我國飲用水水源地生態環境保護法律對策分析

●李愛琴 呂泓沅

一、我國飲用水水源地的保護現狀

我國不是飲用水水源豐沛的國家，飲用水資源總量占全球水資源總量百分比較少，且國土遼闊，飲用水水源地域分配不均，同時經濟發展，人口增長也對飲用水供水需求較大，加之工業、農業、生活污水對飲用水水源地的水質安全構成巨大威脅，使之水資源短缺與水生態環境問題日益突出。縣級以上飲用水水源地2466個，2/3的缺水城市，大部分飲用水水源地也受到不同程度的污染，2019年一季度的全國水環境目標完成任務來看，Ⅰ-Ⅲ類水質標準雖有所增長，但水污染防治工作不平衡，部分地區水體富營養化程度不斷升高。地表飲用水水源污染程度較為嚴重，且污染源不斷滲透地下型飲用水水源，這加劇了我國飲用水水源供水危機。根據不完全統計，我國目前90%以上的城市水域污染源主要有生活垃圾、農藥、工業廢水廢渣的三類污染，嚴重危害人類的健康與生活，涉水疾病種類增多。70%以上的河流型飲用水水源不符合飲用水質標準，大部分飲用水水庫的水質呈現富營養化狀態，水生態環境遭到人為破壞，導致生態系統紊亂，水生物多樣性種類減少。季節性飲用水水源的短缺、飲用水資源的污染、頻繁的自然災害都會導致突發性飲用水污染事件的增多，盡管生態環境部成立專門的環境保護生態小組對各地區飲用水水源地的整改情況進行督察，但一些地區飲用水水源地整改存在敷衍、表面現象，造成這一現象的主要原因在于：一是地方相關部門對督察整改態度不認真、生態文明建設理論樹立不牢，不能因地制宜的制定整改方案，而是采取照搬照抄的敷衍手段；在執行過程中，責任落實不到位，簡單的進行污水處理，導致水生態環境嚴重污染，如部分地區將高濃度的廢水直接排入附近滲坑，污染物的濃度極高，超出地表水Ⅴ類標準，造成環境污染與風險問題尤為突出，追究相關人違法排污行為卻罔顧實際，遲延履行追責之制度。二是各級地區的不同級別保護區仍然存在違法建設項目，如水體河道兩側多處雨水排口晴天有生活污水持續排出，河道周圍堆積垃圾與排泄物。三是我國農村飲用水水源點多面廣、單個水源規模較小，環境敏感的水源以及農村飲水安全管理防護措施不足，對改建、擴建、新建的農村飲用水供水工程沒能科學的規劃保護范圍。

近些年，我國地方各級政府與相關環境保護部門為飲用水水源地的水質安全做了大量的工作，但是我國沒有出臺一部專門飲用水水源地保護的法律、法規，有關飲用水水源地的保護也散見于《環境污染保護法》、2018年修訂的《水污染防治法》《中華人民共和國防洪法》《水庫大壩安全管理條例》等，雖在2018年國務院批準印發《全國集中式飲用水水源地環境保護專項方案》與《關于全面加強生態環境保護堅決打好污染防治攻堅戰的意見》，但對于飲用水水源地的規劃、保護、治理沒有詳細的法律規定與具體制度，其已經滯后于社會發展的需要，沒有有效將流域與區域治理相結合的防治進行管理，各地形成扎堆式環境問題清理整治工作，沒能建立起飲用水水源地的長效管理機制。

二、我國飲用水源地保護存在的問題

（一）法律制度不完善

1.未建立山長制與河長制相結合的體系。十九大報告指出山水林田湖是一個生命共同體，生態系統各要素間相互依存的內在規律，是生態文明建設的重要體現，也是守護了飲用水源地水資源安全的生態紅線。“青山綠水就是金山銀山”，這就決定了我們生態保護工作的重心是“山”與“水”相結合的管理體制，通過管護好山林才能涵養好水源，實現山水林田湖統籌管護。這也是實現河長制科學、合理的制度與山長制深入人心的管理制相結合創新體系，為營造良好生態環境保護的氛圍提供重要的理論基礎。我國飲用水源地已經建立河長制，但是由于部分地區飲用水源地周邊的山林未能建立山長制，且缺少二者有機結合的體制，也沒有相關的法律條文有據可循。使得飲用水源地的水源與周邊山林統一管護的法律文件存在空白現象，以及相關法律內容存在缺失，如明確管護機關的職權范圍、監察追責機制、對生態環境造成嚴重破壞所承擔的法律責任等，不利于飲用水源地的生態環境整體管護。因此，全面推行河長制與山長制相結合的體制，加大生態修復力度，也是保護飲用水源地生態、優化環境建設的創新之舉。

