新舊動能轉換視角下優化營商環境的幾個著力點

郭太永

摘 要：新舊動能轉換是實現高質量發展的必然要求，優化營商環境是助推新舊動能轉換重要條件，山東新舊動能轉換綜合試驗區在這方面先行先試兩年有余，積累了一些典型經驗，總結山東試點經驗，不難發現，哪個地方的放管服改革做得好，生產要素就往哪個地方集聚。以山東實踐為基礎，優化營商環境要在實質性簡政放權上下功夫，強化事中事后監管上下功夫，塑造政務服務品牌效應上下功夫，大膽制度創新上下功夫。

關鍵詞：新舊動能轉換;優化營商環境;著力點

隨著經濟發展進入新常態，我國適時提出高質量發展目標。高質量發展是堅持新發展理念的新的發展，實現高質量發展首先要解決動力源問題。新舊動能轉換是高質量發展的題中之義，為高質量發展提供最強勁的動力支撐。目前，新舊動能轉換已成為各地區高度重視的工作，在助推新舊動能轉換目標定位下，優化營商環境如何精準施力，成為各地普遍急切關心的問題。山東新舊動能轉換綜合試驗區是全國首個以新舊動能轉換為主題的區域性國家發展戰略，在這方面先行先試兩年有余，積累了一些典型經驗，也發現了一些問題。基于山東的實踐，提煉探究新舊動能轉換視角下優化營商環境的著力點非常有必要。

一、新舊動能轉換與營商環境概念的再明晰

新舊動能轉換與營商環境是當前社會熱門詞匯，作為“時髦”用語，往往有被濫用普適化的可能。因此，需要對兩個概念進行再明晰，對二者的關系進行梳理廓清。

（一）新舊動能轉換的獨特內涵

新舊動能轉換不是一個什么都可以往里裝的“筐子”，它有其特定內涵。新舊動能轉換要圍繞一個核心聚焦，即實體經濟產業，而非虛擬經濟、房地產經濟等別的經濟業態;主要目的是實現實體經濟產業升級;主要依靠新技術，即創新驅動;根本目的是為了應對經濟下行壓力，實現高質量發展目標。

新舊動能轉換是新動能對舊動能的“揚棄”式改造發展過程，傳統產業提升需要過程、新興產業培育需要大環境支撐，政府應順勢推動，避免“硬攤派”“一刀切”。正如總書記在2018年3月8日參加山東代表團時強調“騰籠換鳥、鳳凰涅槃，實質就是新舊動能轉換，換掉老鳥，換來俊鳥;強調這個過程中不能讓‘籠子空了，新舊動能轉換要銜接好。”[1]

（二）營商環境概念梳理

隨著自上而下的重視與推動，營商環境概念逐漸成為近幾年最熱門的詞匯，引起公共管理學、經濟學、法學等學科廣泛關注，但營商環境概念本身極富彈性，較難形成統一版本。縱觀目前學術界對營商環境的界定，其中，世界銀行對營商環境的定義影響力最大，世界銀行自2003年起發布的《營商環境報告》越來越受到各國各地區重視，成為評判營商環境優劣的風向標。世界銀行將營商環境定義為企業在開設、經營、貿易活動、納稅、關閉及執行合約等方面遵循的政策法規所需的時間和成本等條件的總和[2]。我國經歷了從投資環境到營商環境的嬗變，對于營商環境的定義基本以世界銀行定義為基準。比如國務院發展研究中心李國強研究員將營商環境定義為伴隨市場主體從開辦、運營到注銷整個過程中各種外部條件的總和，通常包括政務環境、市場環境、法治環境、人文環境以及國際經貿環境等[3]。婁成武教授將營商環境定義為一個區域的市場主體所面臨的包括政務環境、市場環境、社會環境、基礎設施環境等要素構成的綜合發展環境，是政府與市場、社會共同提供的一種具有制度特征的特殊公共產品[4]。宋林霖教授將營商環境定義為在一定時期內，某一經濟體政府為改善國內經濟以及拉動對外貿易，通過政治、經濟、法治及對外開放等多領域的系統改革，所營造的影響投資主體從事商業活動的經濟環境、政治環境、文化環境、法治環境以及國際化環境等各種環境的有機復合體[5]。

