從失序走向有序：鄉村精英推動下的鄉村治理

丁明秀

（鄭州師范學院 河南 鄭州 450044）

鄉村是國家基層治理的基本單元，其治理成效的好壞直接關系到國家治理體系和治理能力現代化的有效推進。改革開放以來，鄉村治理結構與模式發生了巨大的變化。家庭聯產承包責任制的推行逐步瓦解了人民公社時期“政社合一”的模式，使“鄉政村治”模式逐步形成，鄉鎮政府代表國家對鄉村事務行使行政管理職能隨之產生，農民生產壓力大，農業稅等稅費負擔沉重，部分地區干群關系隔閡緊張，群體性事件不斷發生等問題，鄉村社會面臨著治理危機。為規范鄉村治理秩序，解決鄉村治理難題，2000 年來，國家逐步開展農村稅費改革，2006 年，農業稅在全國范圍正式廢止。農業稅的廢止不僅有效地減輕了農民負擔，鄉鎮政府和鄉村的關系和運行邏輯也發生了重大改變，政府對鄉村社會進行間接治理的治理模式逐漸解體。鄉鎮政府失去了賴以維持的農村稅費基礎，與農民的關系也更為松散，鄉鎮基層政權這一鄉村治理外生性權威日漸式微，以個體權利為核心的治理模式逐漸興起。農村涌現出一批有政治頭腦、熱心村莊公共事務的政治精英，先富起來的鄉村能人和村莊有一定影響力的鄉村精英參與鄉村治理。雖然鄉村精英隨著農村經濟社會的發展逐漸崛起，但鄉村精英力量和作用的發揮并不理想，在鄉村治理實踐中遇到了一些困境，一度出現了一些鄉村社會混亂失序的現象。

一、鄉村治理實踐中的困境與偏差

（一）鄉村治理主體間關系混亂失序

1. 鄉鎮政府在鄉村治理中強勢越位。按照1988 年通過的《中華人民共和國村民委員會組織法》規定，村民委員會作為村民自治組織，是鄉村社會治理的實質主體，在鄉鎮政府指導下對本村事務行使自治權，以減少國家行政權力對鄉村社會的干預，從而確保農村基層組織的自主性和活力。但在實踐運行中，上級政府設定的社會管理目標、方案和任務，往往通過行政命令的方式傳達到基層鄉鎮政府，鄉鎮政府為了完成目標，不得不主動地向鄉村進行滲透、影響和控制。鄉鎮政府強勢越位，干預村民自治，使以村委會、村干部為代表的鄉村精英變為行政權力的附庸。

2. 鄉鎮政府在鄉村治理中越位與缺位現象并存，在強勢越位的同時，鄉村治理動力不足，公共服務職能缺位。傳統鄉村關系格局以農業稅為核心，鄉村與基層政權是一個利益共同體，農民在承擔稅費的同時，鄉鎮政府執行國家法律政策，發展鄉村經濟，管理鄉村計劃生育、社會治安、公共服務等各項事務。農業稅取消后，農民不僅不用再交各種稅費，國家還通過糧食直補、新農合、低保、義務教育“兩免一補”等政策措施給鄉村社會各種補貼，使基層政府和農民之間“汲取型”關系轉變為一種“服務型”關系[1]，基層鄉鎮財政逐漸空心化，出現治理動力不足，治理功能弱化，公共服務職能缺位等問題。

3.村民自治的空間受到壓縮，自治功能弱化。從農村開始改革到村民自治的誕生發展，國家行政權力并不直接面對個體，而是通過村民自治組織來行使政府職能。雖然《中華人民共和國村委會組織法》規定了政府與村委會是指導與被指導的關系，但“只要村委會承擔著來自上級政府的行政管理任務，那么它們的關系就非常可能具有領導與被領導的特征，而很難保持指導與被指導關系的性質”[2]。基層自治組織承擔了過多的行政職能，不得不花費大量精力來應付和實施上級政府制訂的計劃目標。以村委會為代表的鄉村精英缺乏行政組織的手段和權威，傳統的命令或壓力攤派的方式逐漸失靈，更多依靠個人素質和人格魅力，采用溝通、協商、對話的方式進行鄉村治理。在缺乏法律和制度基礎的情況下，基層自治組織在很多鄉村事務上出現議而不能、議而不決、決而難行的尷尬。

