重慶市失地農民養老保障研究

楊鴻渝 曾婭琴

摘要：隨著城鎮化的快速推進，政府將大量農村土地征收并進行建設改造，被征地的農民失去了自給自足的生活空間和必要的生產資料，而政府以及有關部門在對失地農民進行補償的時候，往往容易忽視“三農”的可持續發展，取而代之的是一次性的貨幣補償方式。大部分失地農民由于就業困難，缺乏持續長久的生活保障，為了更好地推進城鎮化建設，落實鄉村振興戰略，以及實現全面建成小康社會，亟待需要完善我國養老保障體系，尤其是解決失地農民養老保障的問題，這也直接地關系著社會的公平與穩定。

關鍵詞：失地農民 養老保險 就業

從1997年重慶市成為直轄市到2019年，常住人口的城鎮化率由29.5%增至66.8%[1]，是我國西南各省市中城鎮化增長幅度最大的。隨著經濟的高速發展，產業結構的變化，政府和企業大量對農用耕地進行征收征用，農民的身份因此而改變，而整個家庭的收支狀況變化也給他們的生活帶來了影響。一方面失地農民享受了城鎮化帶來的便利和好處，但另一方面他們也面臨著征地賠償方案標準缺乏統一、養老保險制度不健全、職業技能水平低、再就業困難等諸多現實困境，導致農民的生活和未來發展收到嚴重制約，也給我國勞動力市場與就業帶來了負面影響。因此，對失地農民的養老保障問題進行研究可以為我國基本養老保障制度的改革和完善提供新的發展思路，對促進經濟社會的良好發展，人民安家立業，實現社會公平具有重要的指導性意義。

一、三洞村失地農民在養老保險和生計中面臨的問題

為了了解失地農民在養老保險和生計中面臨的問題，筆者對重慶市長壽區三洞村蔬菜大隊的征地補償政策進行研究，并對部分村民進行了訪談，獲得了關于失地農民養老保障情況的第一手資料，并對這類特殊人群存在的問題進行了整理分析。

（一）三洞村蔬菜大隊征地補償政策的變遷

三洞村地處長江支流，三面環江，水源充足，村民們世世代代通過發展第一產業來獲得收入。為了響應城鎮化建設，長壽區統籌推進農村土地征收，從2012年至今共經歷了五次征地補償。三洞村第一批失地農民搬遷，按補償方案，只補償其土地與房屋的經濟損失；三洞村第二批失地農民搬遷，補償方案相增加了按照農民自家房屋的面積賠償相應面積的移民住房和一定數額的土地補償金，若一套移民住房面積小于農民自家房屋的面積時，則可用兩套移民住房賠償失地農民，這兩套移民住房面積之和等于農民自家房屋面積等內容；三洞村第三批失地農民搬遷賠償方案大致跟第二批相同，不同的是當農民的房屋面積超過一套最大移民住房面積時，只能賠償一套最大面積的移民住房；2017年，第四批失地農民搬遷，根據政府辦公室印發的《重慶市長壽區大中型水庫移民避險解困試點工作實施辦法》，175米試驗性蓄水地質災害災民搬遷安置工作，國家對納入規劃的幫扶對象按人均20000元進行補助，其中：建（購）房和投親靠友安置補助費15000元/人，基礎設施配套建設補助費5000元/人。但人口的計算范圍截止至2016年12月25日，在這之后出生的均不能獲得賠償。2019年11月，第五批失地農民搬遷，相對于第四次拆遷，除了補償標準發生變化外，新增了養老保險方面內容。根據重慶市長壽區人民政府集體土地征收公告[2019]9號文件，青苗及構（附）著物和房屋補償按照長壽府發[2013]114號文件執行，住房安置按照人均安置面積30㎡，每平方米4200元，按戶包干一次性計發或統建優惠購房，安置補助費每人35000元用來為失地農民繳納養老保險費用，男性年滿60歲，女性年滿55歲的，一次性繳納為期15年的養老保險，年滿16周歲的，為其繳納相應年齡段的養老保險費用總額（個人負擔部分）的一半，剩下的則退還給個人，16周歲以下的，全額支付給個人。

（二）當前征地補償政策存在的問題

1.一次性貨幣補償機制使失地農民權益受損。一次性貨幣補償機制是目前我國最普遍的征地補償方式。一次性貨幣補償機制是指一次性向農民支付其被征用土地的補償費、被征地者用于家庭變遷安置的補助費、土地周圍其他附屬物補償費以及農作物作物幼苗的補償費。它的好處在于讓被征地者有較高的理解和接受程度，且賠付程序簡便易于實際操作，但農民對這種補償方式并不是很滿意，主要體現在：第一，補償政策存在滯后性，不夠靈活，有的對象已經去世卻仍在發放費用，而新生兒卻無法享受獲賠的權利。第二，由于政務不夠公開透明導致農民的知情權受到侵犯，對于補償款的相關事宜并不清楚。第三，農民在能選擇的項目上較為單一。第四，大部分失地農民認為土地補償的標準較低。第五，失地農民對未來發展越發擔憂。失去了土地，意味著失去了生產生活資料。[2]

