論財(cái)政預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)體系的構(gòu)建

□ 文| 楊曉青

2003年，黨的十六屆三中全會(huì)正式提出了“建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)制度”的財(cái)政改革目標(biāo)。黨的十八大提出，加快財(cái)稅體制改革，推進(jìn)政府績(jī)效管理。黨的十八大三中全會(huì)也提出，要建立現(xiàn)代預(yù)算管理制度。2011年，財(cái)政部印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》（財(cái)預(yù)[2011]416號(hào)），《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》等指導(dǎo)性文件。十九大報(bào)告明確提出“全面實(shí)施績(jī)效管理”。目前，財(cái)政部已出臺(tái)了一系列項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)，部門整體績(jī)效評(píng)價(jià)，財(cái)政綜合績(jī)效評(píng)價(jià)的制定辦法和通用指標(biāo)體系，但尚未建立完善的評(píng)價(jià)體系。本文對(duì)提出了建立財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系的合理化建議。

財(cái)政績(jī)效考評(píng)體系的概述

1.財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)。財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)是指運(yùn)用科學(xué)規(guī)范的績(jī)效評(píng)價(jià)方法，對(duì)照統(tǒng)一的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)績(jī)效的內(nèi)在原理，對(duì)公共支出行為過(guò)程及其效果（包括經(jīng)濟(jì)績(jī)效，政治績(jī)效和社會(huì)績(jī)效）進(jìn)行科學(xué)、客觀、公正的衡量比較和綜合評(píng)價(jià)。“績(jī)”是指財(cái)政支出應(yīng)達(dá)到的可量化目標(biāo)，“效”是指財(cái)政支出應(yīng)達(dá)到的具體目標(biāo)，即支出完成后取得的成績(jī)和工作完成情況。

2.財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是指能夠反映財(cái)政支出可量化，可衡量結(jié)果的各種指標(biāo)體系，包括績(jī)效指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系。由于財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)涉及行業(yè)多，分布領(lǐng)域廣，財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)置和選取應(yīng)充分考慮具體項(xiàng)目或部門的特點(diǎn)，環(huán)境等綜合因素，并結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，及時(shí)調(diào)整完善指標(biāo)體系。建立科學(xué)合理的財(cái)政支出效益評(píng)價(jià)體系，必須以公共財(cái)政職能為基點(diǎn)，把握評(píng)價(jià)對(duì)象，確立評(píng)價(jià)應(yīng)遵循的原則和方法。

3.財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)建立應(yīng)遵循的原則。

（1）目標(biāo)關(guān)聯(lián)原則。財(cái)政支出的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)當(dāng)綜合地反映實(shí)施行業(yè)或部門績(jī)效構(gòu)成要素之間的關(guān)系，內(nèi)在聯(lián)系和規(guī)律性，指標(biāo)體系要有統(tǒng)一性，對(duì)同一指標(biāo)應(yīng)采用同一的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。（2）可比性原則。財(cái)政支出的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)當(dāng)在同一層次上相互獨(dú)立，既體現(xiàn)行業(yè)或部門的共性，又能在同一指標(biāo)體系下，讓不同時(shí)間，不同地區(qū)，不同行業(yè)，不同部門的同類指標(biāo)設(shè)立，均具有可比性。（3）客觀性原則。財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)當(dāng)來(lái)源合法、準(zhǔn)確、能夠真實(shí)地反映本行業(yè)或部門的實(shí)際情況。（4）實(shí)用性原則。財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)注重科學(xué)性與實(shí)用性相結(jié)合，即準(zhǔn)確反映政策執(zhí)行行業(yè)或部門的績(jī)效內(nèi)涵，又充分考慮指標(biāo)的現(xiàn)實(shí)可行性和應(yīng)用成本。（5）管理效能原則。財(cái)政支出的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)當(dāng)充分反映政策實(shí)行行業(yè)或部門的管理效能。（6）動(dòng)態(tài)性和可擴(kuò)展性原則。財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)具有動(dòng)態(tài)性和可擴(kuò)展性。財(cái)政部門和實(shí)施行業(yè)或部門可根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)工作開展情況，不斷完善各級(jí)指標(biāo)。