盡管國內專家學者對營商環境定義版本各不相同，但對營商環境內在基本特征的理解是相同的。首先，營商環境是一個復雜的系統，營商環境是由企業之外的政府、社會、市場、文化等諸多因素構成的總和，對營商環境要做整體分析、結構分析。其次營商環境更強調軟環境，基礎設施等硬環境雖然是營商環境的基礎，但就目前來看，制度性交易成本等軟環境在促進創新創業、經濟發展中發揮著越來越重要的作用，軟環境建設已經并越來越成為一個地區營商環境的重點，甚至成為很多地區“彎道超車”跨越式發展的突破口。再次營商環境建設的主體是政府，影響營商環境因素有很多，但主體責任在政府，目前優化營商環境越來越被各級黨委政府重視，在很多地方被作為“一把手”工程，對營商環境的重視前所未有。最后，世界通用營商環境評價指標體系中，絕大部分取決于政府簡政放權的程度、事中事后監管的力度以及政務服務的水平，尤其是在政府主導市場經濟發展的“東亞模式”國家，政府的作用更加突出，“放管服”改革直接決定了營商環境指數排名，以世界銀行2018年10月份發布的《2019年營商環境報告》為例，中國排名躍升至第46位，一次性提高32位，成績有目共睹，取得巨大進步的最主要原因是2018年我國政府明確將優化營商環境作為深化“放管服”改革的目標，將放管服改革與營商環境聯系在一起，通過自上而下的強力推動，營商環境明顯向好發生變化。

（三）新舊動能轉換與優化營商環境二者之間的關系

新舊動能轉換與優化營商環境目標一致。二者都是為了提升我國經濟全球競爭力，增強經濟發展后勁，保持經濟持續穩定向好發展。正如習近平總書記在2018年金磚國家工商論壇上所言，未來10年，將是世界經濟新舊動能轉換的關鍵10年[6]。面對愈演愈烈地新一輪工業革命，抓住了是機遇，抓不住就是挑戰。為此不管是實施新舊動能轉換還是優化營商環境都是服務于我國經濟發展大局，對我國的發展會產生至關重要的影響。

新舊動能轉換以技術更迭為主要標志，面對新舊動能轉換的全球性問題，政府“有形之手”主動鼓勵、支持、引導成為當今世界的普遍做法。二戰以來，資本主義國家普遍強化了政府在經濟發展中的作用以應對市場失靈。我國改革開放四十年來，取得了巨大經濟發展成就，一個根本原因是社會主義市場經濟的確立和完善，用社會主義制度的優越性彌補市場經濟的先天不足，創立了舉世矚目的中國模式、貢獻了獨特的中國智慧與中國方案。社會主義制度的優越性突出表現在可以更好地發揮政府作用，因此通過政府主導的優化營商環境，而不是直接干預市場主體行為，是貫徹落實十八屆三中全會提出全面深化改革的重要舉措，是市場在資源配置中起決定作用和更好發揮政府作用的高度契合。

優化營商環境是新舊動能轉換的重要支撐和保障。優化營商環境，發揮政府在創新驅動戰略中的積極作用，可以直接為產業轉型升級提供基礎支撐。優化營商環境，完善優勝劣汰制度機制，可以最大限度實現生產要素的優化配置，為新動能茁壯成長提供“土壤”。優化營商環境，吸引人才集聚，發揮人力資本優勢，可以為新舊動能專題提供智力支持。優化營商環境，提供優質公共服務，可以為企業創新創業創造良好社會環境。優化營商環境，通過落實結構性減稅降費，可以直接降低企業創新創業成本。優化營商環境，通過一系列制度創新，可以直接降低企業制度性交易成本，增強企業內生動力。

二、山東新舊動能轉換綜合試驗區優化營商環境的典型做法

在本次機構改革過程中，專門成立山東省新舊動能轉換綜合試驗區建設辦公室，主推新舊動能轉換重大工程。以綜合試驗區為抓手，在優化營商環境方面采取了一系列改革。正在朝著“三年初見成效”的目標穩步推進。

（一）以推進“一次辦好”審批服務便民化改革為總抓手撬動放管服改革總體效應

按照培育“審批事項少、辦事效率高、服務質量優、群眾獲得感強”的營商環境目標要求，以“一次辦好”為總抓手，精簡高效的政務生態初步形成[7]。一是以清單化模式明確“一次辦好”事項，僅2018年省市縣三級完成向社會公開事項清單5000多項，已實現全覆蓋;二是構建起覆蓋省市縣鄉村五級的政務服務網絡;三是“一窗受理”“一鏈辦理”等“一次辦好”服務模式不斷創新;四是在全省范圍內組建市縣行政審批服務局，實現集中審批“一枚印章管審批”;五是以完善政務服務標準化為目標，完善“一次辦好”服務標準;六是組建省大數據管理局，強化“一次辦好”信息互聯互通。通過深化“一次辦好”改革，“3545”專項改革成效明顯，即企業開辦3個工作日內完成，不動產登記5個工作日內完成，工程建設項目審批45個工作日內完成。