一次性貨幣補償機制在一定程度上可以促進當地的非農就業，使失地農民進一步適應城市生活，但是，面臨新的生活環境以及不同的消費水平，失地農民在資金長期規劃以及理財上較為陌生，且往往存在一定盲目性，無異于增大了失地農民的長期發展的壓力和風險、加重了他們的生活負擔。由長壽區調整關于征地補償安置標準可見，長壽區關于征地補償安置發布的〔2013〕114號文件中明確規定了費用標準每畝15000-17000元，而2018年長壽區農村居民人均消費性支出僅為12638元，可見在當時補償款是一筆“巨資”。但是由于大部分失地農民缺乏正確的消費觀和理財觀念，對一時所得“巨款”缺乏長期合理的規劃和使用，容易導致今后生活上面臨透支的情況。

2.失地農民養老保險待遇低。失地農民的保障待遇僅僅包括了養老保障，其低水平、層次單一的特性與失地農民在養老保險方面多樣化、多層次的需求之間存在一定的矛盾。盡管當地政府為三洞村第五批失地農民購買了養老保險，但由于參保檔次低，參保標準不同，加上大多數農民在土地被征收后處于暫時失業的狀態，收入較以前大大減少，且伴隨著較為消極的心態，許多人放棄繳納養老保險，最后領取的養老金也就相對較低，據三洞村基層工作者稱，失地農民每人每月僅有100元的養老金。

3.勞動模式單一，失地農民再就業困難。黨的十九大報告中提出，就業是最大的民生。及時有效地解決廣大失地農民的就業問題，保障其基本生活水平是全社會高度關注的熱點問題。三洞村農民在失去土地之后，老一輩就用征地補償金居家養老，年輕人則自謀出路，而處在兩者之間的中年人一般都面臨上有老下有小的特殊處境，不能賦閑在家，且自身文化水平普遍較低、勞動模式單一、就業流動性和競爭力弱、已經錯過培養一門專業技能的最佳時間，這些問題使他們難以找到一份適合自己并且滿意的工作。

二、原因分析

（一）補償機制不完善，政府監管失位

長壽區關于公布征地拆遷補償安置有關費用標準的通知〔2013〕214號規定，“土地附屬物及幼苗根據申請批準征收土地的總面積進行綜合性包干定額賠償”，對于房屋的搬遷補助費用“根據房產證，按戶一次性包干計發”，而這些對于失地農民而言并不能幫助他們解決后顧之憂，僅僅能滿足短時間的有限生活需求。監督管理失位的情況在征地補償過程中頻頻發生，是因為各地方政府缺乏統一有效的監管機制。一方面，盡管存在相關的政策法規，但在層層落實執行后的效果無法達到預期，另一方面不能及時有效地解決失地農民關于征地補償問題的有關訴求。《土地管理法》中指出：國家征收土地依法獲批后，地方人民政府要及時予以公告并組織實施，進行擬征收土地現狀調查和風險評估，還要聽取被征收土地相關人員的建議意見。但是，失地農民在整個過程中并沒有享受到應有的合法權益，有關訴求也未能得到有效解決。

（二）財政投入力度低，資金投資方式單一

失地農民僅能享有低水平的養老保險待遇，主要是因為：第一，政府在這方面的財政投入力度不足，由于長期的城鄉二元制結構的影響，目前中央財政和地方政府對被征地農民的財政補貼遠遠低于城鎮職工養老保險補貼[3]，且政府未對失地農民養老保險的財政轉移支付有明確規定，致使他們的養老保險待遇處于較低水平；第二，長期以來，保險基金的安全性一直都是關注的要點，因此我國失地農民養老保險基金主要投資于國債這種穩健型產品，盡管能有效降低基金的風險性，但收益同樣處于較低的水平。還有很大一部分的養老保險基金是存在銀行里的，如何確保基金的保值增值還要克服通貨膨脹這一難題。若要長期遵守安全性原則，同時又能有效應對養老金的缺口問題，我國社保基金就應分散過于集中的投資方向，拓展較為單一的投資方式，合理優化投資結構。

（三）就業渠道狹窄，創業能力不足

由于受教育程度低，專業技能缺乏，一些簡單的、非技術性的工作成為三洞村大部分失地農民就業的首選。當前我國勞動力市場面臨眾多難題，失地農民就業的前景并不樂觀，這主要源自于他們知識水平不高、職業技能較單一且從業服務質量不高導致自身缺乏就業競爭力。而由于大部分失地農民思想觀念保守，創新意識較差，資金不充足，導致他們創業的難度也很大，缺乏駕馭市場、分析市場、了解市場發展趨勢、應對市場經濟突發情況的意識和能力，也在一定程度上讓他們的創業困難重重。