2.追責制度落實不到位。在加快構建生態文明建設，全面推進綠色發展的大局下，仍然有一些機構、單位、領導為了促進當地經濟的發展，在檢查農村的鄉鎮企業時存在很多疏漏地方，環境保護部門對其私自、暗管排放污水的行為持放任的態度。制定各地區飲用水源地的整改方案缺乏責任分工，整治安排進展可操作性差，對飲用水源地排查整治不徹底。地方政府為當地能夠有較為可觀的經濟收益，實行增加地方財政的稅收，以及個別領導不認真落實飲用水源地保護的監管制度，對“三高”排放企業采取縱容、默許的態度，以犧牲地方環境換取經濟的發展為代價。飲用水源地環境督察情況中發現相關機構與領導有不作為、不擔當的形式主義行為，各機構相互包庇環境違法行為或推諉職責，沒有及時通報、明確責任主體進行嚴肅查處，未能落實好最嚴密飲用水源地生態環境保護制度，長此以往會導致飲用水源地管理混亂和水質惡化的后果。

（二）生態補償機制不完備

從我國環境法相關法律法規上看，明確針對飲用水源地保護的生態補償方面的規定散見于環境保護類的政策中，沒有一部專門飲用水源地保護生態補償的法律規范，難以形成完整、系統的補償機制，其具體體現在飲用水源地生態補償的措施還存有漏洞。如《哈爾濱市磨盤山水庫飲用水水源保護條例》中未規定磨盤山飲用水源地保護的生態補償內容，缺少與之相配套實施細則，且生態補償理論與實際情況不相適應。具體操作措施也沒有針對性，主要體現在以下幾個方面：第一，現階段生態補償資金較為單一，其主要依靠中央政府財政撥款，沒有形成多種方式資金補償的渠道，對于跨地區、跨區域的生態補償單憑政府的財政支付難以負擔起飲用水源地生態功能區的建設。第二，未能落實好“誰受益，誰補償”的原則，生態受益者為實現其經濟利益應當向生態服務者支付一定的費用，以其作為合理的經濟補償方式。由于當今社會中，還有部分人未能形成生態補償意識，飲用水源地生態補償機制推向市場化的進程也較為緩慢，對其生態服務的付費方式也爭議較大，以往低價、無償使用水資源的做法也沒有改變。同時，飲用水源地生態服務功能的投入方式和投入體制也未能實現規范化與市場化。

（三）監管體制不健全

1.監管部門不協調。飲用水源地的監管實行國家統一流域管理與行政區域管理相結合的體制，按照飲用水源地的流域對水資源進行劃分，會有多方機關對飲用水源地進行管理，這種監管分配方式看似精細，卻忽視環境要素之間個體與整體之間的關系，加之缺乏溝通、協作，使得飲用水源地的管理權利分散現象尤為嚴重。在統籌和解決打擊跨地區、跨流域破環飲用水源地違法行為的同時，需要多部門的聯合執法，多個部門共同作用于同一生態保護紅線區，不同權力機關對生態空間的分割造成碎片化管理模式，而現有飲用水源地的行政法規在飲用水源管護過程中未能有效的發揮強制執行力，因未規定統一的牽頭部門或設立議事協調機構，生態紅線區內部各個職能部門權責不協調，且在實際保護工作中各個機關為推卸責任出現相互推諉的不良現象，協調、組織執法工作很難進行。在負責飲用水源地保護工作中的管理人員任免上也出現爭議，在這樣的分割式管理體制下往往會出現兩個極端，很容易出現各個機關人員都有權利管理且不能協商解決的問題，或是在生態執法過程中相關管理人員沒有法律、法規授予強制執行力，沒有獨立的執法資格，執行力度不夠。這兩種情形導致對飲用水源地管理的權限不清、協調不力，以及職權配置不合理，致使飲用水源地的日常管護與有巡視制度不能有效落實。多部門分割式管理體制與生態紅線的整體性理念背道而馳，不能解決多部門監管飲用水源地的突出問題，生態監管力度也得不到提升，造成飲用水源地生態紅線管護進程的滯后。

