國家管轄范圍外區域環境影響評價制度的缺陷與完善

葛勇平，田 雪

（1．2. 河海大學法學院，江蘇南京，211100）

海洋環境具有流動性強但自凈能力逐漸降低的特點，人類的廣泛利用以及資源勘探活動將對其造成多重損害。若欲盡量避免危害結果，必須進行事先的科學評估與預防。對此，早在2002年可持續發展問題世界首腦會議上，就有代表呼吁，要求維持重要、脆弱的海洋和沿海地區包括國家管轄范圍以外地區的生產力和生物多樣性。由此，根據聯合國大會（以下簡稱“聯大”）在第59/24號決議第73段設立不限成員名額非正式特設工作組，以便研究在國家管轄范圍以外地區養護和可持續利用海洋生物多樣性涉及的問題。

針對海洋環境不斷惡化，環境影響評價制度（Environmental Impact Assessment System，簡稱EIAs）可以起到預防人類活動造成不利影響、保護海洋環境的作用，并且能夠提前預知與評估風險，采取相應的防護措施。因此，國家管轄范圍以外區域（Areas Beyond National Jurisdiction，簡稱ABNJ）的環境影響評價制度成為國家管轄范圍外區域海洋生物多樣性（Marine Biological Diversity of Areas Beyond National Jurisdiction，簡稱BBNJ）談判中的重要議題。①如無特殊說明，本文所使用的EIAs in ABNJ 均指在國家管轄范圍外的環境影響評價制度。

聯大根據《聯合國海洋法公約》（以下簡稱《公約》）的規定，于2017年7月10日—21日在聯合國總部召開關于養護和可持續利用國家管轄范圍外區域海洋生物多樣性擬具有法律約束力的國際文書的籌備委員會第四次會議，在7月21日第47次會議上，籌備委員會以協商一致的方式通過了BBNJ的最終建議性文件。文件明確了BBNJ相關活動原則上必須進行環境影響評價，規定了環境影響評價程序等具體內容，但仍未解決國家管轄范圍外區域環境影響評價制度（以下簡稱EIAs in ABNJ）是應由國家開展還是應該予以“國際化”，即參與主體多元化等問題。各方在EIAs in ABNJ進行評價的最低標準和要求上也存在較大爭議。

一、BBNJ國際文書草案中的核心要素

根據《公約》第206條和習慣國際法，BBNJ國際文書草案規定，各國有義務評估在其管轄或控制下計劃開展的活動對國家管轄范圍外區域的潛在影響，主要包括四方面的要素：指導原則和工作方針、進行環境影響評價的義務、需要進行環境影響評價的活動、環境影響評價程序。

（一）指導原則和工作方針

環境影響評價有助于對國家管轄范圍外區域海洋可持續利用生物多樣性的保護。應當包括以下指導原則：預防性原則、污染者付費原則、國際合作原則以及零凈損失原則。而可能需要考慮的工作方針包括：生態系統方法、綜合辦法、利用現有最佳科學方法、透明度、包容性、咨詢、公平、效果、代內和代際公平、保護和保全海洋環境的責任、管理工作。[1]29-30

（二）進行環境影響評價的義務

在“《公約》下國家管轄范圍外區域海洋生物多樣性的養護和可持續利用的具有法律約束力的國際文書草案要素的精簡說明”中簡介了進行環境影響評價的義務。履行該義務取決于國家對活動的管轄和控制，以許可或資助的方式對某一特定活動實行有效控制，而不是簡單地通過船旗國控制活動。環境影響評價活動可以由第三方執行，例如研究機構或私營公司在國家的指導和控制下進行。[1]29

（三）需要進行環境影響評價的活動

被要求進行環境影響評價的活動包括所有在國家管轄范圍外區域進行的活動以及某些特定情況：（1）根據《公約》第206條“各國如果有合理根據認為在其管轄或控制下的計劃中的活動可能對海洋環境造成重大污染或重大和有害的變化”；（2）比《公約》更嚴格的要求，包活“有害”的變化；（3）“輕微或短暫的影響”作為一個初步的閾值要求初步評價，確定是否為顯著影響，再由正式的環評報告作出結論；（4）不僅僅是“次要的或暫時的效果”。

脆弱性區域（包括EBSAs、VMEs、PSSAs、MPAs在內）②脆弱性區域指脆弱的海洋生態系統（Vulnerable Marine Ecosystems，簡稱VMEs）、生態或生物敏感地區（Ecologically or Biologically Sensitive Areas，簡稱EBSAs）、特別敏感海域（Particularly Sensitive Sea Areas，簡稱PSSAs）、海洋保護區（Marine Protected Areas，簡稱MPAs）。由特定閾值決定：（1）開發活動要求環評的指示清單（cf． Espoo Convention, Appendix III），清單無法律約束力；（2）制定一個免除環境評價的清單，清單可指導環評責任制度的發展，締約方會議可以審查或者更新清單，以反映新出現的用途和科學技術的發展情況。

