地方政府隱性債務風險特征及防范

陳凌白

[提要] 當前，在經濟下行壓力下，地方政府隱性債務的風險隱患愈發(fā)引起各界的憂慮和重視，化解隱性債務并無一個明確、標準的模式，各地方政府基于自身的歷史、經濟環(huán)境、資源優(yōu)勢和政策，逐步展開嘗試和實踐。為更好地探討隱性債務化解途徑，本文從分析地方政府隱性債務特征入手，著力分析地方政府隱性債務分布與風險特征，并提出對策建議。

關鍵詞：隱性債務;風險特征;化解對策

中圖分類號：F81 文獻標識碼：A

收錄日期：2019年11月14日

當前，地方政府隱性債務問題已成為國民經濟發(fā)展過程中急需處理和化解的重要議題，著力尋求化解地方政府隱性債務危機與風險的方法與手段，迫在眉睫。

一、地方政府隱性債務地域分布特征

1994年分稅制改革后，我國逐漸形成了財權上收、事權下沉的財政收入分配格局，受此影響而形成的地方政府隱性債務在地域分布上的特征主要體現為，隱性債務在縣級的聚集度一般比省市級還要高，但是由于縣級財力通常更為薄弱，因而縣一級政府的隱性債務風險也就顯得比省市級還要高。同時，由于隱性債務通常主要用于投資市政等公共基礎設施項目上，大多屬于公益性或準公益性項目，資金回流慢，投資回收期較長，因此流動性風險也相對較大。此外，由于這類項目大多資產變現能力較差，現金流產生能力較弱，因而資產質量通常不高，也進一步加大了隱性債務的流動性風險。由上述分析可見，目前我國隱性債務主要風險分布特點是：一方面隱性債務規(guī)模巨大，結構相對復雜，風險隱患相對較高，處理起來難度較大;另一方面是隱性債務風險在縣一級政府集中度更高，基層地區(qū)的隱性債務風險更大，高于省市級。同時，由于我國隱性債務資金運用很多是投入在公共基礎設施項目上，資產產生現金流能力差，流動性風險較大。

二、地方政府隱性債務規(guī)模風險特征

（一）與顯性債務比較來看，隱性債務一度增長迅猛。從官方披露的地方政府債務總規(guī)模來看，2014年以后，我國地方政府顯性債務的增長受到一定遏制，增速趨緩，年均增速下降到2.4%的較低水平，年均增量僅有約0.4萬億元。但是，經估算，隱性債務的增長卻極為快速，年均增量預計超過8萬億元，年均增速約為77%，遠高于顯性債務。

（二）政府負債率在并入地方政府隱性債務后較高。據官方披露，2017年末我國政府負債率是36%，但經我們測算，將地方政府隱性債務合并進來后，2017年末我國的政府負債率已達73%～97%之間，已高出國際警戒線很多。另外，根據我國2013年度政府性債務審計報告的結果信息可以估算，我國隱性債務中經由財政資金償還借款的比例約為19%。由此，經折算后，2017年末我國地方政府債務余額大致為6萬億元，也就是說，我國政府債務的總額應在36萬億元左右，負債率約為44%左右。雖由此估算可能暫時低于國際警戒線，但綜合來看，納入隱性債務后，我國政府的負債率上升顯著。

（三）地方政府隱性債務可能促發(fā)的金融風險不容忽視。政府對銀行的隱性債務中相當大的比率是投資于地區(qū)基礎設施項目建設、棚戶區(qū)項目改造、異地扶貧搬遷項目等，還有一些投資于社區(qū)建設和日常營運等。近年來隱性債務逐步分批到期，個別地區(qū)已出現隱性債務的違約風險，呈現出的問題包括項目現金流無法覆蓋償債本息且債務抵押擔保不充足，主要靠借新還舊維持營運。因而地方政府隱性債務極易促發(fā)金融風險。

三、地方政府隱性債務壓力有哪些影響

（一）由于許多地方政府背負著沉重的隱性債務壓力，嚴重擠占了地區(qū)財政資金資源，降低了政府的執(zhí)政效力，無力再對其他項目提供財政資金，新增的政府專項債很多是用于償還即將到期的債務，可以提供給后續(xù)地區(qū)經濟發(fā)展所需的基礎設施建設的資金減少，因此，如果中央政府對隱性債務的管控力度加大，嚴格有效管控不允許新增隱性債務，那么，就會使各相關地方政府對新開工基礎設施建設項目更加謹慎。

（二）地方政府隱性債務壓力可能會對寬松貨幣政策起到一定推動作用，因為隱性負債壓力會迫使得貨幣當局為保持較為充裕的流動性而實施相對寬松的信貸政策，以此來維系金融體系的穩(wěn)定。同時，地方政府隱性債務的借新債還舊債壓力以及為化解民營企業(yè)融資難融資貴等問題而也將迫使貨幣政策當局將信貸政策適度調整為擴張。