2.監管機制不完善。生態紅線的劃定只是保障飲用水水源地供水安全的基礎，實行最嚴格的監管機制才是守住生態紅線的關鍵，建立并實施飲用水源地環境保護督察制度是生態文明思想的重要內涵，也是夯實飲用水源地生態文明建設和水生態環境保護重大實踐。由于我國不同區域、氣候、地理環境等差異，生態紅線的監管制度應體現在區域化、級別化、區別化，而現有生態紅線管理模式較為僵化，沒有形成多層級、多級別的飲用水水源地管理標準。其生態紅線調整方案預警性不強、監管執行效率不高，主要體現在以下幾個方面：一是缺乏實質性分層級的飲用水水源地生態紅線管理標準與策略，由于區域性飲用水水源地生態狀況的差異，飲用水水源地生態紅線區域的管控僅采取單一的模式，不能根據飲用水水源地的生態系統、環境、資源等因素對生態功能區進行不同級別的管控，相關部門法也只規定了不同級別保護的劃分與禁止行為，不能對不同層級飲用水水源地生態功能區進行有效的管控。二是現階段執法隊伍水平不高，缺乏生態環境保護專業的執法人才且在打擊破壞飲用水水源地執法過程中，對其處罰方式也較為單一，不利于生態環境的恢復與保護。三是對于生態紅線的管控“重城市輕農村”的現狀還普遍存在，有損于生態價值與生態完整性。部分地區農村垃圾處理廠未按照相關規定進行清理，無視整改要求對萬噸的生活垃圾非法傾倒并填埋，使得大量垃圾未能降解滲透到地下，污染地下飲用水源。特別是偏遠地區飲用水源地周邊村落分布比較松散，且沒有像城市形成集中排放的下水管網系統，而且禽畜散養活動范圍大多靠近河道，嚴重影響飲用水水源地的水生態環境。

三、我國飲用水源地保護的法律對策

（一）完善飲用水源地相關法律制度

1.構建山長制與河長制相結合體制。全面推行河長制與山長制相結合的體制，是貫徹落實生態文明綠色發展觀，也是樹立“綠水青山就是金山銀山”的強烈理念，系統規劃飲用水源地的“山”“水”保護與生態環境整體改善，深入調研、總結本地區經驗的基礎上，加快編制“兩長”制相結合的具體法規、規章。明確保護目的、各機關聯合管理協調有序、建立監管保護機制，引導和鼓勵公眾參與，對助推兩長制的各項任務落地生根，構建山林、水源管護長效機制具有重大意義。在規劃“兩長”制管護范圍時，應考慮屬地管轄與飲用水源流域管理兩大因素，按照“一山一長，一河一策”，為原則的基礎上，成立“兩長”辦公室，總長是推行“兩長”制的主要責任人，負責組織領導、人事任免、決策部署、協調解決實際問題，副總長協助總長落實“兩長”制工作任務，并在林區路口以及飲用水源地周邊設立警示牌與宣傳欄中注明相關負責人的聯系方式，接受社會監督。強化監督、嚴格考核是確保兩長制行之有效的支撐點，核心在于建立飲用水源與山林管理保護的監督，領導干部綜合考核標準和責任追究制度，在制定考核辦法時，明確責任主體，結合各地區飲用水源地管理保護要求，實行區別化績效評價考核，把考核結果作為政績的重要依據。制定好兩長制的實施細則，出臺關于山林養護與飲用水源地管理具體辦法，依法劃定管理范圍，嚴禁無法律法規明文規定的前提下，進行砍伐山林樹木，侵占河道、丟棄廢物、非法采砂等違法行為，并對該行為嚴厲處罰，涉及刑事責任應依法追究。高度重視山林與水源系統管理，加強日常山林與水源地的巡查與護理，記錄好巡防工作日志，開展山林、飲用水源地的生態評估工作，進一步全面推進飲用水源地的生態環境恢復，著力構建山美、水美的綠色生態廊道。

