應急管理費用保險制度的探索與研究

(對外經(jīng)濟貿(mào)易大學 北京 100029)

一、探索背景

我國是自然災害和事故災難最為嚴重的國家之一，災害種類多，地域分布廣，發(fā)生頻率高。近三百年來全球死傷10萬人以上災難一共發(fā)生了50起，其中有26起發(fā)生在中國。我國每年因自然災害、突發(fā)意外事件、公共衛(wèi)生、安全等事件等造成的經(jīng)濟損失達6500億元，約占GDP總量6%，而其中政府相應要支出巨額的應急救援費用，用于突發(fā)事件處理，給納稅人造成了巨大的損失，如2015年12月20日，位于深圳市光明新區(qū)的紅坳渣土受納場發(fā)生滑坡事故，造成73人死亡，4人下落不明，17人受傷，同時緊急救援調(diào)用挖掘機、大量救援人員、進行事故調(diào)查等，支出救援費用超過千萬元；在2018年重慶公交車撞欄墜江事故中，應急救援部門開展現(xiàn)場救援，調(diào)用潛水設備及吊車等，花費成本不計其數(shù)。這些費用有些是現(xiàn)場采購和征用，有些是儲備物資，有些是國家財政預算，有些是預算外資金，有的是由應急管理部門調(diào)度籌集，有些則是主管部門或其它具有救援、處置職能的部門負責籌集。由于資金來源的多元化和金額的不確定性，依靠現(xiàn)有的行政撥付體系，資金有可能難以短時間充分籌集，影響救援效果，而且財政的應急救援資金管理效率難以保證。

2018年國務院機構(gòu)改革，新組建應急管理部，將民政、農(nóng)業(yè)、公安消防、國土資源、安全生產(chǎn)等13個部門的應急救援職能組合到新部門，應急救援將統(tǒng)一由應急管理部門統(tǒng)籌負責。新部門成立后，提出了應急救援費用籌集和管理市場化、常態(tài)化的需求，將應急救援納入“放管服”改革的重要舉措，提出了開發(fā)相關保險產(chǎn)品和服務的需求。

二、市場整體情況及同類產(chǎn)品分析

2019年2月17日，國務院總理李克強簽署國務院令，公布《生產(chǎn)安全事故應急條例》(以下簡稱《條例》)，自2019年4月1日起施行。《條例》第十九條“應急救援隊伍接到有關人民政府及其部門的救援命令或者簽有應急救援協(xié)議的生產(chǎn)經(jīng)營單位的救援請求后，應當立即參加生產(chǎn)安全事故應急救援。應急救援隊伍根據(jù)救援命令參加生產(chǎn)安全事故應急救援所耗費用，由事故責任單位承擔；事故責任單位無力承擔的，由有關人民政府協(xié)調(diào)解決。”對于生產(chǎn)事故，政府已作出應急費用探索的第一步，應急費用支出已有立法保障，并明確支出先由企業(yè)承擔，無力承擔的再由政府協(xié)商解決。

2019年8月27日，應急管理部舉行新聞發(fā)布會解讀《安全生產(chǎn)責任保險事故預防技術服務規(guī)范》，通過強制實施安責險，發(fā)揮保險機構(gòu)的事故預防作用，能有效防范化解高危領域的安全風險，實現(xiàn)安全生產(chǎn)形勢的持續(xù)穩(wěn)定好轉(zhuǎn)。”

針對應急救援費用需求，保險市場在安全生產(chǎn)責任險業(yè)務中進行了嘗試，在安全生產(chǎn)責任險產(chǎn)品中可以承保安全生產(chǎn)事故發(fā)生后的救援費用，承保項目包括一定限額范圍內(nèi)的搜救費用、救援人員勞務費用、救援器材、設備的租賃、使用費用、單價低于200元的救援工具購置費用、生事故現(xiàn)場發(fā)生的醫(yī)療搶救費用；2015年以來，保險公司在開展環(huán)境污染責任險業(yè)務時，根據(jù)客戶和政府需求，也擴展承保了36小時以內(nèi)的緊急應對費用(行業(yè)示范條款)及救災安置費用。

這兩類產(chǎn)品的應急救援費用均為主險責任的一部分或以附加險方式提供，責任范圍較窄，承保項目相對也較少，不能全面滿足應急處置負責部門的需求。市場上尚無同樣產(chǎn)品。

三、消費者需求及法律環(huán)境分析

2000年的《蓄滯洪區(qū)運用補償暫行辦法》“蓄滯洪區(qū)運用后，對區(qū)內(nèi)居民遭受的下列損失給予補償：(1)農(nóng)作物、專業(yè)養(yǎng)殖和經(jīng)濟林水毀損失；(2)住房水毀損失；(3)無法轉(zhuǎn)移的家庭農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機械和役畜以及家庭主要耐用消費品水毀損失”；“蓄滯洪區(qū)運用后，按照下列標準給予補償：(1)農(nóng)作物、專業(yè)養(yǎng)殖和經(jīng)濟林，分別按照蓄滯洪前三年平均年產(chǎn)值的50—70%、40—50%、40—50%補償，具體補償標準由蓄滯洪區(qū)所在地的省級人民政府根據(jù)蓄滯洪后的實際水毀情況在上述規(guī)定的幅度內(nèi)確定。(2)住房，按照水毀損失的70%補償。(3)家庭農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機械和役畜以及家庭主要耐用消費品，按照水毀損失的50%補償。但是，家庭農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機械和役畜以及家庭主要耐用消費品的登記總價值在2000元以下的，按照水毀損失的100%補償；水毀損失超過2000元不足4000元的，按照2000元補償。已下達蓄滯洪轉(zhuǎn)移命令，因情況變化未實施蓄滯洪造成損失的，給予適當補償。”