在放管服改革的其它方面，山東不斷精簡行政權力存量上主動作為，省級新的行政許可事項清單不斷精簡。在省級以上各類園區，開展企業投資項目審批承諾制試點，實現政府定標準、企業作承諾、過程強監管、失信有懲戒，大幅壓縮投資項目落地時間;推動建設項目“多評合一”;當前，“多證合一”擴大到“45證合一”[8]。

（二）以“雙招雙引”考核倒逼營商環境優化

“雙招雙引”即招商引資招才引智，“雙招雙引”之于新舊動能轉換是一項具有根本性、關鍵性、帶動性的工作。山東通過“雙招雙引”考核機制，倒逼營商環境優化。形成了一批可復制可推廣的新舊動能轉換經驗，比如，濟南“拿地即開工”工程建設項目審批模式改革、菏澤“五個統一”公共資源配置機制、“無還本續貸”支持民營企業發展、日照市推行壓縮企業開辦時間“513模式”等多條典型經驗在全國推廣，為全國新舊動能轉換提供了借鑒[9]。再比如，成立山東產業技術研究院，在財政收支吃緊的嚴峻形勢下，不斷加大科技創新資金投入，呈幾何倍數增長。

（三）以抓好流程再造為根本推進制度創新

制度創新對于優化營商環境具有全局性、長遠性意義。推進制度創新，最根本的是要抓好流程再造。山東自去年以來，大力推進思想解放，省委書記劉家義同志在山東全面展開新舊動能轉換重大工程動員大會上講話成為“網紅爆款”引起國內外廣泛關注。先后組織全省黨政領導干部赴粵浙蘇、京滬雄安新區等地考察學習。在動能轉換進程中，圍繞國家賦予的試驗方向和重點任務，各地各部門加強探索實踐，推出開發區體制機制改革、“畝產效益”資源市場化配置改革、擴權強縣、人才體制改革、“雙招雙引”考核等首批15項制度創新成果。

（四）以“擔當作為、狠抓落實”促親清新型政商關系構建

建立完善聯系幫包制度，省級領導率先垂范，實行帶頭聯系企業、聯系項目、聯系商會制度。為促進新舊動能轉換落地落實，2018年啟動“千名干部下基層”活動，服務期限兩年，半數人員直接在一線服務民營企業高質量發展。在2018年“千名干部下基層”基礎上，2019年又啟動“萬名干部下基層”，重點服務新舊動能轉換主題，干部下派規模之大，為近年來之最。探索實行實體產業新舊動能轉換聯席會議制度，省領導親自掛帥，聯席會議邀請相關企業、協會、智庫、聯盟等參加，在研究制定相關政策過程中加大相關企業、行業參與力度。出臺正面清單、負面清單，劃出政商交往尺度，不斷規范政商關系，親清政商關系進一步夯實。

三、聚焦新舊動能轉換，優化營商環境的路徑選擇

在當前國家治理語境下，營商環境與放管服改革兩者是一體兩面、一脈相承的，在當下國家治理體系中兩者日益匯合為一股力量。當前及今后一段時間，以放管服改革為標志的優化營商環境將是深化行政改革的重要內容，以放管服改革為標志的優化營商環境也是助推新舊動能轉換的重要籌碼。如何實現政策創新目標，結合當前存在的突出問題，新舊動能轉換視角下地方政府優化營商環境應該在以下幾個方面持續發力。

（一）以持續簡政放權釋放經濟發展潛力活力

從規制經濟學理論出發，應對市場失靈，政府規制必不可少的，但從計劃經濟轉到市場經濟，不斷重視發揮市場在資源配置中的作用，減少規制是必由之路。當前面臨新的經濟轉型，促進新舊動能轉換，必須繼續深化簡政放權，用“簡約”提升效率。放權的原則是“能放必放”，對政府審批和許可事項根據經濟社會發展情況定期進行論證，能取消則取消，能下放則下放。

1. 強化清單管理思維。用負面清單制度明確各主體活動范圍。當前我國已推行外商投資準入負面清單制度、市場準入負面清單制度，通過約束公權力，在“進口”不斷放松管制，增強了市場活力。雖然負面清單制定起來比較復雜，因為隨著經濟社會的快速發展，新業態、新模式、新產業也在快速呈現，負面清單很難將所有事項一次性精準囊括，但這一治理工具應該被重視，可以通過適時修訂等方法來不斷完善。