三、建議

（一）建立完善征地補償機制

公平合理的征地補償機制，既能保障效率，又能促進社會的穩定和諧發展。首先要確保征地補償安置范疇合理規范；其次要對補償費用標準進行統一并有針對性地制定；最后在整個補償安置過程中務必做到公開透明。村委會在獲得征地補償金后，應及時公布金額總數、征地補償費的計算方法和計算結果、補償金發放的流程及手續，接受農民的監督，使農民的意見與建議被充分考慮，從而農民的知情權、間接參與權得到保障，讓農民能夠充分了解政策的實施情況，保證所有費用都用于農民的征地補償中，任何人不得擅自克扣、截留、挪用這個費用。在建立公平合理的補償機制后，有關部門應做好宣傳工作，為農民細致講解政策，解決農民提出的問題。在實施過程中要嚴格審核保障對象的條件，嚴格執行流程，加強部門之間的交流協作，對農民后續的問題要及時跟蹤反饋，確保工作的有效落實。

（二）加快相關法律的制定和保障體系的完善

一個體系的有效運行需要相關的法律法規起到規范作用，二者的有效結合既能為更多失地農民家庭解決長久生計存在的困難，提高他們的基本生活保障水平，也能進一步完善健全我國社會保障體系的薄弱環節。當前針對失地農民的養老保險政策存在碎片化的特點，各地實際情況不同造成各地的政策也存在一定的差異，缺乏宏觀政策統一性[4]，立法層次低、規定寬泛，在實際操作中容易出現問題，政府應加快制定完善的、全國性的失地農民養老保障法律法規，一方面便于規范地方性政策，另一方面讓失地農民有法可依，為他們提供法律層面的保護。同時，我國目前還缺乏較為成熟、且專門的失地農民養老保險體系，需要體系與制度兩者融合才能發揮更好的保障作用。

（三）組織開展更具針對性的就業技能培訓活動

職業技能培訓需要準確把握市場需求，增強其靶向性作用，始終將實現就業作為目標，旨在讓失地農民獲得可觀的收入，提高其生活水平。第一，可以充分結合當地特色產業的優越性來提高就業競爭力；第二，向農民提供多層次的職業技能培訓，例如進行聯動產業多種需求的持續培訓；最后，還要把握好市場風向，加強市場與企業的合作，針對部分緊缺的職位進行更有針對性的培訓。同時，借助校企合作平臺，與用工單位開展訂單式、定向式和“自助餐式”培訓，打造規范標準的實用性“培訓超市”[5]，促進市場、企業、失地農民自身協調發展。企業的新知識、新技術被失地農民及時了解，進而推動失地農民的實際操作能力的提升，使其在進入勞動力市場時就滿足企業的基本要求。這樣不僅為政府減輕了在培訓方面的人力、物力的投入，而且也為企業提供了大量的、符合企業要求的勞動力資源。

參考文獻：

[1]重慶經濟總量達2.36萬億城鎮常住人口超2千萬[OL]. http：//m.xinhuanet.com/cq/2020-01/ 20/c_1125486191.htm.

[2]孫云奮，徐汝貞，劉傳玉.“雙失”農民一次性貨幣補償的實踐結果——基于山東省濟南市的調研[J].天津農業科學，2015，21（03）：28-33+70.

[3]邵元.大連保稅區被征地農民養老保險問題研究[D].東北財經大學，2018.

[4]孫杰，李楠.失地農民養老保險問題研究[J].西部皮革，2017， 39（12）：88.

[5]雷翠.關注關愛失地農民促進社會穩定發展——宜賓市南溪區失地農民就業狀況調查[J].中共樂山市委黨校學報，2018，20（05）： 10-14.

Research on the Pension Security of Landless Farmers in Chongqing

——Taking Sandong Village in Changshou District as an Example

Yang Hong-yu，Zeng Ya-qin

Abstract： With the rapid progress of urbanization， the government has acquired and constructed a large amount of rural land. The land-expropriated farmers have lost their self-sufficient living space and necessary production materials. When the government and relevant departments compensate the land-lost farmers， It is often easy to overlook the sustainable development of“three rural issues”and replace it with a one-time monetary compensation. Most of the landless farmers lack employment security and long-term livelihood security. In order to better promote urbanization， implement the strategy of rural revitalization， and realize the comprehensive construction of a well-off society， we need to improve Chinas old-age security system， especially to solve the problem of landless farmers The issue of security also directly affects social fairness and stability

Key words： Landless farmers， Pension insurance， Employment

（作者單位：重慶三峽學院公共管理學院）責任編輯：凌玉