論財政預(yù)算支出績效考評體系的構(gòu)建

□ 文| 楊曉青

2003年，黨的十六屆三中全會正式提出了“建立預(yù)算績效評價制度”的財政改革目標(biāo)。黨的十八大提出，加快財稅體制改革，推進(jìn)政府績效管理。黨的十八大三中全會也提出，要建立現(xiàn)代預(yù)算管理制度。2011年，財政部印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》（財預(yù)[2011]416號），《財政支出績效評價管理暫行辦法》等指導(dǎo)性文件。十九大報告明確提出“全面實施績效管理”。目前，財政部已出臺了一系列項目績效評價，部門整體績效評價，財政綜合績效評價的制定辦法和通用指標(biāo)體系，但尚未建立完善的評價體系。本文對提出了建立財政支出績效評價體系的合理化建議。

財政績效考評體系的概述

1.財政支出績效評價。財政支出績效評價是指運用科學(xué)規(guī)范的績效評價方法，對照統(tǒng)一的評價標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)績效的內(nèi)在原理，對公共支出行為過程及其效果（包括經(jīng)濟(jì)績效，政治績效和社會績效）進(jìn)行科學(xué)、客觀、公正的衡量比較和綜合評價。“績”是指財政支出應(yīng)達(dá)到的可量化目標(biāo)，“效”是指財政支出應(yīng)達(dá)到的具體目標(biāo)，即支出完成后取得的成績和工作完成情況。

2.財政支出績效評價指標(biāo)體系。財政支出績效評價指標(biāo)體系是指能夠反映財政支出可量化，可衡量結(jié)果的各種指標(biāo)體系，包括績效指標(biāo)體系和評價標(biāo)準(zhǔn)體系。由于財政支出績效評價涉及行業(yè)多，分布領(lǐng)域廣，財政支出績效評價指標(biāo)的設(shè)置和選取應(yīng)充分考慮具體項目或部門的特點，環(huán)境等綜合因素，并結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實際，及時調(diào)整完善指標(biāo)體系。建立科學(xué)合理的財政支出效益評價體系，必須以公共財政職能為基點，把握評價對象，確立評價應(yīng)遵循的原則和方法。

3.財政支出績效評價指標(biāo)建立應(yīng)遵循的原則。

（1）目標(biāo)關(guān)聯(lián)原則。財政支出的績效評價指標(biāo)應(yīng)當(dāng)綜合地反映實施行業(yè)或部門績效構(gòu)成要素之間的關(guān)系，內(nèi)在聯(lián)系和規(guī)律性，指標(biāo)體系要有統(tǒng)一性，對同一指標(biāo)應(yīng)采用同一的評價標(biāo)準(zhǔn)。（2）可比性原則。財政支出的績效評價指標(biāo)應(yīng)當(dāng)在同一層次上相互獨立，既體現(xiàn)行業(yè)或部門的共性，又能在同一指標(biāo)體系下，讓不同時間，不同地區(qū)，不同行業(yè)，不同部門的同類指標(biāo)設(shè)立，均具有可比性。（3）客觀性原則。財政支出績效評價指標(biāo)應(yīng)當(dāng)來源合法、準(zhǔn)確、能夠真實地反映本行業(yè)或部門的實際情況。（4）實用性原則。財政支出績效評價指標(biāo)應(yīng)注重科學(xué)性與實用性相結(jié)合，即準(zhǔn)確反映政策執(zhí)行行業(yè)或部門的績效內(nèi)涵，又充分考慮指標(biāo)的現(xiàn)實可行性和應(yīng)用成本。（5）管理效能原則。財政支出的績效評價指標(biāo)應(yīng)當(dāng)充分反映政策實行行業(yè)或部門的管理效能。（6）動態(tài)性和可擴(kuò)展性原則。財政支出績效評價指標(biāo)具有動態(tài)性和可擴(kuò)展性。財政部門和實施行業(yè)或部門可根據(jù)績效評價工作開展情況，不斷完善各級指標(biāo)。

