我國城市生活垃圾分類治理歷程中的問題及其治理之道

孔竟

[內容提要] 目前，我國城市生活垃圾的年產量已超過了1.5億噸，并仍以8% -1 0%速度不斷遞增，我國現在已成為垃圾制造大國。垃圾是放錯地方的資源，而每年因垃圾處理方式失當而造成的資源損失價值約在250-300億元之間，因此我國的生活垃圾分類治理的實施迫在眉睫。本文通過梳理我國城市生活垃圾分類治理的歷史演進過程，指出了我國在垃圾分類治理方面存在的主要問題，并提出了我國生活垃圾分類的治理之道。

[關鍵詞] 生活垃圾 分類治理 城市

一、我國城市生活垃圾分類治理的歷史演變進程

城市生活垃圾分類治理在我國的發展歷程十分緩慢，主要經歷了“萌芽”階段、“試點”階段和如今的“強制”階段。

（一）“萌芽”階段

上世紀五六十年代，我國對廢舊重點物資回收系統才初見雛形，其作用主要表現在對生活垃圾中的可回收資源進行統一收購、加工和-次銷售，如1965年北京建立的約2000多家國營廢品收購廠，就在一定程度上完成了對生活垃圾進行簡單分類回收任務;20世紀80年代，我國開始研究生活垃圾管理與技術應用，但當時只關注垃圾的末端處置;20世紀90年代，我國的研究視線才從末端處置拓展到對垃圾管理全過程的關注，這時垃圾分類理念的種子才剛剛發芽，并沒有明確提出垃圾分類的要求，直到1992年召開的聯合國環境發展大會上李鵬總理才首次提出了城市生活垃圾要逐步做到分類處理的要求;1993年《城市生活垃圾管理辦法》與1996年《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》的陸續頒布，使得我國的垃圾分類治理具有了一定的法律地位，但仍然處于發展階段。

（二）“試點”階段

2000年《關于公布生活垃圾分類收集試點城市的通知》的發布，確定北京、上海、廣州、南京、深圳、桂林、廈門八個城市為首批垃圾分類治理的試點城市，這也正式標志著我國垃圾分類治理工作進入“試點”階段。此后，各試點城市陸續開展了垃圾分類治理的落實工作，如北京白2000年起計劃每年花費2000萬元用于垃圾分類治理，上海制定了生活垃圾的分類標準，即將生活垃圾分為可燃垃圾、廢玻璃、有害垃圾三大類。廣州在2002年率先宣布建立生活垃圾處理的監管機構，還制定了與之配套的專項法規與評價制度。隨后幾年時間，國家也陸續發布了一系列相關的政策文件來規范試點城市的垃圾分類工作。如2004年《城市生活垃圾分類及其評價標準》的頒布，制定了垃圾分類的行業標準和垃圾分類的評價指標;2007年建設部制定的《城市生活垃圾管理辦法》，對試點地區的單位與個人提出了垃圾分類的要求。2011年國務院制定的《關于進一步加強城市生活垃圾處理工作的意見》，再次強調要推動垃圾分類治理工作。此后，我國開始陸續借鑒德國、日本等先進國家的垃圾分類治理經驗，短短幾年間垃圾回收的資源量已經明顯上升，大大緩解了垃圾的終端處理壓力。雖然“試點”階段取得了一定的成效，但是我國的垃圾分類治理工作并未取得重大的突破性進展。

