黃河流域高質量發展中的可持續發展與生態環境保護

郭晗

內容提要 黃河流域是我國北方最重要的生態屏障和經濟區域，也是我國重要的農業生產基地和能源基地。但黃河流域生態環境脆弱，不同區域間的自然稟賦差異非常大，對于區域經濟的協調發展存在巨大挑戰。首先從地理環境、氣候環境、水土環境和能源環境等角度研究黃河流域高質量發展的生態環境狀況。其次，從水資源的供需矛盾、水沙空間分布不均衡、環境污染風險加劇和跨區域的綜合管控機制不完善等角度提出黃河流域高質量發展中可持續發展與生態環境保護所面臨的嚴峻挑戰。最后，從加快頂層戰略設計、建立區域協同治理框架、完善資源開發的生態保護剛性約束機制、健全水沙調控機制、推進生態保護市場化改革等方面提出了相應的政策建議，以實現黃河流域高質量發展。

關鍵詞 黃河流域 高質量發展 生態環境 可持續發展

〔中圖分類號〕F205 〔文獻標識碼〕〔文章編號〕0447-662X（2020）01-0017-05

黃河流域生態保護和高質量發展是新時代區域經濟發展的重大國家戰略，是新發展理念中的綠色發展和協調發展的重要體現，是十八大提出的生態文明戰略在空間經濟格局上落地的重要遵循。從長江流域的“共抓大保護，不搞大開發”到黃河流域的“共同抓好大保護，協同推進大治理”，均體現了新時代下的新型區域發展理念。特別是將黃河流域生態保護和高質量發展上升到戰略層面，是區域經濟發展方式轉變的一個重要信號，這意味著新的區域發展方式必須要體現超越地方和局部的協同治理的系統性發展理念，必須體現生態保護和經濟發展相統一的理念。當前，黃河流域生態脆弱，污染加劇，對未來的經濟社會發展形成了嚴峻挑戰，這要求基于新的發展理念，擺脫黃河流域對于傳統發展方式的路徑依賴，以可持續發展和生態環境保護為重要的突破口，真正實現發展質量的全面提升。

一、黃河流域高質量發展中生態環境的狀態描述

黃河全長5464公里，是我國第二長的河流，在世界長河中排第五。從青海源頭到山東人海口，黃河共流經9個省區，流域面積達到75萬多平方公里，其中大部分處于我國中西部。黃河流域是我國重要的農牧業生產基地，也是我國自然資源和歷史文化資源非常豐富的地區，但黃河流域內生態環境脆弱，流域內各地區的資源稟賦和經濟發展狀態差異較大，要實現黃河流域生態保護和高質量發展，必須深入落實生態文明建設思想，將綠色發展理念和協調發展理念相結合，走具有區域特色的高質量發展道路。

1.黃河流域高質量發展中的地理環境狀態。根據黃河流域的地理特征，可分為上、中、下游三個區域。上游地區從青海源頭到內蒙古呼和浩特市托克托縣，上游的生態環境好、水源充足，但居住人口較少，經濟社會發展水平比較落后。中游地區從托克托縣到河南省鄭州市桃花峪，中游地區能源資源非常豐富，但是生態環境比較脆弱。下游地區從桃花峪到山東省東營市墾利區黃河口鎮，下游地區土地肥沃，農業發達，發展水平較高，但經濟發展受到水資源匱乏的限制較大。根據黃河流域的區位特征、自然生態和資源承載能力，黃河流域主要包括四種功能區：一是禁止開發區，這一類區域屬于特殊保護的生態功能區，禁止進行工業化開發，主要分布在三江源國家自然保護區;二是限制開發區，主要分布在黃河流域中上游的青藏高原以及黃土高原的大部分地區;三是優化開發區，主要是黃河流域內的省級中心城市和發展已經比較成熟的市級中心城市;四是重點開發區，主要分布在山西渭河谷地、陜南漢中地區以及黃河流域下游的黃淮海平原和山東半島。

2.黃河流域高質量發展中的氣候環境狀態。黃河流域幅員遼闊，各地地貌特征差異較大，受到大氣環流和季風環流的影響也比較復雜。流域內光照充足，日照百分比超過50%，遠高于長江流域。同時，黃河流域內各地區氣候的季節差異較大，上游河源地區全年皆冬，中上游地區冬長夏短，下游地區四季分明，氣溫也自西向東呈現階梯型從冷轉暖的特征。從降水情況來看，流域內春冬干旱，夏秋多雨，每年6月至9月的降水量占到全年的70%，但降水量在流域內分布不均，南北差距較大，大部分區域降水量在200～800毫米間，處于南部的秦嶺北坡年降水量可達800～1000毫米，但處于西北內陸的甘肅、寧夏、內蒙古部分地區年降水量卻不足150毫米。同時，黃河流域蒸發量大，濕度偏小，年蒸發量達到1100毫米以上，但濕度偏小，尤其西北甘肅、寧夏地區相對濕度低于50%。獨特的自然氣候特征成為黃河流域區域內水資源缺乏和生態脆弱的重要原因。