2. 用高質量落實鞏固行政審批制度改革成果。行政審批制度改革改革是本輪簡政放權改革切入點和突破口，自“放管服”改革以來，行政審批制度改革的力度最大，成果最為顯著，比如商事制度改革，從最初的“先證后照”到“先照后證”再到今天的“證照分離”，新增市場主體數量大幅增加;再比如從辦事大廳“一門式”辦理到綜合窗口“一口式”統辦再到現在的一網通辦等，充分體現出我國行政審批制度改革的不斷深化，甚至是理念上質的飛躍。但在基層調研過程中還發現在落實過程中存在一些問題，比如審批權下放到基層，但與之相配套的人員、技術等條件并未下沉，導致基層“接不住”問題。再比如，一些與企業直接打交道的辦事人員，囿于官本位思想觀念，甚至基于個人利益問題，故意刁難企業，行政效率依舊不高的問題。還有權力下放缺乏系統性、協同性的碎片化問題，出現“你放他不放”，互為審批前置條件，政策打架現象。為此，首先要健全政策配套，比如應以機構改革為契機，進一步平衡基層職責與能力，下放權力的同時，應該將與之配套的人財物等資源一起下沉，否則權力下放只是空中樓閣。其次要系統梳理當前行政審批制度改革中的“政策打架”問題，以企業辦事的“痛點”、“難點”、“堵點”為導向，及時進行政策銜接、流程優化。同時還應大力推進部門間數據共享，在當前互聯網、大數據、人工智能應用日益深入的條件下，部門間數據共享是提高行政審批效率的基本要件，目前一些地方專門成立大數據局，其中一項重要工作就是做好部門間數據共享。最后，應該狠抓干部作風建設，提高一線行政審批服務人員素質，不能讓個別辦事人員的低效率、“磨洋工”甚至故意刁難企業行為成為優化營商環境的絆腳石，營商環境建設難，破壞易。優化營商環境歸根到底還是人的素質的提升，要樹立“處處都是營商環境，人人都是營商環境”的理念。

（二）以構建新型監管體系捍衛公平競爭

公平競爭的營商環境是市場經濟的精髓，在保障、捍衛市場公平競爭領域，政府責無旁貸。在簡政放權大背景下，我國傳統依靠事前嚴苛繁雜審批手續淘汰不合格企業的監管機制越來越弱化，簡政放權與強化事中事后監管應該同步進行，但我國監管體制轉型明顯滯后于審批改革，突出表現為有效監管不足，事中事后監管不夠完善。

1. 包容審慎監管是新動能成長沃土。對待新業態、新模式要包容審慎監管。高質量發展需要有新技術、新業態、新模式支撐，基于創新驅動發展戰略要求，對待新業態、新模式要審慎監管。新興產業最大的特點是新，沿用老辦法不僅起不到規范發展的目的，還會扼殺其成長。近年來，中央層面在包容審慎監管方面給地方做了表率，比如對近年來涌現的電子商務、移動支付、微信、共享單車等新業態、新模式都采取了包容審慎的監管態度，成為助推經濟發展新動能。地方政府層面，浙江省等營商環境較好省份不僅對新業態、新模式采取包容審慎監管，而且紛紛進行政策創新，向新動能、新產業、新業態傾斜。

2. 把事中事后監管放在極其重要的位置。當前形勢下，加強事中事后監管尤為重要，監管不到位必然滋生“劣幣驅逐良幣”嚴重問題。不斷創新監管方式。一是要收緊監管自由裁量權。自由裁量權與尋租腐敗有著天然的緊密關系。只有這樣，才能防止權力亂作為，亂監管。二是要強化落實“雙隨機、一公開”市場監管模式，要在完善“一單兩庫”和工作平臺、搭建聯合抽查工作常態化模式、加強部門工作協同上下功夫，確保“雙隨機、一公開”最大效果。同時，落實“雙隨機、一公開”監管模式必須解決抽查式監管與高壓問責之間的沖突。在問責高壓下，巡查監管不會輕易消失，如何從機制方面消除監管部門心理負擔是必須考慮的。三是要著力構建以信用監管為核心主體的新型市場監管模式。不斷健全完善事前信用承諾，事中信息公示、信用分級分類監管以及事后信用聯合獎懲的全流程信用監管機制[10]。完善信用信息互聯互通，增強信用聯合獎懲機制，要完善一處失信，處處受限的信用聯合機制，用極高的失信成本督促市場主體自覺守信，維護公平競爭秩序。四是要強化監管技術支撐，做好事中事后監管，解決監管力量不足，提高監管效能，離不開運用互聯網、大數據技術，運用智慧型監管技術，提高精準監管水平。五是要切實抓好集中審批后的審管聯動。當前，在深入推進集中審批大背景下，面臨一個突出問題，即行政審批服務局與部門在審批和監管上的銜接問題。很多地方和部門對審管分離模式還不適應，對事中事后監管的職責邊界、責任主體不明確，個別領域甚至出現監管空白。