2007年的《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》第十二條“有關人民政府及其部門為應對突發(fā)事件，可以征用單位和個人的財產(chǎn)。被征用的財產(chǎn)在使用完畢或者突發(fā)事件應急處置工作結(jié)束后，應當及時返還。財產(chǎn)被征用或者征用后毀損、滅失的，應當給予補償。”第三十一條“國務院和縣級以上地方各級人民政府應當采取財政措施，保障突發(fā)事件應對工作所需經(jīng)費”；第四十九條“自然災害、事故災難或者公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，履行統(tǒng)一領導職責的人民政府可以采取下列一項或者多項應急處置措施：(1)組織營救和救治受害人員，疏散、撤離并妥善安置受到威脅的人員以及采取其他救助措施；(2)立即搶修被損壞的交通、通信、供水、排水、供電、供氣、供熱等公共設施，向受到危害的人員提供避難場所和生活必需品，實施醫(yī)療救護和衛(wèi)生防疫以及其他保障措施；(3)啟用本級人民政府設置的財政預備費和儲備的應急救援物資，必要時調(diào)用其他急需物資、設備、設施、工具;(4)組織公民參加應急救援和處置工作，要求具有特定專長的人員提供服務；(5)保障食品、飲用水、燃料等基本生活必需品的供應……”

2014年《社會救助暫行辦法》“第二十二條 自然災害發(fā)生后，縣級以上人民政府或者人民政府的自然災害救助應急綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)應當根據(jù)情況緊急疏散、轉(zhuǎn)移、安置受災人員，及時為受災人員提供必要的食品、飲用水、衣被、取暖、臨時住所、醫(yī)療防疫等應急救助。第五十四條 縣級以上地方人民政府可以將社會救助中的具體服務事項通過委托、承包、采購等方式，向社會力量購買服務。”

四、應急管理費用保險概念

(一)投保人和被保險人

各級政府、應急管理部門、民防部門、財政部門或其他職能部門以及具有應急救援職責的企事業(yè)單位，均可作為本保險合同的投保人和被保險人。

(二)保險責任

在保險期間內(nèi)，在保險合同約定的承保區(qū)域內(nèi)發(fā)生自然災害或突發(fā)意外事故，被保險人在職責范圍內(nèi)依法開展應急處置與救援工作的，對于被保險人應支付的下列應急救援費用，保險人按照本保險合同的約定也負責賠償：

1.應急安置費用

應急安置費用指用于補償受災人員衣、食、住等生活安置方面的支出。各項費用的支出項目、標準和額度以保險單載明的為準。

2.應急救援費用

應急救援費用指用于采購或征用救援物資、人員、場所所支出的費用，包括應急救援器材、設備和現(xiàn)場作業(yè)人員安全防護物品支出、勞務費和被征用設施、場所的補償費、事故現(xiàn)場的醫(yī)療救治費用。各項費用的支出項目、標準和額度以保險單載明的為準。

3.應急檢測費用

指保險事故發(fā)生后，被保險人為確定事故責任、損失金額等而支出的必要的、合理的費用，包括聘請第三方鑒定評估機構(gòu)、第三方專家發(fā)生的費用以及事先經(jīng)保險人書面同意支付的其他必要的、合理的費用。各項費用的支出項目、標準和額度以保險單載明的為準。

五、累積風險與最大可能損失的相關分析以及風險分散需求

方案可以設置各項責任限額以及免賠額。對于各項費用支出明細在承保前要事先約定在合同中明確，并且要有政府部門發(fā)布的事故信息作為賠償依據(jù)，可以有效防范道德風險，并且將投保人、被保險人及其代表的故意行為、犯罪行為；戰(zhàn)爭、敵對行為、軍事行動、武裝沖突，恐怖活動、罷工、騷亂、暴動；核輻射、核爆炸、核污染及其他放射性污染；地震及其次生災害；行政行為或司法行為等巨災型風險除外。

在理賠處理環(huán)節(jié)，除了分限額分項賠償外，還應明確由其它商業(yè)保險(含社會保險、其它商業(yè)保險)及財政(含緊急撥款)支付的各項費用，不屬于賠償范圍，應事先扣除。避免被保險人重復獲償。

為有效分散風險，保險公司可以建立再保險機制，對超過再保協(xié)議的金額及風險因素，還將在再保市場尋求專門支持。在本業(yè)務模式下，保險人保留了追償權，被保險人開展應急救援后，相關費用無法由責任人分擔的，對于能夠找到責任人的事故，保險公司在賠償后獲得追償權。