（二）鄉村公共供給不足

鄉鎮政府通常擔負著發展發展經濟和社會管理的職能，這需要一定的財力作為支撐。農業稅取消后，傳統的以農業稅為核心的鄉村治理格局被逐步打破，鄉村財政不再依賴“三提五統”，主要依靠中央政府的財政轉移支付維持運轉。中央對鄉村的投入不斷增加，但上級財政轉移支付畢竟有限，難以滿足鄉村日益增長的公共產品和服務需求，還可能出現公共產品需求偏好與上級財政投入不對接的情況。于是鄉鎮政府往往將有限的財政資源優先用于維持鄉鎮日常運轉、發展經濟、招商引資等方面，客觀上造成鄉鎮政府公共供給能力下降，鄉村公共服務短缺的現象。部分地區黑惡勢力乘機抬頭，控制鄉村公共產品，導致鄉村社會治理狀況惡化，社會矛盾增加。

（三）鄉村社會沖突加劇

鄉村治理中的社會沖突主要是利益沖突，主要體現在縱向和橫向兩個層面。在縱向：一是鄉鎮政府與村民個體之間的利益沖突。鄉鎮政府為完成行政職能，追求地方經濟發展，盲目決策甚至搞政績工程，壓縮農村公共事業投入，鄉鎮政府與村民之間的利益沖突頻發。二是村委會與普通民眾之間的利益沖突。本該代表民眾利益的村委會出現行政化傾向，成為行政權力的附庸，民眾難以通過村民自治渠道來表達和維護自己的利益，村干部和村民關系疏遠，容易出現矛盾沖突。三是鄉村精英與普通村民之間的沖突。在城鎮化建設過程中，鄉村精英在征地拆遷、土地補償等方面為個人利益侵蝕、出賣鄉村集體利益，必然激發鄉村矛盾沖突。在橫向，主要是不同類型的鄉村精英之間的沖突。伴隨著城鎮化的發展，鄉村精英的價值訴求也呈現出多樣化的特征，為實現自身利益，鄉村精英積極到投身鄉村治理的博弈中，一些政治精英希冀實現經濟利益，一些經濟精英則力圖通過經濟手段向政治精英轉變。此外，宗族勢力甚至黑惡勢力也試圖干預鄉村治理，使鄉村社會沖突更為復雜。

（四）鄉村文化認同感下降，鄉村治理面臨精神斷層

我國鄉村社會正在進行著從傳統向現代的轉型，鄉村傳統文化也受到了現代文明的極大沖擊。首先，城鎮化的加速讓鄉村生產方式發生巨大轉變，鄉村資源與不同利益群體逐漸出現，使農民逐漸脫離地方權威，成為日漸獨立的利益個體，村民間的關系日益松散，血緣親情弱化，地緣關系被破壞，農村家庭日益原子化。其次，鄉村社會道德水平下降，行為失范，人際關系出現信任危機，人際關系市場化傾向越來越突出。最后，鄉村公共文化產品供應不足，鄉村文化的生存土壤、文化秩序、價值觀念日漸式微，村民的鄉村歸屬感、鄉村文化認同感下降。總之，鄉村治理面臨精神斷層，鄉村生活原子化、人際關系市場化、鄉村文化世俗化阻礙了鄉村治理走向規范有序。

二、鄉村治理中鄉村精英的角色與優勢

（一）鄉村精英在鄉村治理中承擔的角色

1.鄉村精英是鄉村社會治理的力量基礎

鄉村精英分布于各個領域、各個行業。按照精英屬地，一般有兩類：一是離鄉外出在外打拼創業、從政求學的“外出返鄉精英”，二是扎根鄉土務農經商、管理村務的“本土精英”，他們都是各行各業的優秀代表。另外，在經濟比較發達的地區，以優秀的外來務工人員為代表的“外來創業精英”雖非本土村民，但在鄉村投資興業，鄉村事務對其事業發展有重要影響，使這些外來創業精英有能力也有意愿參與到鄉村治理之中，成為鄉村精英的重要組成來源。按照鄉村精英所屬領域，主要有在鄉村決策中有領導地位的政治精英（如黨支部和村委會成員，俗稱“村兩委”成員）、先富起來的經濟精英（如鄉村能人）、宗族精英（德高望重在村民中有影響力的村民）。政治精英也被稱為體制內精英，其他精英則為體制外精英。鄉村精英擁有豐富的社會資源，可以有效整合鄉村內外資源，改變民眾在資源分配中的弱勢地位，增強鄉村治理的社會力量，是鄉村治理內生性秩序的基礎力量。