財政預(yù)算支出績效考評的現(xiàn)狀

（1）績效評價法律體系不夠完善。目前，我國有關(guān)預(yù)算績效的政策法律主要體現(xiàn)在財政部制定的《財政支出績效評價管理暫行辦法》等部門規(guī)章，以及地方政府及其財政部門制定的地方政府規(guī)章或規(guī)范性法律文件中，權(quán)威性不足，法律效力不高。然而，《預(yù)算法》作為調(diào)整預(yù)算關(guān)系，規(guī)范預(yù)算行為的基礎(chǔ)性法律，由于立法背景和社會經(jīng)濟(jì)條件等諸多因素的影響，沒有將績效預(yù)算作為專門的提法進(jìn)行設(shè)置和安排，難以有效指導(dǎo)和規(guī)范我國正在實施的績效預(yù)算改革和實踐。（2）沒有明確的管理機(jī)構(gòu)。到目前為止，還沒有一個明確的或管理的機(jī)構(gòu)來評價我國現(xiàn)行的公共支出績效。績效評價僅在財政、審計、監(jiān)察、預(yù)算等部門開展。由于不同管理部門的層級、職能、目標(biāo)和工作重點不同，采用的評價方法，故公共支出評價結(jié)果差異較大，評價結(jié)果也就不夠客觀、公正。由于我國公共支出績效評價體系薄弱，缺乏法定標(biāo)準(zhǔn)，評價結(jié)果只能作為項目建設(shè)的檔案保存，沒有對項目成績，問題和責(zé)任進(jìn)行約束。因此，績效評價成為一種形式。（3）績效評價缺乏科學(xué)的管理體系。目前，我國公共支出績效指標(biāo)的制定重符合性評價，輕效益評價。項目支出行為是否符合現(xiàn)行財政政策和國家有關(guān)規(guī)定，忽視對項目效益的評價，注重對支出項目本身的評價，沒有對共同支出績效評價的內(nèi)外兩個方面進(jìn)行綜合評價，包括項目本身的審核、項目投資和項目收益對環(huán)境、社會、政治和其他項目投資因素的影響都尚未進(jìn)行綜合分析和評價。

財政預(yù)算支出評價體系的構(gòu)建措施

（1）完善績效評價法律體系，健全評價組織結(jié)構(gòu)。對財政預(yù)算績效的評價，既是對部門預(yù)算、資金集中收付和公共采購三大改革的補(bǔ)充和完善，也是對財政管理體制的更新，同時也是財政法律法規(guī)的補(bǔ)充，應(yīng)盡快制定財政預(yù)算績效評估實施辦法，以明確評估目標(biāo)、方法和程序。確保評估工作順利開展。另外，地方政府可將公共支出的評估權(quán)下放給財政部和審計部，在制定和實施地方政府支出評估方法和執(zhí)行規(guī)則的同時對績效評估進(jìn)行監(jiān)督和實施。地方政府負(fù)責(zé)組織和管理地方政府支出的整個評估過程，不僅負(fù)責(zé)地方政府支出的綜合評估，而且負(fù)責(zé)組織和指導(dǎo)部門的績效評估。以及對評估結(jié)果的公開審計和監(jiān)督機(jī)構(gòu)與金融部門合作，評估公共支出的結(jié)果，并參與系統(tǒng)開發(fā)。評價過程和對評價結(jié)果的處理和預(yù)算應(yīng)組織自己的公共支出評估，由財政、審計和監(jiān)督部門進(jìn)行監(jiān)督。（2）建立健全評價指標(biāo)體系，完善評價方法。績效指標(biāo)系統(tǒng)的設(shè)計以經(jīng)濟(jì)、效率和成本效益為基礎(chǔ)，對支出分別進(jìn)行評估。評估公共支出結(jié)果的方法應(yīng)根據(jù)項目的性質(zhì)、最低成本的選擇、因素分析、專家評估、參考資料的核實等因素加以選擇。重點是使用非公式化績效評估方法來評估地方政府支出和選定項目的總體結(jié)果。信息管理系統(tǒng)加強(qiáng)了績效評估數(shù)據(jù)庫的開發(fā)，借鑒了以往的經(jīng)驗。另外可以學(xué)習(xí)國外的經(jīng)驗，促進(jìn)績效管理的建設(shè)。建立績效評價數(shù)據(jù)庫該數(shù)據(jù)庫應(yīng)涵蓋所有業(yè)績評估要素和領(lǐng)域，并允許各省和地區(qū)之間交流信息，以支持支出績效評估工作。（3）將績效與預(yù)算進(jìn)行結(jié)合，完善支出績效評價的應(yīng)用。財政支出績效評價結(jié)果的運用，是財政支出績效評價效果的主要依據(jù)，是一個基本出發(fā)點，可以確保工作持續(xù)深入發(fā)展。財政支出績效考核結(jié)果應(yīng)作為重要依據(jù)，財務(wù)部每年組織部門預(yù)算并給出指示準(zhǔn)備。經(jīng)評審，對財務(wù)項目的資金績效進(jìn)行表揚，在下一個預(yù)算年度優(yōu)先安排同類項目；對績效不高的項目進(jìn)行批評，對下一年財政年度將減少或取消類似項目的資源，并將其列為財務(wù)控制和其他負(fù)責(zé)監(jiān)督的部門的重點項目。涉及財政收支、質(zhì)量等方面的財政支出績效評估結(jié)果已被接受，可以通過媒體發(fā)布，提高財政資源使用的透明度，加強(qiáng)對社會和輿論的控制。

結(jié)語

綜上所述，在我國財政預(yù)算支出績效評價仍然是摸著石頭過河的階段，這方面的研究和實踐才剛剛起步，還有許多未知領(lǐng)域有待探討，客觀評價財政預(yù)算支出，確實是一個非常復(fù)雜的問題。財政支出項目很多，有直接的、物質(zhì)的、現(xiàn)實的支出，還有間接的，無形和可預(yù)見的支出。但是，財政預(yù)算支出績效考評體系的構(gòu)建可以有助于提高財政資金的使用效率，以財政資金的精準(zhǔn)投入來推動社會經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展。