宏觀審慎在基層央行的實踐與思考

■李通宇 焦 敏 王瑞祥

（中國人民銀行定西市中心支行）

黨的十九大報告中提出要“健全貨幣政策和宏觀審慎政策雙支柱調控框架”，這是反思國際金融危機教訓并結合我國經濟發展現狀提出的金融政策舉措，對提高我國貨幣政策的有效性和防范系統性金融風險有著重要意義。定西市屬于典型投資拉動型地區，對務實靈活貫徹執行宏觀審慎政策提出了更高要求。宏觀審慎評估體系自2016年初實施以來，中國人民銀行定西市中心支行積極推進貨幣政策和宏觀審慎政策雙支柱調控措施的落地實施，按季對地方法人金融機構開展宏觀審慎評估，引導地方法人金融機構優化資產結構，增強自我約束能力，督促其合理安排信貸投向和節奏，實現穩健審慎經營。

1 宏觀審慎政策框架

1.1 宏觀審慎的內涵及外延

宏觀審慎政策旨在減緩金融體系順周期波動和跨市場的風險傳播，目的是防范系統性風險。宏觀審慎監管是自上而下的用于防范和管理系統性金融風險的監管框架，其內涵包括四個要素：宏觀審慎監管機構的設立、金融系統性風險的評估、監管政策工具的選擇與實施以及各項金融監管的政策協調。2016年實施的宏觀審慎評估體系（MPA）標志著我國宏觀審慎框架體系的實質推進。

1.2 宏觀審慎評估體系（MPA）

2016年，實行5年之久的差別準備金動態調整機制升級為MPA宏觀審慎評估體系，以MPA考核體系為標志，進入了宏觀審慎框架體系的實質推進期。隨著經濟形勢和金融業的發展變化，中國人民銀行不斷完善MPA政策框架。一方面適應資產多元化的趨勢。2017年第一季度起，央行將表外理財納入宏觀審慎評估的廣義信貸指標，拓展了原先的信貸政策指標，有助于提升貨幣信貸政策執行效果，完善央行的廣義貨幣政策調控職能。另一方面突出系統性金融風險防范和逆周期調節。

1.3 基層央行對MPA政策的實踐

2016年以來，人民銀行定西市中心支行對轄內地方法人金融機構開展了14次宏觀審慎評估，初步形成了對宏觀審慎管理的基層實踐。

（1）及時宣傳政策，按季搜集數據。根據人民銀行貨幣政策司《關于實施宏觀審慎評估體系的操作指引》和《甘肅省地方法人金融機構宏觀審慎評估工作方案》要求，加強與地方政府、金融機構和社會公眾的交流溝通，準確傳導貨幣信貸政策意圖，積極宣講宏觀審慎政策內涵，引導各界準確、客觀理解貨幣政策和宏觀審慎政策雙支柱調控框架，穩定市場預期。對照宏觀審慎評估模板，按季組織轄內地方法人機構逐項填制MPA表，使其全面了解評估過程和結果，有助于提高其全面把控自身管理經營能力。

（2）把控核心指標，督促被評估機構審慎經營。七大類指標中，資本和杠桿情況、定價行為中任意一大類不達標，或資產負債情況、流動性、資產質量、跨境融資風險、信貸政策執行中任意兩大類及以上不達標者即可劃為C檔。結合定西市轄區實際來看，因定價行為指標由上級行填制，一級指標資本和杠桿情況中的資本充足率和杠桿率屬于一票否決，故而屬于最重要指標；資產負債情況、流動性、資產質量指標為次要指標；信貸政策執行指標由當地人民銀行根據日常工作開展情況及信貸政策導向評估情況自由裁量確定分值。鑒于此，人民銀行定西市中心支行通過資本約束地方法人金融機構的資產擴張行為，督促其審慎穩健拓展業務，加強信貸資產質量管理，控制、壓制不良貸款，防范發生系統性風險。

2 存在的問題

2.1 地方法人金融機構參與宏觀審慎評估中存在的問題

（1）表內資產負債結構單一，存貸利差仍是其主要利潤來源。定西市共9家地方法人金融機構，其充裕資金一般存放省聯社，均未開展同業業務，資金配置效益不高。貸款市場報價利率LPR機制改革以后，銀行存貸利差空間將進一步縮小，其利潤將進一步降低。

（2）經營管理能力不足，缺乏市場競爭優勢。從當前情況來看，地方法人機構發展依然面臨諸多困難，自身體制機制問題依然突出，其經營改革未能在防范風險前提下，難以在服務廣闊農村市場與資本逐利性之間實現均衡。同時，法人治理能力低下，決策層內外監督機制不完善，工作人員整體素質不高，違法放貸情況不斷增長，整體缺乏市場競爭力，不利于法人金融機構創新發展。

