基層政府推進農村精準扶貧研究

魏柱柱　丁裕祥

[提要] 我國將在2020年實現全面小康社會，隨著這個時間節點的臨近，精準扶貧、精準脫貧工作已到最后攻堅階段。在精準扶貧過程中，基層政府是推進農村精準扶貧開發工作的主要力量，在精準扶貧進程中扮演著十分關鍵的角色。本文通過調研分析宿遷市中揚鎮扶貧開發情況和在推進精準扶貧工作存在的問題，發現基層政府在推進農村精準扶貧過程中工作人員執行能力和組織能力不足。加之扶貧政策自身的缺陷和考核機制的僵化，扶貧干部在執行扶貧任務時缺少靈活性與自主性。對此，本文結合調研研究成果提出一些合理的解決對策，以期有助于扶貧開發工作開展。

關鍵詞：基層政府;精準扶貧;效力與問題

中圖分類號：C913.7 文獻標識碼：A

收錄日期：2019年10月18日

進入21世紀以來，中國在城鄉一體化建設的道路上越走越穩，在黨中央和國務院的領導下，各方力量在扶貧工作的治理和發展上做出了新的探索和創新。在“以工促工，以市帶鄉”的方針指引下，各地政府和黨委組織制定了新的扶貧標準，實施了新的扶貧方式，以期更好，更快的達到精準扶貧的目標。與此同時，我國精準扶貧的方式也在不斷變化，從宏觀到微觀，從整體到局部，從貧困縣細化到經濟薄弱村，最后精準定位到每一個貧困戶。扶貧開發進程的不斷推進，有利于全面小康建設社會實現的到來，早日達成共同富裕這一崇高理想。在精準扶貧這一過程中，基層政府是農村精準扶貧工作中的主要執行力量，在精準扶貧工作開展中占據著不可替代的重要地位，研究總結基層政府在推進農村精準扶貧的效力與實踐經驗，對于我國精準扶貧工作的開展具有重要的現實意義。

一、基層政府推進農村精準扶貧現狀

（一）中揚鎮農村地區貧困現狀。中揚鎮屬于江蘇省六大集中連片的貧困地區，全鎮13個村居中有6個經濟薄弱村，其中3個是省定經濟薄弱村（唐莫村、二里村、熊樓村），3個區定經濟薄弱村（范集村、嶺橋村、南張圩村），現有建檔立卡低收入農戶3，602戶14，912人，超過全區總貧困人口的1/6，其中，截至2017年底，建檔立卡貧困戶共計3，610戶，貧困人口達4，904人，低收入家庭成員人均年經濟純收入4，500元，遠遠低于市貧困戶標準每人每年6，000元。

（二）中揚鎮政府推進農村精準扶貧的舉措

1、基層政府精準扶貧的政策依托。從黨的十八大以來，中央、省、市對扶貧工作一直都給予了高度重視，特別是習近平對脫貧攻堅工作進行了一系列論述，提出了諸多鮮明要求。中共中央辦公廳印發的《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發意見的通知》和國務院機構出臺《關于印發建立精準扶貧工作機制實施方案的通知》是我國基層政府開展扶貧治理工作的重要政策支撐依據。精準扶貧是我國一項重要的社會資源扶貧舉措，全國上下構建了一個完整的扶貧治理體系，精準扶貧理論來源于共同富裕思想的指導原則和達成全面小康社會的現實目標。

2、中揚鎮政府精準扶貧工作思路。2017年，中揚鎮黨委政府帶領全鎮人民加快發展，扶貧工作取得了重要的突破，中揚鎮政府精準扶貧開發治理工作主要思路是：深入貫徹落實黨的十九大精神和習近平新時代中國特色社會主義思想，堅持生態優先、綠色發展理念，全力推進生態涵養類鄉鎮建設，建成生態環境文明、產業發展興旺、生活條件富裕的新中揚。圍繞上述目標和思路，鎮政府上下齊心協力推進“1236”重點工作實施計劃，突出扶貧開發，打造殷實中揚;突出環境保護，打造生態中揚;突出民生改善，打造幸福中揚。

3、中揚鎮政府精準扶貧政策內容。中揚鎮政府認真落實黨委主體責任，成立了黨委書記擔任扶貧組長，班子成員、各村居支部書記、相關職能部門負責人為成員的扶貧工作小組。按照根據區委“2+1+1+2”的扶貧隊伍建設要求，黨委書記任扶貧辦公室主任、鎮長任副主任，除扶貧專干外，配齊了兩名工作人員。同時，加強村居兩委班子建設，選派年富力強的政府工作人員任經濟薄弱村駐村干部，發揮好村居黨組織的帶頭作用，切實增強脫貧攻堅工作的組織領導和統籌協調力度。