如果國家管轄范圍外地區的活動已被現有義務和協定所涵蓋：（1）這種情形下不是必須進行環評；（2）但并不是說，這些活動都不必進行環評，在ABMTs③區域管理工具（Area-Based Management Tools，簡稱ABMTs）。應用領域或脆弱性區域，則需要進行環評。

是否會與全球進程相關（例如海洋酸化、全球變暖），這取決于許多因素，當前由有關主管國際機構開展調節。考慮累計影響，包括氣候變化，導致海洋酸化、脫氧等，應盡可能地切實評估累計影響。

（四）環境影響評價程序

一般程序步驟包括：篩查、確定范圍、采用現有的最優科學資料，包括傳統知識，對影響進行預測和評價、公告和協商、發布報告和向公眾提供報告、審議報告、發布決策文件、獲取資料、檢測和審查。各國須按照《公約》第204條對正在開展的活動的環評結果進行監管。

二、EIAs in ABNJ現有法律框架的缺陷

EIAs in ABNJ義務的首次提出，是在聯合國1974年頒布的《環境規劃署環境影響評價目標和原則》中。當前的國際性法律文書以《公約》和《生物多樣性公約》為代表，這些公約具有法律拘束力，但在強制執行方面，效率和效力弱于國內法律。在技術層面，也尚未形成完整的環境影響評價體系。在BBNJ的國際討論中，雖然確定了對在國家管轄范圍外區域開展的活動必須進行環境影響評價，但是，在主體范圍上仍存在爭論，對于國家權利和義務、進行環境影響評價的標準等仍存在許多缺陷，在遵守和執行方面也存在不足。

（一）關于決策及實施主體的辯駁

目前，國際上沒有統一的環境影響評價程序來實施《公約》的相關義務（第204、205和 206條），因此，對國家管轄范圍外地區相關活動的潛在影響，特別是與活動累積效應有關的潛在影響目前難以評估。在歐盟及其成員國環境影響評價的書面意見中，主張開展國家管轄范圍外區域的活動，需要在區域層面的國家間合作，要么在現有的區域性制度下，要么建立全球性機構，有利于實施協定，改善國家間合作。[2]

而中國在提交的就國家管轄范圍外區域海洋生物多樣性的養護和可持續利用的具有國際法律約束力的文書草案內容的書面材料中表明：根據《公約》第206條的規定，中國政府認為，環境影響評價機制主體應該是國家，由國家規劃進行海洋活動。環境影響評價的對象應當是國家管轄或控制下的計劃的“活動”，對其進行戰略性環境影響評價是不適當的。啟動環境影響評價的門檻是“有理由相信，這種活動”可能造成重大污染或重大有害。[3]

筆者認為，相對于國際化環評機構的效率低下，由國家來掌握和開展國家管轄范圍外區域環境影響評價更加便于操作。主權國家是最核心、最有力的治理者和推動者，且國家利益是各項國際協定必須逾越的門檻，否則，國家反對，或者不參與，會導致國際協定執行困難。而政府間國際組織、全球公民社會組織往往存在權威性不足和能力、財力不足的弊病。從現有可供參考的國家管轄范圍外海域環評制度來看，主權國家是BBNJ環評制度最核心的治理主體。[4]各國已有國內的環境評價制度，有各國自己的標準、程序以及體系，通過加強與借鑒國內立法來開展EIAs in ABNJ的相關活動也較容易達成，并且具有更好的執行力和后續規范措施。各國的接受程度較大，也有利于各國以“主人翁”的態度更好兼顧國家利益與國際社會環境利益。

（二）缺乏一個全球性詳細的法律約束機制

《公約》僅描述了一般條款和進行環境影響評價的一般義務，而對于“空間污染或海洋環境的重大變化和有害環境”以及“合理根據”等都沒有詳細定義和規定。《生物多樣性公約》中EIAs in ABNJ的內容僅是對《公約》的補充，而《跨界環境影響評價公約》《南極條約》體系、《北極環境影響評價準則》等區域性法律文書僅適用于特定的區域，無法強制要求各締約方在國家管轄范圍外區域進行環境影響評價。

（三）未對發達國家與發展中國家進行義務區分

無論是《公約》等國際性法律文書，還是《跨界環境影響評價公約》（又稱《埃斯波公約》）等區域性的法律文書，其中都強調了在國家管轄范圍外區域開展環境影響評價或跨界活動開展環境影響評價要依靠國家間合作和國際交流。EIAs in ABNJ的開展很大程度上必須依靠深度國際合作，但發展中國家與發達國家在經濟實力、科技能力及環境影響評價方面的發展都存在一定差距。現有的EIAs in ABNJ的法律框架對于進行環評的標準和程序的規定過于籠統。