財(cái)政預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)的現(xiàn)狀

（1）績(jī)效評(píng)價(jià)法律體系不夠完善。目前，我國(guó)有關(guān)預(yù)算績(jī)效的政策法律主要體現(xiàn)在財(cái)政部制定的《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》等部門規(guī)章，以及地方政府及其財(cái)政部門制定的地方政府規(guī)章或規(guī)范性法律文件中，權(quán)威性不足，法律效力不高。然而，《預(yù)算法》作為調(diào)整預(yù)算關(guān)系，規(guī)范預(yù)算行為的基礎(chǔ)性法律，由于立法背景和社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件等諸多因素的影響，沒(méi)有將績(jī)效預(yù)算作為專門的提法進(jìn)行設(shè)置和安排，難以有效指導(dǎo)和規(guī)范我國(guó)正在實(shí)施的績(jī)效預(yù)算改革和實(shí)踐。（2）沒(méi)有明確的管理機(jī)構(gòu)。到目前為止，還沒(méi)有一個(gè)明確的或管理的機(jī)構(gòu)來(lái)評(píng)價(jià)我國(guó)現(xiàn)行的公共支出績(jī)效。績(jī)效評(píng)價(jià)僅在財(cái)政、審計(jì)、監(jiān)察、預(yù)算等部門開展。由于不同管理部門的層級(jí)、職能、目標(biāo)和工作重點(diǎn)不同，采用的評(píng)價(jià)方法，故公共支出評(píng)價(jià)結(jié)果差異較大，評(píng)價(jià)結(jié)果也就不夠客觀、公正。由于我國(guó)公共支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系薄弱，缺乏法定標(biāo)準(zhǔn)，評(píng)價(jià)結(jié)果只能作為項(xiàng)目建設(shè)的檔案保存，沒(méi)有對(duì)項(xiàng)目成績(jī)，問(wèn)題和責(zé)任進(jìn)行約束。因此，績(jī)效評(píng)價(jià)成為一種形式。（3）績(jī)效評(píng)價(jià)缺乏科學(xué)的管理體系。目前，我國(guó)公共支出績(jī)效指標(biāo)的制定重符合性評(píng)價(jià)，輕效益評(píng)價(jià)。項(xiàng)目支出行為是否符合現(xiàn)行財(cái)政政策和國(guó)家有關(guān)規(guī)定，忽視對(duì)項(xiàng)目效益的評(píng)價(jià)，注重對(duì)支出項(xiàng)目本身的評(píng)價(jià)，沒(méi)有對(duì)共同支出績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)外兩個(gè)方面進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，包括項(xiàng)目本身的審核、項(xiàng)目投資和項(xiàng)目收益對(duì)環(huán)境、社會(huì)、政治和其他項(xiàng)目投資因素的影響都尚未進(jìn)行綜合分析和評(píng)價(jià)。