2.鄉村精英是國家和民眾之間互動的橋梁

后農業稅時代，鄉村精英既是國家政策傳達者，也是鄉村利益分配和政策執行的代言人[3]，鄉村精英是鄉村治理中的重要主體，是鄉鎮政府、村兩委和普通村民之間互動與博弈的中介，發揮著承上啟下的橋梁作用。村民自治制度及其實踐為鄉村精英提供了廣闊的舞臺和空間。國家把先富起來的鄉村能人通過選舉活動轉化為鄉村社會的正式管理者，實現了對鄉村社會的間接管理，有助于鄉村社會的政治穩定和經濟發展；村民們通過鄉村精英所掌握的經濟、社會信息與網絡，獲取外界信息走上致富道路。為了實現鄉村的集體利益，村民們需要具有特定能力和魅力的鄉村精英將一個一個分散的家庭重新組織起來，向國家政權表達其利益訴求；鄉村精英則通過鄉鎮政府的承認和村民的擁護，轉化為體制內精英，其政治參與需求和個人成就感得到一定程度的滿足。

（二）鄉村精英參與鄉村治理的優勢

1. 鄉村精英參與社會治理有深厚的歷史傳統和文化基礎

在封建社會，皇權止于縣政，以士紳為核心的鄉村精英主導著國家對鄉村的管理。士紳們依托自身品行權威和資源優勢，充當官府鄉村管理的助手，維護鄉村社會秩序，提供鄉村基本公共服務，國家行政權力與鄉村自治權力融為一體，形成了獨具中國特色的鄉村治理模式。當代中國鄉村發展迅速，現代化進程日益提高，但鄉村依然是大多數鄉村精英的心靈歸屬。受“烏鴉反哺”、“榮歸故里”的文化價值傳統的影響，鄉村精英大多有回報家鄉的主觀愿望。以鄉村精英為載體的鄉賢文化根植于中國傳統的鄉土社會，為鄉村精英參與現代鄉村治理奠定了文化基礎。2015 年中共中央國務院發布的中央一號文件指出：“創新鄉賢文化，弘揚善行義舉，以鄉情鄉愁為紐帶吸引和凝聚各方人士支持家鄉建設，傳承鄉村文明。”[4]2016 年國務院編制的《十三五規劃綱要（草案）》也將“培育文明鄉風、優良家風、新鄉賢文化”納入“加快建設美麗宜居鄉村”的議程。近年來，鄉村精英參與鄉村社會治理是對傳統鄉賢文化和鄉紳治理模式的揚棄與創新。

2.鄉村精英參與社會治理有深厚的群眾基礎

鄉土精英們作為“生于斯，長于斯”的鄉村村民，熟悉鄉村的風土人情，在村莊擁有一定的威望和影響力，比鄉鎮干部擁有更多的治村資源，更容易獲得村民的接納和信任。他們可以通過熱線、走訪收集民意，積極引導村民建言獻策，為村兩委的提供決策依據，有效彌補村兩委工作的缺陷。體制內精英不但有鄉鎮政府的行政權作保障，而且還有村集體資源的支配權，在利用宗族、家族、親戚鄰居等社會關系網絡方面更具有天然的優勢。經濟能人自身的成功增強了精英在鄉村的威信，其現身說法往往具有獨到的優勢。

三、發揮鄉村精英重要作用，重塑鄉村治理理性秩序

（一）推動政府現代轉型，拓寬精英治理渠道

鄉村秩序的生成力量主要來自于外部行政權力和鄉村內生，人民公社體制的瓦解使行政嵌入的體制難以為繼，“鄉政村治”的行政力量又顯著弱化。鄉村精英參與鄉村治理，實現鄉村治理規范有序，必然要求推動政府的現代轉型，建立服務型政府。這就要求打造服務型政府，明確各級政府的職能定位，推動基層政府由管理職能向服務職能轉變。基層鄉鎮政府要從管理者真正轉化為服務者，保證有效的公共產品供給和公共服務，落實好國家的各項支農、惠農政策，改善鄉村就業創業環境，提高鄉村公共事業水平。