3.黃河流域高質量發展中的水土環境狀態。黃河流域是我國北方最重要的河流生態系統，黃河河源區被譽為“中華水塔”，用有限的水資源為防止土地荒漠化，為改善流域生態環境做出了很大貢獻。黃河是我國西北和華北地區的重要生態安全保護屏障，流域內有青藏高原生態屏障、黃土高原一川滇生態屏障、北方防沙帶等重要的生態安全國家戰略布局，更有三江源草原草甸濕地生態功能區、黃土高原丘陵溝壑水土保持生態功能區等12個國家重點生態功能區。自20世紀中期以來，黃河流域相關省區更加關注水土保持，注重植被建設、發展生態農業、改善生態環境，并大規模實施了退耕還林工程，對黃河流域的水土環境起到了很好的生態修復作用。但整體來看，黃河流域特別是黃土高原地區的水土流失仍然比較嚴重，生態環境非常脆弱。在植被覆蓋方面，目前黃河流域森林覆蓋率為19. 36%，也低于全國21. 63%的森林覆蓋率平均水平。

4.黃河流域高質量發展中的能源資源狀態。黃河流域能源資源非常豐富，在全國已探明的45種首要礦產中，黃河流域有37種，其中煤炭基礎儲量約1881億噸，占全國煤炭基礎儲量的75.47%，已探明石油、天然氣基礎儲量分別達到12. 01億噸和3.34萬億立方米，占全國總基礎儲量的比重分別達到34. 32%和61. 43%。黃河流域在全國能源方面占有非常重要的戰略地位，國家規劃建設的山西、鄂爾多斯盆地、蒙東、西南、新疆五大國家綜合能源基地有三個都位于黃河流域。同時，黃河流域相關省區還是我國農業經濟開發的重點地區，是我國小麥、棉花、油料、牲畜等主要農牧產品的重要產區。其中，畜牧業主要分布在上游青藏高原和內蒙古高原，農產品種植生產主要分布在上游的寧蒙河套平原、中游的汾渭盆地和下游防洪保護區范圍內的黃淮海平原。

二、黃河流域高質量發展中可持續發展與生態環境保護的挑戰

黃河流域的經濟發展方式以農業生產和能源資源開發為主，長期以來的開放式增長對黃河流域的生態環境和自然資源承載能力提出了非常嚴峻的挑戰。水資源嚴重短缺，水土流失防治形勢不容樂觀，生態系統非常脆弱，區域環境質量較差，這一系列因素都成為黃河流域潛在的生態環境風險。這些生態環境風險若得不到及時處理，很可能進一步演化為經濟社會風險，不利于黃河流域的可持續發展。總體來看，黃河流域高質量發展中可持續發展和生態環境保護主要面臨以下制約因素：

1.水資源供需矛盾對黃河流域可持續發展和生態環境保護的制約。黃河屬于資源型缺水河流，因此黃河流域的基本特征是人多水少，人均水資源占有量只有383立方米，僅相當于全國人均水平的18%。黃河流域的GDP占全國約14%，人口占全國12%，耕地占全國15%，但河川徑流量僅占全國的2%，目前的供水量已經遠遠超過黃河水資源的承載能力。從水資源開發來看，國際通用的流域水資源的開發原則上不超過40%，但黃河水資源開發利用率已經超過了70%。在水資源總量供需矛盾突出的背景下，生態用水的占比就顯得更為缺乏，在2017年黃河流域的用水結構中，農業用水總量占比達到64. 86%，工業用水總量占比達到15. 06%，生活用水總量占比達到14. 13%，生態用水總量占比僅有5.93%。可見工農業和生活用水對生態用水造成嚴重擠壓，導致水環境自凈能力不足，進而對黃河流域的生態環境保護和可持續發展造成了嚴重的制約。

2.水沙空間分布不均衡對黃河流域可持續發展和生態環境保護的制約。黃河流域水沙的空間分布不均衡不匹配，導致黃河泥沙易淤積，水土流失強度較大，也容易發生洪澇災害，這對黃河流域的可持續發展形成了嚴重的威脅。黃河50%以上的徑流量都來自于黃河上游區域，但90%以上的泥沙卻源于黃河中游區域。這種不均衡的空間分布導致了黃河流域的資源開發與環境保護之間的矛盾更加突出。對于中游地區來說，水土流失的強度和治理難度都在增大，水土流失的防治形勢比較嚴峻，對于下游地區而言，河道的善淤、善沖特征及橫河、斜河等河道特征明顯，下游“二級懸河”的趨勢不斷加劇，洪水泥沙對黃淮海平原造成了比較嚴重的威脅。此外，受到流域內大型水利工程調蓄以及引黃用水量增加的影響，黃河下游地區入境水量越來越少，斷流次數不斷增多，這給下游地區特別是山東省的經濟可持續發展和生態環境保護造成了嚴重影響。

