區(qū)上確定的。若不明確法院管轄區(qū)則會出現(xiàn)管轄爭議或管轄真空地帶，就會存在不明鞭及何處的權(quán)力。

二、我國現(xiàn)行司法區(qū)劃存在的問題及原因

目前我國司法區(qū)劃除了少數(shù)之外，絕大多數(shù)的模式司法區(qū)與行政區(qū)高度重合。因為“司法機(jī)關(guān)較行政機(jī)關(guān)是相對弱小的，容易受到行政機(jī)關(guān)的侵犯，”［6］。從而帶來了最大的兩個問題是：司法地方化、司法獨立受到干預(yù)。

（一）司法地方化

現(xiàn)行《憲法》第126 條規(guī)定、131 條規(guī)定了司法權(quán)獨立行使。雖然這兩條規(guī)定的是司法審判與檢察的獨立性，但司法機(jī)關(guān)適用的重要法律是具有全國性質(zhì)的，從而要求司法機(jī)關(guān)不能地方化。因此這里的“防控地方保護(hù)主義”也是憲法設(shè)置司法的一個目的。但其自身已經(jīng)出現(xiàn)這種狀況，所以我們要時刻的警惕因司法的地方化而增加法律適用的不確定性和適用上的不公平。

司法地方化的直接后果是司法地方保護(hù)主義，并且其表現(xiàn)形式很多。但筆者認(rèn)為單純的司法地方化首先是在地方的司法機(jī)關(guān)獨立性很強(qiáng)，卻因為法官在案件審判過程中傾向于本地的人員或組織，不能堅守公平對待訴訟雙方的原則，造成在地方的司法機(jī)關(guān)逐漸變成地方的司法機(jī)關(guān)。

（二）司法不獨立的表現(xiàn)形式

1．人事與財政的困境

一個組織或機(jī)構(gòu)的存在運行是需要有正常的人事任免和財政作為支撐的，如果受制于他，那么其本應(yīng)該有的獨立思維就無法充分表達(dá)，在地方的各級司法機(jī)構(gòu)需要人事與財政的保障，以期發(fā)揮原有的功能。我國現(xiàn)行雖然已經(jīng)建立省級財政統(tǒng)一管理，但是還是受地方限制，因為地方的檢察官和法官的工資還是根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)的情況而定，并不是全省統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。經(jīng)濟(jì)的因素就足夠誘導(dǎo)法官做出地方保護(hù)主義的行為。

美國憲法中就規(guī)定了聯(lián)邦最高法院法官一經(jīng)上任，除非犯罪被彈劾，任職終身，其地方法院法官的任免也不是隨意受政府干預(yù)的。我國國家的財政分為中央財政和地方各級財政，在涉及社會事務(wù)中需要政府出資的除了特大基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)等之外，采用的往往是“分級管理，分級負(fù)擔(dān)”的財政保障體制。所以，司法審判會受到財政的困擾。

2．司法資源的浪費、濫用和配置失衡

司法資源是國家為了貫徹法律，解決糾紛而提供的，具有稀缺性和專門用途性，其合理的使用可以減少“遲來的正義”的發(fā)生率。普通法院的司法資源數(shù)量上一般都是根據(jù)行政區(qū)劃大小、人口數(shù)量、經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度來配置的，但質(zhì)量上卻差別甚大，這樣的司法資源的失衡表現(xiàn)在農(nóng)村與城市之間，東部與中西部之間。

3．司法人員的素質(zhì)困境

我國普通法院一般設(shè)置有民庭、刑庭，但這個劃分太寬泛，特別是民事案件。所以應(yīng)該在法官中發(fā)展專職受理某種案件的法官，但我國目前很多并非這樣，法官受理的案件類別過多，業(yè)務(wù)會出現(xiàn)混同，不利于案件的專業(yè)性受審。原因還是由于大多數(shù)法官專業(yè)素養(yǎng)還達(dá)不到具體專業(yè)領(lǐng)域性所需的。相關(guān)法院的人事是需要通過地方同意的，法學(xué)專業(yè)的畢業(yè)生進(jìn)入法院系統(tǒng)后，往往被安排到基層法庭，這樣就更不利于司法系統(tǒng)整體素質(zhì)的提升了。

三、司法區(qū)劃改革的合法性探究

（一）對憲法的理解

《憲法》128 條第二款表述為“地方各級人民法院對產(chǎn)生它的國家權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。”目前對這條的操作是地方各級人大相應(yīng)地產(chǎn)生各級司法機(jī)構(gòu)。不過我們是否可以理解為只要司法機(jī)關(guān)由國家權(quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生即可。而且在需要進(jìn)行全面改革的時候，可以對現(xiàn)有的權(quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生司法機(jī)關(guān)的操作模式進(jìn)行變動。比如將在后文闡述到的單獨設(shè)立司法人大，由各級司法人大產(chǎn)生各級司法機(jī)關(guān)。

（二）司法區(qū)與行政區(qū)分離的現(xiàn)實存在

司法區(qū)與行政區(qū)的分離在現(xiàn)實中是存在的。比如美國聯(lián)邦司法區(qū)和州司法區(qū)，美國有目前的十一個司法區(qū)下轄多個州，而非與行政區(qū)高度吻合。在我國也有這樣的實踐，重慶市的司法區(qū)改革就是典范，重慶合并初級司法區(qū)，重組中級司法區(qū)，由幾個縣行政區(qū)合成一個初級司法區(qū)，再由幾個初級司法區(qū)組成中級司法區(qū)［7］。并且我國早就有并非按照行政區(qū)設(shè)置的司法區(qū)的少數(shù)例子，比如湖北“漢江中級人民法院”駐地設(shè)在仙桃市，管轄天門市、仙桃市、潛江市。這些法院是由高一級的行政區(qū)劃內(nèi)的人大負(fù)責(zé)產(chǎn)生［8］。所以無論從憲法上還是從現(xiàn)實操作中，讓司法區(qū)域行政區(qū)在一定程度上分離是有充分例證的。