財(cái)政預(yù)算支出評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建措施

（1）完善績(jī)效評(píng)價(jià)法律體系，健全評(píng)價(jià)組織結(jié)構(gòu)。對(duì)財(cái)政預(yù)算績(jī)效的評(píng)價(jià)，既是對(duì)部門預(yù)算、資金集中收付和公共采購(gòu)三大改革的補(bǔ)充和完善，也是對(duì)財(cái)政管理體制的更新，同時(shí)也是財(cái)政法律法規(guī)的補(bǔ)充，應(yīng)盡快制定財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)估實(shí)施辦法，以明確評(píng)估目標(biāo)、方法和程序。確保評(píng)估工作順利開展。另外，地方政府可將公共支出的評(píng)估權(quán)下放給財(cái)政部和審計(jì)部，在制定和實(shí)施地方政府支出評(píng)估方法和執(zhí)行規(guī)則的同時(shí)對(duì)績(jī)效評(píng)估進(jìn)行監(jiān)督和實(shí)施。地方政府負(fù)責(zé)組織和管理地方政府支出的整個(gè)評(píng)估過(guò)程，不僅負(fù)責(zé)地方政府支出的綜合評(píng)估，而且負(fù)責(zé)組織和指導(dǎo)部門的績(jī)效評(píng)估。以及對(duì)評(píng)估結(jié)果的公開審計(jì)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)與金融部門合作，評(píng)估公共支出的結(jié)果，并參與系統(tǒng)開發(fā)。評(píng)價(jià)過(guò)程和對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果的處理和預(yù)算應(yīng)組織自己的公共支出評(píng)估，由財(cái)政、審計(jì)和監(jiān)督部門進(jìn)行監(jiān)督。（2）建立健全評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，完善評(píng)價(jià)方法。績(jī)效指標(biāo)系統(tǒng)的設(shè)計(jì)以經(jīng)濟(jì)、效率和成本效益為基礎(chǔ)，對(duì)支出分別進(jìn)行評(píng)估。評(píng)估公共支出結(jié)果的方法應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目的性質(zhì)、最低成本的選擇、因素分析、專家評(píng)估、參考資料的核實(shí)等因素加以選擇。重點(diǎn)是使用非公式化績(jī)效評(píng)估方法來(lái)評(píng)估地方政府支出和選定項(xiàng)目的總體結(jié)果。信息管理系統(tǒng)加強(qiáng)了績(jī)效評(píng)估數(shù)據(jù)庫(kù)的開發(fā)，借鑒了以往的經(jīng)驗(yàn)。另外可以學(xué)習(xí)國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)績(jī)效管理的建設(shè)。建立績(jī)效評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)庫(kù)該數(shù)據(jù)庫(kù)應(yīng)涵蓋所有業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估要素和領(lǐng)域，并允許各省和地區(qū)之間交流信息，以支持支出績(jī)效評(píng)估工作。（3）將績(jī)效與預(yù)算進(jìn)行結(jié)合，完善支出績(jī)效評(píng)價(jià)的應(yīng)用。財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用，是財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)效果的主要依據(jù)，是一個(gè)基本出發(fā)點(diǎn)，可以確保工作持續(xù)深入發(fā)展。財(cái)政支出績(jī)效考核結(jié)果應(yīng)作為重要依據(jù)，財(cái)務(wù)部每年組織部門預(yù)算并給出指示準(zhǔn)備。經(jīng)評(píng)審，對(duì)財(cái)務(wù)項(xiàng)目的資金績(jī)效進(jìn)行表?yè)P(yáng)，在下一個(gè)預(yù)算年度優(yōu)先安排同類項(xiàng)目；對(duì)績(jī)效不高的項(xiàng)目進(jìn)行批評(píng)，對(duì)下一年財(cái)政年度將減少或取消類似項(xiàng)目的資源，并將其列為財(cái)務(wù)控制和其他負(fù)責(zé)監(jiān)督的部門的重點(diǎn)項(xiàng)目。涉及財(cái)政收支、質(zhì)量等方面的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)估結(jié)果已被接受，可以通過(guò)媒體發(fā)布，提高財(cái)政資源使用的透明度，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)和輿論的控制。

結(jié)語(yǔ)

綜上所述，在我國(guó)財(cái)政預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)仍然是摸著石頭過(guò)河的階段，這方面的研究和實(shí)踐才剛剛起步，還有許多未知領(lǐng)域有待探討，客觀評(píng)價(jià)財(cái)政預(yù)算支出，確實(shí)是一個(gè)非常復(fù)雜的問(wèn)題。財(cái)政支出項(xiàng)目很多，有直接的、物質(zhì)的、現(xiàn)實(shí)的支出，還有間接的，無(wú)形和可預(yù)見(jiàn)的支出。但是，財(cái)政預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)體系的構(gòu)建可以有助于提高財(cái)政資金的使用效率，以財(cái)政資金的精準(zhǔn)投入來(lái)推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展。