（三）地方政府隱性債務壓力會增加地方政府對土地財政的進一步依賴，同時減小了對房價下行的忍受度。目前，很多地方政府隱性債務的償債資金來源是地方政府的土地出讓收入;因此，一旦房價下行，會引致土地出讓收入大幅下降，這將使地方政府的償債能力受到極大影響。

（四）地方政府隱性債務壓力會倒逼相關地方政府提速國企改革、重組和資產變現能力，以獲取更多的償債資源和增量融資。

四、如何化解地方政府隱性債務風險

地方政府背負巨額隱性債務危及政府財政和金融體系的穩(wěn)定和安全，并可能對政府正常運行產生負面影響。對于如何化解地方政府隱性債務風險，不同政府部門申張自身不同的利益主張，決策層需要在諸多目標之間加以權衡。

（一）理順中央和地方財權事權，抑制地方政府舉債沖動。當前，中央和地方財權事權不匹配是造成地方政府過度舉債，尤其是隱性債務頻發(fā)的一個重要原因。要有效抑制地方政府過度舉債，就要從根本上解決這一問題，為此，應重新劃分與分配中央與地方的財權與事權，使地方政府能夠擁有與其事權相匹配的財權，來有效保障其經濟發(fā)展的財政資金需求。《新預算》法頒布后，對于涉及國際民生的重大項目或產業(yè)發(fā)展項目劃由中央政府負責，對于僅涉及區(qū)域經濟發(fā)展過程中居民日常生活的項目應劃由各相關地方政府負責。為此，中央政府應進一步落實財政資金分配的公平性和合理性，適當將政府轉移支付向地方財政傾斜，以便于地方政府有更充足的財力建設和發(fā)展區(qū)域經濟建設中急于發(fā)展的公共基礎設施、公共服務等社會民生項目。同時應進一步深化我國稅收制度改革，合理拓寬地方政府稅基，科學構建地方稅收體系，提高地方政府稅收收入水平。

（二）著力完善“開前門、堵后門”措施，逐步引導隱性債務走向顯性化、陽光化。繼續(xù)大力優(yōu)化和完善新增地方政府債務限額配比測算與核定辦法。適時增加債務使用與管理績效、債務償還能力等因素在新增地方政府債務限額配比中的權重，合理考量地方財政能力的影響系數，提升地區(qū)經濟與環(huán)境發(fā)展系數對新增債務限額配比的積極影響，著力體現正向、積極的激勵原則，提升限額向地區(qū)財政能力暫時稍顯不足，但地方政府債務管理效應良好、地方區(qū)域經濟發(fā)展存在較大潛力和區(qū)域經濟態(tài)勢發(fā)展良好的地區(qū)傾斜，省以下地方政府新增債務限額的分配也應參照上述方案實施和調整。

（三）完善預算管理體系。當前，我國的財政預算公開范圍還過于籠統(tǒng)，需要進一步完善現行相關法律法規(guī)，在進行充分調研和論證的基礎上，加強與之相關的法律法規(guī)的完善與修訂，尤其是要對各項財政支出的規(guī)模、范圍、用途做出詳細界定，并對財政預決算報告的信息披露內容與詳細程度作出明確的細節(jié)要求與規(guī)范。同時，要下大力氣規(guī)范地方政府的預算管理，盡最大努力將地方政府的債務范圍，尤其是隱性債務全部納入預算管理范疇中;并在政府預算編制時，設置相應的科目，進行信息披露和管理。此外，要構建和完善地方政府的債務預算報表體系，其內容應覆蓋全部地方政府債務的規(guī)模、結構、預算年度舉債與償還額度、償還資金來源渠道、地方政府擔保債務及其債務當期發(fā)生額與余額等，要覆蓋地方政府舉借和償還債務的全過流程，并責成地方政府要將細化的債務預算提交同級人大審批，其相關信息要對公眾予以披露，其中，資金規(guī)模超過一定額度的、對地區(qū)財經影響較大的項目，其預算金額與實施方案要在項目實施推動前向公眾公布，接受公眾的監(jiān)督，項目在實施過程中，有超預算的苗頭或超過預算一定比例，需要接受同級或上級人大的質詢與表決。

（四）大力推動現有融資平臺轉型，實現分類改革，化解隱性債務風險

1、積極建立現代企業(yè)制度。著力推進政府類企業(yè)建立現代企業(yè)制度，實現法人治理結構，大力支持混合所有制改革，積極建構科學合理的股權結構。同時，在大力支持企業(yè)在市場經濟環(huán)境下獨立自主決策自身經濟行為的前提下，加強對企業(yè)的監(jiān)督和管理，以法律手段規(guī)范企業(yè)在市場中的經濟行為。