3.環境污染風險加劇對黃河流域可持續發展和生態環境保護的制約。黃河流域的經濟發展長期以來是較為粗放的發展方式，特別是近些年，工農業生產和生活用水量快速上升，但很多工商業企業未實現達標排放，農業生產中化肥農藥使用量不斷增多，這使得廢水污水的生產和排放量隨之增加，但黃河流域的污染治理相對于經濟發展而言卻嚴重滯后，流域內的清潔生產和污染治理能力總體偏低。加之黃河流域自然氣候原因導致的降水減少、水量偏小，以及水體稀釋和降解污染物的能力下降，導致整個黃河流域的水質不斷變差。黃河水資源僅占全國2%，但廢污水排放量卻占到全國約6%，化學需氧量（COD）排放量占到全國7%。由于河流生態用水不足、水污染嚴重，又進一步造成了濕地面積減少、水源涵養功能下降、生物多樣性降低等問題，這對黃河流域的可持續發展造成了較大的危害。

4.流域綜合管控機制缺乏對黃河流域可持續發展和生態環境保護的制約。黃河流域在我國生態安全格局中具有非常重要的地位，但其生態系統又非常脆弱，因此，黃河流域的生態治理必須要強化流域空間管控，要明確生產、生活、生態空間的開發管制界限。但黃河流域跨越9個省區，如何把流域管理與區域管理相結合，實現跨省區高質量綜合治理是一大難題。從目前黃河流域的管控現狀看，流域的綜合管理能力和水平還比較薄弱，流域綜合管理體制和運行機制不夠完善，特別是跨行政區劃的流域綜合管控機制沒有建立起來，政策法規體系也不夠健全，相應的環境監督能力和執法能力也有許多不足，這就難以為黃河流域生態環境保護和可持續發展提供足夠的激勵與約束，這些都成為制度層面上制約黃河流域高質量發展的重要因素。

三、黃河流域高質量發展中可持續發展與生態環境保護的政策建議

結合黃河流域生態環境的狀態和挑戰，可以發現，黃河流域的資源環境問題具有相當的復雜性和特殊性，這就需要從黃河流域治理的整體性、系統性出發，既要關注到經濟增長與生態保護的協調，又要關注到流域內各區域的協調。共同抓好大保護，協同推進大治理，構建黃河流域高質量發展中可持續發展和生態環境保護的長效機制。

1.加強黃河流域生態環境保護和高質量發展的頂層戰略設計。一是要將黃河流域生態系統作為一個有機整體，統籌流域各項資源，盡快出臺具體的規劃與實施舉措，建立流域可持續發展和生態環境保護的長效機制，確保黃河生態系統安全，構建黃河流域“人與自然和諧共生”的良性循環生態系統。二是要因地制宜，分類施策，充分考慮上中下游的差異。對于黃河上游地區要以提升水源涵養能力為目標，特別是在三江源、祁連山、甘南等水源涵養區加快推進實施一批生態保護修復和建設工程。對于黃河中游地區要以水沙調控和污染治理為重點，通過建設旱作梯田、淤地壩等方式，防止水土流失和泥沙淤積，對于污染嚴重的地區要加快治理，促使黃河生態實現良性恢復。對于黃河下游地區則要做好保護工作，保障河流生態系統健康，提高生物多樣性。通過高規格、高水平的頂層戰略設計，為黃河流域生態環境保護和高質量發展提供相應的政策保障。

2.建立黃河流域生態環境保護的區域協同治理框架。在生態環境保護和推動可持續發展方面，要結合新的區域發展理念，從傳統的行政區劃為主的管理機制轉變為流域管理為主的管理機制。一是要依據流域分工特征，劃分好流域與區域管理權責，建立相應的流域資源生態環境協調機構和協商平臺，在流域總體保護優先背景下加強區域的協同治理。二是要建立健全地方政府的自然資源開發與生態環境保護考核體系，根據具體區位特征和稟賦特征的差異，給出差異化的考核方式，促使地方政府能夠有足夠的激勵來實現協同治理，共同保護，走富有地域特色的高質量發展新路。三是要保護黃河濕地生態系統完整性，要打破行政區劃和部門分割的限制，整合各類保護地管理機構，共同保護和合理開發黃河濕地，改善傳統管理方式下生態系統的多頭管理和效率低下問題。