發展中國家的環境影響評價標準往往低于發達國家，對于一個相同的活動發展中國家與發達國家在環評的程序、內容、對影響的結論上也往往存在差異。若采用相同或發達國家的標準，發達國家可能以環境影響評價的標準為由，阻礙發展中國家的項目開發和經濟發展。

（四）缺乏執行力和監督機制

當前的國際法律文書缺乏執行力。例如《聯合國環境規劃署環境影響評價目標和原則》，該文書沒有法律效力，無法確保文件中的目標和原則可以得到各國的實施，特別是在國家管轄范圍以外區域的活動。另外，《公約》第204條規定，“各國應在符合其他國家權利的情形下，在實際可行范圍內，盡可能”作出環境影響評價報告。這種“盡可能”的用語實際上給不想執行EIAs in ABNJ的國家提供了一個很好的拒絕理由。

雖然1994年《關于執行1982年12月10日〈聯合國海洋法公約〉第十一部分的協定》（以下簡稱《1994年協定》）（第一部分第7款）明確將環境影響評價作為承包方的義務，但《1994年協定》在實踐中的執行效果與預期有差距。因為擔保國可以通過對《1994年協定》的不同解釋和制定相關國內法擺脫與承包方的連帶責任。[5]《生物多樣性公約》要求各國在BBNJ保護的問題上加強合作，但是沒有制定具體的合作機制，各國很難有效履行、落實這一規定，并監督執行。

三、對EIAs in ABNJ的完善建議

現有的環境影響評價制度及全球機制對于海洋環境的保護具有預先防范的作用。針對前述不足，可以考慮從以下五個方面推動完善該制度。

（一）加強國家對EIAs in ABNJ的主導

全球利益、價值和倫理目前仍處于生長發育的階段，國家仍然是人類賴以生存發展的首要政治、經濟和文化空間。[6]各國對于其在國家管轄范圍外進行的各項活動，應當屬于該國主權的管理內容；相反，如果由國際機構來對各國活動進行管理，將可能會限制國家主權。從現有可供參考的國家管轄范圍外海域環評制度來看，環評啟動決定權、環評執行權、擬議活動能否繼續展開的決策權等大多由主權國家掌握。“主權國家主導”是現有制度的重要特征。而美國、歐盟和77國集團在其提交的BBNJ協定草案建議中均指出，應參考現行有效的國家管轄范圍外海洋環評制度，為BBNJ環評制度提供借鑒，預示著BBNJ協定中環評制度“主權國家主導”的發展趨勢。[4]

BBNJ國際協定籌備委員會第四屆會議報告中也明確指出，根據UNCLOS第206條與國際習慣法，BBNJ國際協定將規定各國有義務評價其管轄下或控制下的擬議活動在國家管轄范圍外區域的潛在影響。各主權國家對于環境影響評價后續活動的審查和監測可以通過國內立法等方式，具有現實可行性和約束力。同時，主權國家也是執行環境影響評價決策的主體，更加了解決策要求等相關情況，由國家進行主導，可以形成決策-審查-監測一體化，更具有連貫性與整體性，避免出現第三方機構信息掌握不及時、不全面或者重復評價等問題，可以更有效執行EIAs in ABNJ。

（二）加快全球協議的談判進程

鑒于目前關于《公約》下國家管轄范圍以外區域海洋生物多樣性的養護和可持續利用的具有法律約束力的國際文書的籌備狀況，BBNJ的環境影響評價制度存在許多原則性的分歧，這些分歧反映了各國不同的政治利益和矛盾。國際組織在法律文書的制訂過程中應注重平衡各方利益，增進對各國對立沖突的調和，而不是回避爭議的熱點問題。全球性問題日益突出，需要國家間加強共同治理的能力，國際社會應同舟共濟，協同處理威脅人類生存的國際問題。[7]環境影響評價問題作為BBNJ的核心問題之一，須通過各國共同努力，加快推進具有法律約束力的國際文書的制訂與談判。

（三） 區分發達國家和發展中國家的義務

現有的EIAs in ABNJ的法律框架中，對于進行環評的標準和程序的規定過于籠統。在BBNJ的具有法律約束力法律文件的制訂中，對于環境影響評價應當對發達國家和發展中國家的義務進行區分，對于需要進行環境影響評價的項目和活動，應尊重和照顧發展中國家的利益，靈活確定進行環評的標準。例如，科技和經濟實力與環境影響評價制度成熟的發達國家，應該承擔比發展中國家相對較嚴格的標準和義務，這樣防止強國對弱國的發展進行阻礙，如此體現了實質上的公平。在發展中國家的利益得到更好地維護的同時，可以激發各國參與和推進EIAs in ABNJ的積極性，促進相關協定的執行和實施。