（三）以營商環境高地為目標推進政務服務品牌化，增強地區吸引力

政務服務品牌化是近兩年來全國各地“放管服”改革的新趨勢。以服務樹品牌，以品牌促發展，打造政務服務品牌不僅倒逼政府進行系統改革，同時還能形成品牌效應，增加地區美譽度。近年來，在浙江、廣東、江蘇等地涌現出一批具有感召力的政務服務品牌，為促進招商引資、招才引智發揮重要作用，比如在簡化行政審批方面，江蘇2016年開始“不見面審批”，浙江2013年開始“四張清單一張網建設”，2016年開始“最多跑一次”改革，廣東2016年提出“一門式一網式”政務服務……每一個響亮的政務服務品牌后面都蘊含了簡約不簡單的改革內涵。提升政務服務品牌美譽度，還要加強政府信用假設，政府誠信是營商環境的金字招牌，各級政府及工作人員要帶頭講誠信，加強對政府機構失信的治理，堅決杜絕“新官不理舊賬”。最后，優化服務還要進一步完善公共服務。當前人民對高質量、多元化、個性化的產品和服務需求更加迫切，完善公共服務要進一步創新公共服務供給機制。

（四）以流程再造落實制度創新，以制度創新保障優化營商環境

制度創新要堅持整體、系統、協同原則，要有可持續性。系統性整體性協同性，是全面深化改革開放的整體要求，也是制度創新的基本要求。制度創新要堅持兩點論，更要堅持重點論。圍繞制約新舊動能轉換的要害、堵點、難點，通過完善制度供給，彌補發展動力不足問題。要圍繞重點領域。圍繞保障實體經濟、科技創新、現代金融、人才資源等重點領域的關鍵環節發力，并促進協同發展。制度創新要有平臺思維。新舊動能轉換離不開平臺思維，優化營商環境要從單個思維、線性思維向平臺思維轉變，從為個別服務到為平臺服務。

四、結語

科學技術是第一生產力，營商環境也是生產力，創新驅動與優化營商環境結合必然會加速新舊動能轉換。新的科技革命的契機，改革開放以來各地區經濟發展的基礎，為各地實現非對稱趕超提供了難得的歷史機遇。

優化營商環境助推新舊動能轉換是一項系統工程，除了上面提到的幾條路徑，還包含很多方面的內容，優化營商環境離不開法治，法治營商環境為市場主體提供了穩定預期，讓企業安心放心。還要積極改善要素市場環境，全力破解融資難，用地難等問題。還要做好產權保護及規范涉企收費，切實降低制度性交易成本。總之，以問題導向和目標導向為基本原則，優化營商環境的路還有很長，可以做得工作還有很多，營商環境沒有最好，只有更好。

實踐證明，新常態下區域發展在分化，哪個地方的放管服改革做得好，生產要素就往哪個地方集聚。抓好營商環境，對區域發展至關重要，作為地方政府，深化放管服改革優化營商環境是一項刀刃向內的改革，如何處理當前和長遠利益，整體和局部利益考驗地方政府的改革決心與定力。

參考文獻：

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[3] 李國強.構建中國特色營商環境評價體系恰逢其時[N].中國經濟時報，2018-09-26，（5）.

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[6] 習近平出席金磚國家工商論壇并發表重要講話[EB/OL].http：//www.xinhuanet.com/world/2018-07/26/c_1123177182.htm.

[7] 2019山東省政府工作報告[EB/OL].https：//baijiahao.baidu.com/sid=1625413966198708686.

[8] 建立健全“政府承諾+社會監督+失信問責”機制[EB/OL].http：//www.dzwww.com/shandong/sdnews/201812/t20181210_18160277.htm.

[9]山東創新推進新舊動能轉換綜合試驗區建設機制成果顯著[EB/OL].http：//zgsc.china.com.cn/2019-08/02/content_40852526.html.

[10] 2019年全國兩會社會信用熱點前瞻[EB/OL].http：//www.sohu.com/a/298841843_774283.