（3）信貸風險逐步暴露，防控風險壓力劇增。近幾年地方法人機構不良貸款加速暴露，受外部宏觀經濟環境及銀行自身經營管理能力不足的疊加影響，地方法人機構漸漸偏離“三農”、普惠領域，影響了其在縣域農村金融市場對實體經濟的支持，典型表現是跨區域、跨行業大額信貸投放情況嚴重，貸款不良狀況突出且化解困難，防范金融風險壓力倍增。

2.2 基層央行在執行宏觀審慎評估中存在的問題

（1）對被評估金融機構的激勵約束機制不強。MPA評估建立在有約束力規則的基礎之上，根據評估結果實施差異化的獎懲機制，在準備金利率方面予以優惠是MPA結果運用的重要激勵手段。但據實踐發現，出于維護經濟穩定增長的考慮，運用差別準備金利率的激勵政策一般較為慎重，主要還是以加強事前引導、約見機構領導談話或在一定范圍內予以通報等手段，對金融機構進行軟約束。雖然這些措施對金融機構有一定的約束力，但因為正向激勵手段不足，可能將影響金融機構執行的積極性，降低了MPA的公信力。

（2）缺乏地方政府及金融監管部門協調配合。宏觀審慎評估工作主要基于大量的金融機構基礎數據，這些數據分散于人民銀行貸信部門、金融統計部門、銀保監局等統計系統中，貸信部門對MPA評估報表中的數據難以逐個核實，存在數據錯報的風險，且支農支小情況、科技IT事故等指標需由當地人民銀行自行自由裁量分值，因打分標準不統一，導致在信貸政策導向評估上存在一定差異，MPA評估數據的規范性和權威性在一定程度上受到了影響。

（3）宏觀審慎政策與微觀審慎監管配合的缺失。現行的分業監管體制下，傳導貨幣政策與實施金融管理難以協同推進，中央銀行享有充分的貨幣政策信息，但卻缺乏微觀的金融監管信息，減少了維護金融穩定的信息來源。雖然中央銀行不斷加大貨幣政策調控力度，但是卻缺乏對貨幣政策執行情況的配套監管，影響了貨幣政策的落實效果。

（4）缺少宏觀審慎的工具和手段。在我國宏觀審慎實踐中，人民銀行總行不斷研究和改進宏觀審慎政策工具，差別準備金動態調整的運用已靈活實施，但在系統性風險評估、加強逆周期宏觀監管等工具運用方面尚處于研究和制定階段，尚未形成監管整體合力。就差別準備金動態調整而言，一方面在實際過程中運用謹慎，另一方面，政策實施效果存在“時差”，在基層約束的效果不明顯。

3 建 議

3.1 完善宏觀審慎政策管理框架

完善宏觀審慎政策管理框架，建立以中央銀行為主導，各宏觀調控部門及金融監管部門各司其職的宏觀審慎政策管理框架，賦予中央銀行對具有系統性、重要性金融機構的監管權，賦予中央銀行建立逆周期調節機制等宏觀審慎職權，從而通過完善的管理框架，加強對個體金融機構以及整個市場體系宏觀審慎管理。二是明確宏觀審慎職責，及時明確各部門、各層級在宏觀審慎治理中的作用，不斷加強各監管部門宏觀審慎視角和意識，在保留監管機構微觀審慎監管職能的基礎上，加快對監管職能、方法等的調整和改革，調動各部門、各層級的主動性，共同應對系統性風險。三是修改法律制度，通過對《中國人民銀行法》《商業銀行法》等修訂，從法律制度上明確宏觀審慎管理框架，明確人民銀行在宏觀審慎管理框架中的主導地位和相應職權，明確系統性風險協調處置機制。

3.2 加強數據采集核對

一是建議通過上層協調配合，搭建MPA數據平臺，建立人行與銀監部門協調機制，提升監管機構間的數據的共享化，增強MPA系統的完善性。構建人民銀行、銀保監會、金融機構共同參與的MPA數據集成和共享平臺，切實提高基礎數據收集準確性。二是建立完善的MPA評估系統，使之與共享平臺對接，實現對金融機構信息的動態采集、識別、校驗，保證數據的真實性和準確性，并加入數據分析統計模塊，實現橫向和縱向數據的查詢統計和分析，為綜合性宏觀審慎分析提供依據，很好地指導金融機構經營管理。

3.3 強化宏觀審慎評估的獎懲機制

人民銀行應對金融機構的宏觀審慎評估結果，建立明確的獎懲機制，強化宏觀審慎評估結果獎勵約束。還可以運用宏觀審慎評估結果，通過建立行業機構宏觀審慎自律組織約束，細化自律管理的機制，發揮自律機制促進宏觀審慎管理工作的作用。