發揮鄉村精英的橋梁作用，拓寬互動渠道，提升多元共治的有效性。鄉村精英接受基層鄉鎮政府的指導，在積極協助村兩委完成工作任務的同時，引入協商民主機制，保持政府與農民之間的溝通與對話渠道。在自由平等的鄉村治理中，扎根鄉村了解農民利益需求的鄉村精英，可以通過對話、交流、討論等方式，自由表達并反映村民的利益需求，參與鄉村社會治理。如通過鄉賢理（參）事會、企業聯合會等平臺，設立“議事日”，定期或不定期地召集會員就各類重大鄉村公共事務進行協商，協助村兩委溝通村民立場，參與村兩委決策過程，并對村兩委工作進行民主監督。鄉村精英與政府、民眾之間良好的溝通、合作，可以有效彌補鄉村社會組織發育不足的現實難題，降低鄉村治理成本，形成社會治理合力。

（二）提升鄉村公共產品和服務水平

“只有能夠提供社區公益的需求，以不同的方式提供保護的人，才能在眾多的地主中獲得與眾不同的精英地位。”[5]鄉村精英要么具備一定的政治管理能力，要么具備一定的經濟發展能力，抑或是有一定的社會影響力，具備提供鄉村社會管理或公共服務的能力。基層政府因財力所限難以提供有效的公共服務，道路整修、橋梁修建、公共水電設施等鄉村公共事務建設需要依靠農民，尤其是鄉村精英與村兩委、鄉鎮政府共同協商解決方案，提供鄉村公共服務和產品。作為村兩委的補充力量，鄉村精英帶著學識、資本、技術、專長和管理經驗回歸故土，積極引進項目、籌措資金、創業辦廠，用自己的技術和經驗帶領村民發家致富，反哺鄉村，在有效彌補鄉村公共產品不足、促進鄉村經濟社會發展的同時，也彌補了傳統單一主體治理的缺陷，推動鄉村治理走向現代化。

（三）緩和鄉村社會矛盾

作為鄉村社會治理的創新思路與有效工具，鄉村精英不同于鄉鎮政府的官方背景，也不同于鄉村“兩委”的半官方背景，出身民間與鄉村融為一體的鄉土背景使鄉村精英在緩和鄉村社會矛盾上具有天然的角色優勢。一方面，鄉村精英是政府與民眾之間溝通橋梁與安全閥，既可以幫助政府向村民傳達政策規定，又可以代表村民向政府表達其利益與訴求；另一方面，鄉村精英充當“村兩委”與民眾利益相關者之間的中介，作為民眾代表參與鄉村事務的管理與決策。鄉村精英在征地補償、道路整修、垃圾回收等涉及民眾切身利益的公共事務問題上，及時征詢反映民眾意見，與鄉鎮政府、“村兩委”、相關企業協商，既保證相關項目的順利完成，又避免征地拆遷等問題可能產生的暴力沖突，減少社會矛盾的誘發因素。

（四）塑造鄉賢文化，重塑鄉村文化價值體系

文化是鄉村治理的中重要內容，鄉村治理規范有序必然包含傳承傳統文化，重建鄉村文化共同體的命題。鄉村精英是鄉村社會的“黏合劑”，能夠有效黏合日漸松弛的鄉土社會，營造農民熟悉的熟人社會的氛圍，構建鄉村信任結構和人際關系網絡，逐步形成根植于鄉村的現代鄉村文化，為鄉村治理規范有序提供必備的文化土壤。基于個人獨特的閱歷經驗和對現代鄉村現代化的理解，鄉村精英聯結傳統與現代，用更符合鄉土文化傳統的治理思路與方案，帶動鄉村社會的發展。鄉村精英在鄉村社會治理過程中傳播社會主義核心價值觀，弘揚社會正能量，提高農民權利意識和參與能力，激發農民對鄉村、鄉土和國家的認同。如開展法治講座，提高村民法律知識、維權意識，引導村民遵守法律和村規民約；再如發掘鄉村精英的優秀事跡，評選鄉村道德模范，評選出好婆婆、好兒媳、好鄰居、好村民、創業示范戶、美麗庭院示范戶并進行表彰，弘揚尊老愛幼、誠信友善、自強不息等傳統美德，引導村民明德向善，見賢思齊，從而推進鄉風文明，重建鄉村文化秩序。

長遠來看，鄉村社會治理的規范有序需要現代精英階層的發展壯大，吸引鄉村精英回歸鄉村。培育、塑造新的鄉村精英，是鄉村治理現代化的必然要求，發展農村社會生產力，提高農民收入水平，優化鄉村社會環境，在農村內生出更多的本土精英是培育鄉村精英的根本。深化農村教育觀念，提升農民教育水平，塑造大批擁有知識、精通技術、具備市場意識和法治觀念的現代型精英是培育鄉村精英的關鍵。