（1）完善制度體系，強化執紀問責。中揚鎮扶貧辦每周五召開扶貧工作會議，專題研究部署我精準扶貧工作的階段工作、有關問題、下步工作打算，先后制定了《中揚鎮“十三五”扶貧開發工作實施方案》、《中揚鎮脫貧致富奔小康工作考核方案》等文件，按照脫貧時序進度，明確工作重點，認真實踐監督執紀，對精準扶貧治理工作中出現的違紀苗頭傾向，提前預防，及時處理。截止2018年5月，全鎮共排查出扶貧領域違紀存疑線索27條，立案查處2件，按照責任的大小對有關責任人進行第一種形態談話12件，其中提醒談話4件，批評教育3件，誡勉談話5件。

（2）規范操作程序，實現陽光扶貧。中揚鎮政府以陽光扶貧等大數據平臺為依托，對建檔立卡的貧困農戶建立一對一的信息管理檔案，使精準扶貧在陽光下運作，確保扶貧工作的公開、透明。從建檔立卡信息搜集、低收入農戶脫貧、扶貧資源使用、幫扶政策落實四個方面入手，嚴格按照建檔立卡規定的程序進行操作，進村入戶據實算好收入賬，嚴把“民主評議”關，做到“應進皆進、應退必退”的動態管理，務求每項工作、每項數據經得起推敲，經得起檢查。扶貧項目收益分紅全部通過一折通發放到戶，并通過張榜公布、會議公開等方式向民眾進行公開。做到實事求是、群眾認可，確保貧困戶識別信息動態管理扎實、幫扶措施務實、脫貧結果真實，讓黨的扶貧政策溫暖每一個貧困家庭。

4、中揚鎮政府精準扶貧方法手段

（1）直接給予現金扶貧。就是指中揚鎮政府民政部門協同鎮扶貧工作部門根據國家扶貧標準，每月給予貧困家庭按照每人420元/月進行現金補助。逢年過節期間進行貧困戶米糧補助以及部分愛心企業人士捐贈的衣物錢物。

（2）進行再就業培訓扶貧。就是指中揚鎮政府黨委宣傳部門積極響應李克強的雙創號召，積極開展農村群眾崗位技能知識培訓，聯合農村淘寶進行電商創業培訓。扶貧先扶智，圍繞落實精準扶貧“送科技下鄉”工作任務脫貧。中揚鎮落實市、區“助能”扶貧培訓項目，對貧困家庭免費提供必要的職業能力培訓，使其能夠勝任工作崗位，從而實現“造血式”脫貧。

（3）創造就業崗位扶貧。就是指中揚鎮政府在安置小區富康家園附近引進多個經濟發達地區的塑膠制品加工廠、衣帽服飾加工廠以及木材加工廠等，為富康家園小區居民及街道周邊農村貧困家庭提供大量的就業崗位。鎮政府鼓勵貧困群眾前往該廠工作，促進就業使得貧困農戶經濟生活得到一定的保障。

（4）低息貸款鼓勵創業。就是指中揚鎮政府聯合民豐銀行中揚支行對鎮上水產品養殖戶以及服裝廠等勞動密集型企業提供低息貸款，并且對有利于帶動貧困戶就業的企業進行一定的貼息補助。這一舉措有利于中揚鎮特色產業的發展，例如藕套小龍蝦特色養殖，截至2017年底，中揚鎮建成2000畝淺水藕套養小龍蝦生態農業示范園，該項目受到了市里領導的高度好評，并且成為了中揚鎮農業發展的一大特色亮點。

（三）中揚鎮政府推進農村精準扶貧的成效。中揚鎮政府在居民經濟發展上，結合當地農業發展特色，理清經濟發展思路，為居民就業提供就業崗位，鼓勵居民就近就業，創業，常態化開展網絡創業培訓，全年培訓2，000人，新增網店400家，創成中國淘寶鎮。積極開展“入戶就業”工作，完成就業與扶貧治理工作的“組合拳”，新增家門口就近就地就業400人，開展技能培訓1，200人。根據宿遷市扶貧部門給出的官方數據，在針對2016年建檔立卡貧困戶的信息統計中顯示，因病致貧占據了低收入農戶較高比例，高達45%，其次是因殘致貧農戶占到了低收入戶總數的17%，最后是因學致貧占到了低收入戶總數的7%，支出型貧困是相對貧困群體中的主要類型，為此，中揚鎮政府采取三項針對措施，并取得了不錯的成效。