（三）“強制”階段

2016年，我國垃圾分類治理工作進入了發展的快車道。為建設資源節約型與環境友好型的“兩型”社會，制定發布了《垃圾強制分類制度方案》的意見征求稿，這預示著垃圾分類將要進入“強制”時代，《“十三五”全國城鎮生活垃圾無害化處理設施建設規劃》的征求稿再次強調了垃圾分類工作的重要性;隨后，習近平總書記在當年12月召開的《中央財經領導小組第十四次會議》上提出：“普遍推行垃圾分類制度，關系13億多人生活環境改善，關系能否實現垃圾的減量化、資源化、無害化處理，要加快建立分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理垃圾處理系統，形成以法治為基礎、政府推動、全民參與、城鄉統籌、因地制宜的垃圾分類制度，努力提高垃圾分類制度的覆蓋范圍。”2017年3月制定的《生活垃圾分類制度實施方案》指出，要在46個試點城市先行實施生活垃圾的強制分類政策，到2020年底要基本建成垃圾分類的相關法律的標準體系，并探索出可推廣的應用型的垃圾分類模式，在垃圾強制分類的試點城市的回收利用率要達到35%以上。2019年7月1日，《上海生活垃圾管理條例》落地實施，制定了將生活垃圾分為可回收物、有害垃圾、干垃圾、濕垃圾的垃圾分類標準，并對違反垃圾分類規定的個人進行相應的罰款，這也正式標志著我國的垃圾分類已進入“強制”階段，垃圾分類由原先的選擇題變成了—道必答題，必將在全國掀起垃圾分類的熱潮。

二、城市生活垃圾分類治理歷史進程中存在的主要問題

我國城市生活垃圾分類治理方面的問題主要是圍繞“三化四分”目標來討論。

（一）過分強調減量化，輕視資源化與無害化

我國生活垃圾以填埋、焚燒、堆肥等粗放型的垃圾處理方式為主，特別容易忽視垃圾的資源化與無害化等根本性的目標。一是填埋會占用一定的土地資源，混合垃圾中殘留的有害物質會污染土地資源與水資源，使得垃圾治理無法實現無害化目標，表面上實現了生活垃圾的減量化目標，實則對居民的身體健康帶來安全隱患。二是焚燒垃圾危害性巨大。因為未經分類的混合垃圾焚燒后會產生致癌性的二噁英氣體，空氣的二次污染是具有毀滅性的。三是堆肥的垃圾處理方式對垃圾的純度要求較高。不經分類的混合垃圾不能進行堆肥處理，會導致土地資源污染。三種處理方式都會不同程度地浪費掉大部分的可回收的垃圾資源，因此生活垃圾處理的粗放型方式只注重了減量化目標，而忽視了垃圾的無害化與資源化的目標。

（二）城市居民在垃圾分類投放的持續性的參與度不高

垃圾分類治理是需要全體社會成員多方參與的一項全民性工作。居民的垃圾分類行為不僅可以實現垃圾資源的回收利用，還可以為垃圾分類體系中的分類收集、分類運輸、分類處理等后續環節的順利進行奠定基礎。而作為生活垃圾生產者的居民對于公共物品的垃圾分類仍有部分人存在“搭便車”的僥幸心理，過分依賴政府而不約束自己的行為;大部分居民雖然也意識到了垃圾分類的重要性，但由于居民對垃圾分類的知識不夠充分且習慣作用使得人們仍然擺脫不了原來的垃圾投放習慣，因此居民的垃圾分類的踐行能力較低。上述原因都導致了作為生活垃圾分類的社會主體持續性的參與度不高。

（三）垃圾分類治理的公共設施不完善且末端處理系統落后

我國垃圾分類試點城市中存在公共設施不完善問題，如分類垃圾桶的數量嚴重缺乏且投放的位置和布局缺乏科學化和人性化，這為居民的垃圾投放帶來了諸多不便。由于我國的社區數量多且區域分布較分散，日常的垃圾數量和種類較多，垃圾桶的數量已不能滿足居民的投放意愿。另外，我國垃圾的末端處理體系也比較落后，垃圾的處理大多采用粗放型的垃圾處理方式，垃圾處理機器設備較陳舊，經常造成垃圾堆積，長此以往就造成了“鄰避效應”下的居民“無地填埋”的困境產生，進而出現嚴重的“垃圾圍城”問題。

（四）城市生活垃圾分類治理有關的法律機制不健全

城市生活垃圾分類治理機制缺乏一套系統的法律法規。法律能夠強制引導居民的垃圾投放行為，當人們沒有履行垃圾投放行為時，依據法律可對居民的行為進行約束、規范，情節較嚴重應適當懲罰，促使居民盡快形成垃圾投放習慣;但由于我國的垃圾分類治理正處于探索階段，國家對于垃圾分類治理的各個環節的約束與監督還不夠完備和細化，缺乏完整的法律法規體系來規范居民的垃圾投放行為，進而造成垃圾分類治理問題的泛濫。