（四）實施國家責任制度

國家責任制度是對違反國際條約的國家采取的一種懲罰性的措施。2001年《預防危險活動的跨界損害條款草案》明確規定，一國實施國際法不加禁止的行為，若該行為有可能造成跨界環境損害時，國家負有預防義務；如果違反這一國際義務，將引起國家責任。國際社會必須通過法律，規制國家對國家管轄范圍外區域活動不實施環評的行為，確定國家應履行的義務和責任。④"Prevention of Transboundary Harm from Hazardous Activities"(2001).Article 3 Prevention:The state of origin shall take all appropriate measures to prevent significant transboundary harm or at any event to minimize the risk thereof.

在國家管轄范圍外區域的環評中確立國家責任制度，是對各國是否執行EIA in ABNJ的良好監督，國家因未進行環評而造成重大環境不利影響的責任，不能因主權國家而免除，而是要確立“繼續履行”“停止和不重復”和“賠償”等責任承擔形式的落實。

（五）建立EIAs in ABNJ的監督機制

建議建立全球化的監督機構。當前，EIAs in ABNJ并沒有專門的監督管理機構，因而無法有效監督和確保條約的遵守與執行。筆者認為，可以借鑒《南極條約》體系下的監督管理機構⑤南極條約協商會議（ATCM）是關于南極地區管理的國際性論壇，由南極條約協商國召開的外交會議。環境影響評價的開展需要接受南極條約協商會議的管理和監督。，建立一個全球化的針對EIAs in ABNJ的監督機構，可由BBNJ政府間會議及其授權機構來履行監督機構的職責。

按照聯合國72/249號決議，政府間會議對BBNJ一攬子問題進行討論，會議對聯合國所有成員開放，其他成員或組織有權作為觀察員參加。目前，BBNJ政府間會議已經召開了三次大會，對BBNJ所涉四項問題進行討論，持續更新BBNJ國際協定草案案文，會議運行機制也得到不斷發展和完善。

由BBNJ政府間會議及其授權機構承擔對EIAs in ABNJ的監督職能是最可行的現實選擇，且具有一定的適用性和權威性。首先，各國已經廣泛接受和參與及認可了BBNJ政府間會議，通過BBNJ政府間會議這一平臺交流信息、共享技術以及討論各國意志具有有效性。其次，各國環境影響評價的開展執行等狀態的信息，應對BBNJ政府間會議進行報告，啟動公開透明的報告平臺，促進各締約國之間的信息交流和互相監督，發達國家也可以通過BBNJ政府間會議對發展中國家進行資金或技術上的支持和幫助。最后，在BBNJ國際協定中賦予BBNJ政府間會議及其授權機構適當的監督、管理和限制權限，對于違反EIAs in ABNJ從事活動的組織或者個人進行警告或實施限制性措施，并依法要求未執行EIAs in ABNJ而造成環境損害的國家承擔相應的環境損害責任。

四、結語

BBNJ國際文書草案案文規定，各國有義務評估在其管轄或控制下計劃開展的活動對國家管轄范圍外區域環境的潛在影響，主要包括指導原則和工作方針、進行環評的義務、需要進行環評的活動和環評程序等四項核心要素。

在BBNJ的國際討論中，雖然對進行環評意見一致，但是仍存在一些爭論和不足。關于機制主體，有國際化和國家化兩種意見。歐盟及其成員主張，在現有的區域性制度下，或者建立全球性機構。中國認為，環境影響評價機制的主體應該是國家。其他缺陷包括缺乏一個全球性詳細的法律約束機制、未對發達國家與發展中國家進行義務區分、缺乏執行力和監督機制等。

筆者提出五點完善建議，包括加強國家的主導、加快國際社會的談判進程、區分發達國家和發展中國家的義務、健全實施國家責任制度、建立全球化監督機構等，以便實現環評制度在國家管轄范圍外區域的有效實施。

國家管轄范圍外區域的環評制度涉及不同國家的不同利益，因此，解決爭議問題和彌補缺陷將是一個漫長的過程。世界各國應共同努力，推動保護國家管轄范圍外區域的生物多樣性。由于新冠肺炎疫情，原定2020年3月召開的BBNJ政府間談判第四次會議被迫延期。這更顯示出全球各國相關聯的程度愈來愈深，此類全球性問題需要世界各國加強交流、加強合作。中國應一如既往積極參與BBNJ問題的談判和國際合作，在堅定不移維護國家利益的同時，為推動實現BBNJ的養護和可持續利用問題形成中國方案。