1、建立大病補充保險制度。在新農合和大病保險等現有醫保體系基礎上，以政府為主導統籌醫療救助資金，把建檔立卡的貧困戶視為主要幫扶對象，對低收入家庭經過基本醫療救助保障體系報銷過后的醫療費用進行二次報銷。最終報銷比例達到95%，使全鎮因病致貧家庭每年減少醫療支出100多萬元。

2、建立殘疾人照護體系。殘疾人作為生活中的特殊群體，政府部門應該格外的加強重視。中揚鎮建設了“殘疾人之家”，大大緩解了殘疾人家庭的照護壓力，在有條件的村、社區或家庭設立服務點，對不同程度殘疾人士提供特定的照顧方案。對重度殘疾人采取義工上門照顧看護、托養服務，對輕度殘疾人則主要以養老福利結構日間看護為主，免費提供職業技能培訓，鼓勵其積極參與到簡單易學的就業工作中，從而提高經濟收入水平。

3、建立全程扶貧助學制度。教育是改變貧困家庭生活水平的重要手段，中揚鎮政府高度重視低收入家庭子女的教育問題。鎮政府領導部門多次倡導呼吁社會愛心人士對因學致貧家庭進行捐贈，并且出臺了相關文件，根據不同的資助標準將貧困戶家庭上學子女的教育費用全部納入助學資助范圍。2017年年底，中揚鎮扶貧辦公室按照本科5，000元/人，專科3，000元/人的標準對于考取高等院校的貧困學子給予了一次性資助，大大緩解了低收入家庭的教育支出壓力。

二、基層政府推進農村精準扶貧中的問題及根源

（一）從經濟薄弱村角度看精準扶貧中的問題

1、發展水平不高、收入不夠平衡。近兩年來，宿遷市大部分經濟薄弱村都得到了后方單位的大力扶持，經濟發展均有了長足進步，但從總體上看，發展水平還不高。2017年宿遷市經濟薄弱村中收入最低的支口居委會僅為0.25萬元，僅是收入最高村居的1/500，“兩極分化”非常嚴重，根據目前經濟發展情況，薄弱村雖想發展但缺乏強力扶持，長此以往富村與窮村之間的差距將會不斷地擴大。

2、發展動力不足、缺少產業支持。據統計，“十二五”期間經濟薄弱村現有的增收項目約80%來自于扶貧資金形成的資產，村居自身發展的項目較少，大部分村居因受資金、土地、環境等要素制約難以扎實有效的發展產業項目。由于缺乏產業支撐，大部分村居發展無持續穩定的增收項目，加之本身動力不足。

3、帶頭作用不強，領軍人才缺乏。由于部分村居受教育程度不高，所以其工作能力難以勝任復雜多變的經濟工作。經濟薄弱村缺少能夠引領普通村民共同致富的能人大戶，村居干部經濟工作能力有待提高。同時，一些村居干部反映日常事務較多較雜，主要精力被維穩、環境衛生、增減掛鉤、扶貧等工作占據，導致沒有精力和時間去系統性思考村居發展問題，亟須為村居干部減負。

（二）從經濟薄弱村角度看精準扶貧中的根源

1、客觀環境因素。從“溢出效應”觀點可知，一般靠近城鎮的村居，其資源更加豐富，交通更加便捷，因此更加便于其獲得經濟發展帶來的額外福利。臨近城鎮的村居集體土地、廠房等各種資源價值更高，更加有利于將資源優勢發展成經濟優勢，從而推動經濟的快速發展;相反，對于一些資源相對稀缺、地理位置偏僻、交通不夠通暢的村居，經濟發展一般比較緩慢。

2、干部素質因素。部分村干部有三怕：一怕承擔責任。一旦由村組干部牽頭實施的增收項目失敗后，往往給集體造成重大損失，怕遭到群眾譴責;二怕工作困難。在這樣保守、狹隘的思想觀念下，部分村喪失了發展集體經濟的主動權，導致在村級集體經濟的發展上邁不開步子、抓不準時機、求不了突破;三怕群眾上訪。近年來，通過城鄉統籌發展和土地增減掛鉤，大部分村開展土地整理后溢出了不少集體土地，但部分村組干部怕群眾上訪，為了穩定及工作便于開展，將溢出土地“一分了之”，錯過了積累集體資源的最佳時機。