四、司法區(qū)劃的具體設(shè)置方案

（一）目前學(xué)界的代表方案

司法區(qū)與行政區(qū)分離的改革主要是針對大多數(shù)與行政區(qū)高度吻合的司法區(qū)。目前的理論主要包括：“四實三虛”的司法體系。“四實”是指在全國劃分四個獨立的司法區(qū)層級，即中央司法區(qū)、高級司法區(qū)、上訴司法區(qū)、初級司法區(qū)，后三個司法區(qū)與行政區(qū)“錯位設(shè)置”，即在地域上分別大于省、地級市、縣，級別上分別高于省、地級市、縣。“三虛”是指劃分3 個非獨立的司法區(qū)，即對高級司法區(qū)、上訴司法區(qū)、初級司法區(qū)進(jìn)行細(xì)分，實現(xiàn)多點開庭。并且實施三審終審制。

［9］“四正三輔”司法區(qū)劃體制，初級司法區(qū)（內(nèi)設(shè)幾個縣級輔助司法區(qū)），中級司法區(qū)（內(nèi)設(shè)幾個地市級輔助司法區(qū)），高級司法區(qū)（內(nèi)設(shè)幾個省級輔助司法區(qū)），各級司法區(qū)都用數(shù)字編號。［10］

（二）對上述方案的理解和對其缺陷的評價

1．把目前幾個基層司法區(qū)包含在欲設(shè)的新的一個初級司法區(qū)內(nèi)，再設(shè)一個初級司法機(jī)構(gòu)，在原基層司法區(qū)設(shè)置分院；2．把目前幾個中級司法區(qū)包含在一個欲設(shè)的新的中級司法區(qū)（上訴司法區(qū)）內(nèi)，再設(shè)一個中級（上訴）司法機(jī)構(gòu)，在原中級司法區(qū)設(shè)置分院；3．把目前幾個高級司法區(qū)包含在欲設(shè)的一個新的高級司法區(qū)內(nèi)，再設(shè)一個高級司法機(jī)構(gòu)，在原高級司法區(qū)設(shè)置分院；4．新設(shè)的下級司法區(qū)是其上級司法區(qū)的組成部分。各級新司法機(jī)構(gòu)設(shè)置的分院是其組成部分，受其控制。

對上述方案缺陷方面的評價是：如果按照上述方案改革，那么需要新建諸多司法基礎(chǔ)設(shè)施，還要把原來的一些司法基礎(chǔ)設(shè)施改作他用或被閑置；上述方案關(guān)于的人事改革不可能短期內(nèi)實現(xiàn)，因為不可能把目前很多不合格的體制上的人員給換掉，也不可能迅速補(bǔ)充大量新的人員來替代。筆者在此處并非否認(rèn)上述幾種方案，而是做些淺薄的分析，因國家已經(jīng)提出了省級以下的司法在財政、人事上統(tǒng)一的改革方案了，另外一個需要進(jìn)行的就是司法區(qū)的具體改革方案了。筆者接下來介紹另一種方案，希望能以作參考。

（三）同級交錯式的構(gòu)想

筆者分離方案的核心是“同級交錯”。筆者這里的“同級交錯”是指：新的初級、中級、高級司法區(qū)以其下一級的多個行政區(qū)所處的地域作為上一級司法區(qū)的地域組成部分，然后司法區(qū)與同一級別的行政區(qū)錯開，不要完全吻合。而且除了高級司法區(qū)需要包含在最高司法區(qū)外，其余的下級司法區(qū)并不完全被上級司法區(qū)包含，為了方便理解，作圖表示某個基層法院跨縣級行政區(qū)如下：

中級人民法院和高級人民法院的管轄設(shè)置可依此類推。改革后的三級地方法院的名稱可用該級法院轄區(qū)內(nèi)的著名正能量的歷史人物的名字或其他標(biāo)志性事物名稱，如果地方不同層級法院對同一名稱有適用爭議的話由其共同所屬上級政府決定。

（四）調(diào)整后的管轄問題

司法區(qū)調(diào)整后涉及到的法院管轄問題：如果是刑事案件，公安機(jī)關(guān)在偵查完案件后，先確定犯罪發(fā)生地，再將案件移交到所轄檢察院。如果是民事案件，其管轄依舊適用民訴法規(guī)定的原告就被告所在地法院或其他管轄規(guī)定。上訴法院規(guī)定為：犯罪地或當(dāng)事人所在地的高一級別的法院，而一審法院也許就可以將案件提交到至少兩個上級法院進(jìn)行二審。依舊二審終審制，特殊管轄依舊按照民訴法規(guī)定的。

（五）司法區(qū)劃改革后可使權(quán)力機(jī)構(gòu)發(fā)生變化

如果國家在司法人事任免上沒有其他的好辦法，也許可以試試將地方的各級的人民代表大會分為司法人大與立法和行政人大。司法人大會和司法人大常委會專職管理司法人事任免和司法財政問題。地方各級司法人大的組成由該級司法機(jī)構(gòu)下面所轄的各個行政區(qū)的民眾投票選舉產(chǎn)生。