三、我國城市生活垃圾分類的治理之道

城市生活垃圾分類治理是從源頭破解“垃圾圍城”的重要抓手，必須要掌握生活垃圾分類的治理之道。

（一）平衡協調好“三化”目標之間的關系

城市生活垃圾的分類治理不能單方面地追求生活垃圾的減量化，要充分考慮減量化與資源化、無害化的關系;只注重垃圾的減量化目標，雖然表面上可以解決“垃圾圍城”問題，但是許多浪費的可回收垃圾資源會造成巨大的經濟損失。根據統計數據顯示，每年的垃圾資源損失的價值在200 - 300億元之間，況且混合垃圾中殘留的有害垃圾會造成環境的二次污染，損害居民的身體健康。在制定處理生活垃圾的對策時，不能僅強調減量化的目標，應把生活垃圾治理的無害化和資源化目標作為前提性目標，切實平衡協調好“三化”目標，使得三者齊頭并進。

（二）宣傳、教育并引導居民參與垃圾分類治理工作

城市生活垃圾的分類治理是從源頭上解決城市生活垃圾問題的關鍵性一步，應該加大宣傳力度，鼓勵人們養成垃圾分類投放的習慣。在互聯網時代，可以利用互聯網+的形式來推廣垃圾的分類治理理念，可以利用手機App、微信公眾號向公民推送有關垃圾分類的相關知識，并提供實時的垃圾查詢業務，使得用戶登錄到操作界面就可以迅速地獲知垃圾的種類，提高垃圾投放的正確率;對大件垃圾的處理，要提供網上預約和上門收取垃圾的便捷服務，切實使得人們的生活垃圾得到分類投放。上海推行的“綠色賬戶”模式就具有廣泛的推廣性，城市居民對生活垃圾的分類投放可以獲得積分，而積分又可以兌換一些生活用品，這種模式激勵了居民的垃圾分類投放意愿，有助于居民快速形成垃圾分類投放的習慣。

（三）實現與市場經濟體制相適用的城市生活垃圾分類治理模式

為解決垃圾分類治理的“最后一公里”問題，推進垃圾分類政策的盡快落地，政府要投入一定的財政資金支出來購買公共設施，增加了政府的財政壓力，因此要調動社會各方力量參與垃圾分類治理，而PPP模式下的垃圾分類治理體制可以吸引社會企業、社會資本參與垃圾分類。通過政府購買服務、特許經營、承包經營、租賃經營等方式吸引專業性的服務公司參與其中，不僅可以促使垃圾分類治理盡快落地，還可以大大降低國家的財政壓力，一舉兩得。資本的引入使得垃圾分類的各個環節都能有資金扶持，垃圾桶、垃圾車、垃圾處理機器的供給量也會增加，進而提高垃圾分類處理的效率。形成與市場經濟性匹配的垃圾分類治理模式，引入競爭可進一步推動我國垃圾分類治理的發展進程。

（四）建立城市生活垃圾分類治理的完整體系

建立分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理完整的垃圾分類治理體系。一是政府要發揮引導作用，調動社會的多方力量參與垃圾分類工作，特別是要引導垃圾分類主體居民的自主參與意識，形成居民為核心的多元主體的垃圾分類治理機制，進而提高垃圾分類治理的效率。二是政府要統籌規劃好與城市生活垃圾分類的各個環節相配套的基礎設施建設，這是垃圾的分類治理的物質基礎。三是政府要積極推動生活垃圾分類治理的相關法律法規的制定與完善，真正實現城市生活垃圾的分類治理有法可依。另外，還要健全執法檢查的監督機制，對違法主體進行適當懲罰約束，才可以規范居民的垃圾分類行為。四是要創新生活垃圾治理的模式，盡早實現生活垃圾分類治理體系的智能化、市場化與社會化，有助于提高垃圾分類治理的專業化水平，形成城市生活垃圾分類治理協調發展的互動體系。進而探索出一條適合我國城市垃圾分類治理的模式，推動我國垃圾分類治理進程的發展。

（作者單位：遼寧大學哲學與公共管理學院）

責任編輯：宋爽