3、群眾觀念因素。受市場經濟沖擊，一方面，隨著市場經濟的不斷發展，利我主義在部分農村地區比較盛行。一方面一些群眾缺乏長遠眼光，追求當下的經濟收益，一旦村集體收入稍有盈余就馬上要求分光吃凈，這一觀念不利于村集體資金的前期積累;另一方面群眾對于村干部的能力與個人素質存在懷疑，在進行一些扶貧項目引進開發時群眾不愿意參與配合。受教育層次限制，群眾在進行大規模特色農產品種植以及大戶耕地流轉承包時，群眾很難達成統一觀點，因此集體經濟發展十分艱難。

（三）從扶貧干部角度看精準扶貧中的問題

1、扶貧干部精準扶貧工作不規范。由于基層干部自身的職業素養或政策執行能力參差不齊，因此其在工作過程中誤解或者機械化地執行上級政府部門下達的工作任務，在進行貧困戶的精準識別過程中特別容易出現一刀切的情況。中揚鎮個別村干部在對貧困戶識別的過程中不按照既定的規章制度，扶貧工作不能做到公開、透明、民主，使得村民對于扶貧工作表示很大的不滿。

2、扶貧部門對于貧困戶的指標控制。隨著全面建成小康社會的時間節點到來，精準扶貧工作出現了貧困規模控制，從省到市，從市再到縣鎮，層層把控之下，每個貧困鄉鎮每個考核季度都有定量的脫貧指標。這一行為，致使扶貧工作人員為完成上級單位下達的貧困戶指標，在進行精準扶貧工作時強行脫貧，對于部分稍顯起色的貧困農戶家庭，強行取消其貧困戶資格，實現數字脫貧。

3、扶貧干部與貧困戶之間信息不對稱。由于政府的領導干部與貧困戶之間不是采取直接溝通的方式，一方面由于貧困農戶的信息量巨大，大多數情況下都是經由村干部作為溝通的橋梁，但是村干部上報的貧困戶信息并不足夠準確真實，存在部分虛假信息，扶貧干部難有足夠的精力和人手對海量的貧困信息進行實際的辨別篩選;另一方面貧困農戶自身文化素質不高，對政府幫扶政策不能夠及時理解，貧困戶扶貧參與程度較低。這一現象是導致個別村出現領取國家貧困金的農戶不貧困，貧困農戶享受不到政策照顧的根本原因。

（四）從扶貧對象角度看精準扶貧中的根源

1、醫療扶貧措施缺失，農戶保險意識弱。在對宿遷市中揚鎮農村居民調查中發現，許多家庭致貧、返貧，根本的壓力來自醫療，在重大疾病的治療過程中，農村合作醫療并不能夠及時有效的緩解農村貧困家庭的經濟狀況，高額的醫療費用常常使得一般普通農戶淪落為貧困家庭。加之我國的人口基數較大，社會保障體系并不能夠完整的覆蓋到農村貧困區域的每一戶家庭，因病致貧現象在農村家庭比較普遍。

2、農民學歷水平較低，教育致貧情況普遍。在對低收入家庭的調研中發現，農民的文化素質普遍不高，讀書學習是貧困家庭脫貧最重要的途徑，但是部分低收入家庭家長對于孩子的教育問題不夠重視，對孩子學習上疏于引導和管理，這一現象導致了低收入家庭進入了貧困的惡性循環。

3、農民工作技能短缺，難以適應市場需求。由于農村地區的農戶在職業技能培訓上不夠重視，很多貧困農戶都過度依賴于土地耕作。但是隨著農村土地流轉承包責任制政策的施行，失去土地的農村農民越來越多，這部分農民失去了賴以生存的土地。由于自身職業技能短缺，農民在選擇就業工作時受限的情況比較嚴重，這是造成農村農民失業問題嚴重的主要原因。

三、基層政府有效推進農村精準扶貧的建議

（一）提升基層政府精準扶貧效率

1、提高扶貧干部執行力，增強扶貧工作人員組織能力。加強對基層政府扶貧干部的執行力培訓，提高其扶貧治理的工作能力，尤其要提高駐村干部以及貧困村第一書記的精準扶貧意識。在扶貧治理過程中秉持精準原則，根據具體實際情況，結合精準扶貧識別標準，靈活的展開扶貧治理工作。改變輸血式扶貧方式，創新造血式幫扶工作方法，依托當地特色農業，大力發展農業生產。為貧困家庭實現經濟創收，從根本上改善貧困戶家庭的生活狀況上，幫助其早日實現脫貧。