2、不斷調整和完善政策保障手段和措施，為融資平臺分類改革提供保障。在全面摸清融資平臺各項隱性債務規(guī)模的前提下，依據公司法、擔保法等相關法律規(guī)定，積極賦予其可行的特許經營權等資質，提升各類融資平臺的盈利與發(fā)展能力。其中，對于具有競爭性質的業(yè)務，逐步整合向獨立的法人治理公司轉型，推進其向生產性經營實體轉型和發(fā)展;對于以融資為主而較少參與后期項目運營的融資平臺，應積極推動其向為政府債務服務類公共機構轉型，以發(fā)揮其現有的公共服務職能。

3、大力推動融資平臺轉型，為化解隱性債務風險奠定基礎。地方政府隱性債務的處理現在已經有了政策基礎，那就是要以“中央不救助，政府不兜底”大前提和“遏制增量，化解存量”的基本模式進行處置和管理。一是要努力遏制隱性債務再填增量。嚴格禁止地方政府再繼續(xù)發(fā)生與政策和法規(guī)相悖逆的擔保和融資行為以及各種變相違法違規(guī)舉債行為;二是積極推動各級地方政府積極化解存量隱性債務。這就需要明晰償債責任，厘清債權債務關系。為此，各類融資平臺公司要在明確“中央政府不救助”和“市場化”的大思路前提下，積極做好市場化轉型。政府不再為融資平臺做信用背書，切斷與融資平臺之間的信用聯(lián)系。同時，由于很多融資平臺將大量隱性債務資金投入了基礎設施和公益項目建設領域，其資金回收期長，盈利模式緩慢，融資平臺難以在短期內依自身實力化解和償還全部債務，各級地方政府可以通過嚴密監(jiān)控項目發(fā)展規(guī)模，統(tǒng)籌地區(qū)經濟收入、成立地方資產管理、引入第三方社會資本、成立專項償債基金等方式，幫助和支持融資平臺通過市場和法律手段逐步化解存量隱性債務。此外，作為債權人的金融機構為防范金融風險，應通過配合融資平臺實施貸款展期等手段，支持和配合地方政府有效化解當期存量隱性債務，以盡最大努力防止違約風險的發(fā)生。

（五）加強和深化政府部門和社會資本的合作。當前，在經濟發(fā)展增速減緩、地區(qū)經濟財政收入增長乏力的背景下，繼續(xù)保持地區(qū)經濟發(fā)展所需的基礎設施和公共服務的財政投入將使得地區(qū)財政面臨巨大的支出壓力，極易促發(fā)債務違約風險和財政風險。因此，采取合適的方式，大力開創(chuàng)政府部門和社會資本合作的新局面，有利于紓困當前地方財政的債務困局。社會資本的引入不但有利于化解地區(qū)經濟在基礎設施等方面建設和發(fā)展資金短缺的問題。同時，還可以有效緩解地方政府財政支出的壓力，降低地方政府債務償債壓力。此處，引入社會資本也有利于提高政府基礎設施和公共服務供給的效率和效益，更便于加強對其運營的監(jiān)管和審查，壓縮運行成本，更好地發(fā)揮政府的行政職能。

（六）建立健全官員考核體系，正確引導官員的政績觀。在過去相當長的一段時期內，地方政府的政績評價標準主要是以“GDP唯上”為標準的，這直接導致許多地方的行政官員扭曲了其政績觀，一味追求GDP的增長，大干快上，搞基建大躍進，盲目上項目，鋪攤子，貪大求洋，大肆舉債，使地方政府在數年間累積了巨額的政府債務，特別是隱性債務。因此，只有引導政府官員樹立正確的政績觀，確立科學合理的政績評價標準和體系，才能有效地推進地方政府職能的轉變，有效約束地方政府官員在任職期間的行政行為，逐步引導其將更多的精力投入到關注民生、環(huán)保和社會經濟內涵發(fā)展中去，可以極大地規(guī)避其過度投資的熱情，及其由此所導致的社會資金和資源的巨大浪費，切實實現地區(qū)經濟的可持續(xù)發(fā)展。同時，應切實落實地方政府官員（包括已離作官員）的債務問責、追責機制，由此可以在一定程度上剎住某些地方政府官員因片面追求政績而不負責任的舉債行為，避免由此所造成的后任官員不理前賬以及后續(xù)發(fā)展財政資金不足的情況，規(guī)范政府官員在任職期間的行政舉措，保障地區(qū)經濟的良性健康發(fā)展。

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