2、調整精準扶貧考核機制，增加扶貧干部工作靈活性。基層政府部門領導應結合當地扶貧治理現狀，科學合理的調整扶貧考核機制，引進多方面的綜合考核管理方法，不應使用單一的量化指標來衡量扶貧干部的工作成果。扶貧是一項持續時間長，見效周期慢的工作，考核部門應當適當減少考核的次數，給予扶貧干部充足的時間和權限，靈活的推進扶貧工作的進程。與此同時，建立扶貧干部的問責機制，引入激勵機制，對表現突出的扶貧干部給予榮譽和獎勵，對工作中出現重大事故的工作人員責令整改，對情節嚴重的扶貧事件，依法追究相關負責人的法律責任。

3、選派優秀精準扶貧干部，提高建檔立卡工作效率。基層政府在扶貧開發治理進程中，應該挑選組織能力強、生活作風好、扶貧經驗豐富的干部，前往農村開展精準扶貧工作，切實的提高扶貧工作的政策執行能力和精準扶貧的工作效率。被選派到農村的扶貧干部，要利用自身的專業知識，在工作中保持公平公正，采取科學有效的精準識別方法對廣大貧困家庭進行嚴格的篩選。利用電子政務等數據信息管理平臺，對認定的貧困家庭進行建檔立卡登記，對貧困戶信息持續不斷的進行追蹤管理，及時更新完善相關信息。扶貧工作開展過程中，對精準扶貧的對象進行公示，在精準脫貧過程中要加強對脫貧對象進行審核調查，并且接受社會群眾的監督，確保脫貧工作的成果真實可信。

（二）加強基層政府對扶貧對象生產能力培養

1、提升貧困戶的教育水平，開展職業技能培訓。由于缺少必備的生存技能和知識，外出的年輕勞動力往往以體力換取微薄的血汗錢，對貧困戶進行一定的職業技能培訓，有利于其在就業的時候具有一定的擇業能力，實現農戶到工人的合理的身份轉變。

2、加強貧困戶的思想教育，鼓勵創新創業脫貧。農民習慣了數千年以來面朝黃土，背朝天的農耕生活，對于市場經濟快速發展的節奏還比較陌生。地方政府部門應當積極引導貧困對象接受現代化的新思想，加大典型宣傳，通過模范帶動，從教育文化入手，依托村居精神文化建設，鼓勵低收入家庭成員積極奮斗，從思想上改變其貧困落后的消極心態。

3、改變貧困戶的保險意識，積極參與醫療保險。我國社會公眾的保險意識普遍淡薄，在農村貧困地區更是如此。解決貧困問題，要加大社會保障力度。積極落實因病致貧6項機制，加強組織推進，定期召開部門落實會議，統一思想認識，推進責任單位做好具體工作。同時，加強宣傳引導，把救助機制的政策及具體內容作為宣傳的主要方面，不斷提升群眾的知曉率和滿意度。鼓勵貧困戶參與醫療保障體系，利用大數法則減少其在面對重大疾病等健康問題的經濟損失。

四、結語

我國開展精準扶貧，有利于提高人民生活水平，精準扶貧不僅是我國扶貧工作的重要措施，也是促使落后地區擺脫貧困、全面實現小康社會的重要步驟。通過對宿遷市中揚鎮基層政府在推進農村精準扶貧工作中的研究發現，經濟薄弱村之間集體經濟發展不平衡，基層工作人員組織能力有待提高，農戶對于村干部的信任度較低。國家的精準扶貧宏觀政策，一方面有利于快速幫助農村低收入家庭脫貧，改善低收入農戶的經濟生活，增強社會的穩定和諧;另一方面也在一定程度上增加了扶貧干部的工作壓力。精準扶貧工作考核偏向于指標把控，這導致了部分扶貧干部降低了工作質量，為了完成上級部門考核任務，對低收入農戶進行數字脫貧。部分村干部甚至在扶貧工作中大搞形式主義，把扶貧工作“表格化”、“文件化”。國家應該督促地方政府盡快落實根據本地實際扶貧實踐經驗的扶貧政策，對扶貧工作實行多指標的績效考核，靈活的推進精準扶貧進程。

主要參考文獻：

[1]陳孝兵.法經濟學進入深度融合發展新階段——第十七屆（2019）中國法經濟學論壇述評[J].社會科學動態，2019（9）.

[2]黎昌珍，蔣媚，勞德祥.精準扶貧背景下農村文化扶貧的創新路徑研究[J].遼寧行政學院學報，2019（5）.

[3]蘇萌.鄉村旅游視角下精準扶貧對策研究[J].合作經濟與科技，2019（17）.