2.認真落實追責制度。實行好最嚴格的追責制度，要以統籌規劃飲用水源地保護為前提，是新形勢下飲用水源地管護的重要抓手。其一，明確各相關單位在“三條紅線、四項制度”中的工作職責，各司其職、協調合作，貫徹落實最嚴格的追責制度的，同時也對相關領導與個人政績考核起到監督作用。還要積極加強社會監督，設立考核領導小組制定考核標準，必要時需要上級政府部門進行工作考核評估，對監督考核工作成果要及時向社會公開、公布，實現監督考核評估結果更加公平、公正。嚴厲整治徇私舞弊、瞞報、謊報飲用水源地保護情況的違法、違規行為，調動行政機關履行保護飲用水源地職責的積極性。對于屢禁不止、情節惡劣高污染、高排放、高能耗的“三高企業”，加大懲罰力度，以“按日計罰”方式經濟罰款，并對其責令停業、吊銷營業許可證，追究主要負責人刑事責任。其二，充分運用大數據驅動下環境追責手段，強化執法監督與追責機制，推動飲用水源地生態文明建設。建立飲用水源地的監測數據庫，公眾可以通過電子數據庫或網絡在線查詢有關飲用水水源地生態紅線的資料，運用數據分析計算方法，對收集的數據信息加以對比排查，及時發現飲用水源地生態領域不法侵害，梳理系統管理漏洞，督促環保部門及時制止不法侵害，嚴肅處理相關責任人，建立起智慧環保大數據平臺，打通了數據對接渠道。同時，以“督政”手段來傳導壓力，監督飲用水源地相關執法部門的不作為、不擔當、以罰代刑等徇私舞弊、懶政等問題，建立行政與司法的銜接機制，構建執行、監督、追責之間制約機制，既要規范督察行為，也要確保追責的強制執行力度。

（二）完善生態補償機制

生態補償制度隨著環境政策的不斷變化而日益完善，是保障飲用水源地生態環境的必要經濟手段，也是關乎數以百計的民生福祉。根據磨盤山飲用水源地的實際情況，結合生態補償機制的相關理論與借鑒各地區的工作經驗，制定出適應于專門飲用水源地保護的實施細則。首先，要解決單一生態補償資金來源問題，應建立多元化資金補償渠道，除了增加縱向中央和地方財政轉移支付以及鼓勵橫向地區間補償之外，還要發揮市場生態產業促進飲用水源地生態保護的雙向驅動補償模式，建立長效生態補償機制。當前以資金為主要補償方式進行是不合理的，還應推廣產業扶持，技術援助，人才支持等多樣化的補償方式，形成銜接市場機制化的飲用水源地生態補償方式。政府擴大生態補償資金投入范圍，創新資金使用方式，對于經濟較為落后或生態環境破壞較為嚴重的地區，國家應及時調整生態紅線制度，并給與適當的生態補償基金，嚴肅查處生態補償資金在分配及使用中存在的違規等現象，確保及時、規范、足額發放補償資金，完善生態保護績效與資金分配掛鉤的約束機制。其次，生態補償是實現“綠水青山”保護者與“金山銀山”受益者之間的利益平衡的橋梁。生態保護補償助推生態文明建設與飲用水源地生態環境的良性互動，確保“綠水青山”盡快轉化為“金山銀山”，有效促進人與自然和諧發展。落實“誰受益、誰補償”，重點應放在促進生態保護者與受益者權利與義務的關系上，提升公眾支持受益者付費、保護者得到合理補償的意識，支持向生態服務者支付合理的費用，引導各類受益主體履行生態補償義務，督促管理者切實履行生態保護責任。最后，制定合理生態補償支付標準是飲用水源地環境保護的有力保障，根據當地居民的實際用水量與經濟收入水平制定標準，對家庭收入、居民支付意愿等具體情況進行適當調整，以使生態補償符合實際，具有可操作性，才更能取得實效。

（三）加快環境司法監管體制的建設

1.設立環境檢察監督機關。生態紅線制度既是踐行“兩山”理念的重大舉措，也是加快生態文明建設的重要環節。設立環境檢察監督機關負責磨盤山飲用水源地的日常監督、檢查工作是實現飲用水資源永續利用，牢牢樹立“保護飲用水源地水質安全，促進人與自然和諧共生”的發展理念，運用現行環境保護相關法律、法規以及政策，在保證飲用水資源利用的同時，有規劃的參與飲用水源地生態環境保護、水質監測中，解決飲用水源地監管體制混亂、權利交叉重疊問題，為飲用水源地生態建設與綠色發展營造清正廉明的政務環境與和諧穩定的人文環境。深化生態環境監管體制，發揮檢察監督職能作用，有助于生態環境檢察監督機關完善工作制度，提高監管力度。重視飲用水源地監管過程中出現的問題，更新“生態管理”到“生態治理”的監管理念，并制定詳盡的實施細則加以解決。環境檢察機關在提出有針對性飲用水源地保護的意見和建議時，應注意正確處理履行職責與飲用水安全監測督察之間的關系，做到依法監督、和諧監督，必要時由生態環境保護部門介入并聽取其意見。生態環境檢察監督機關在飲用水源地保護工作中出現的問題可以采納專家建議，提高飲用水源地生態環境保護監察執行能力，推進飲用水源地環境保護監察決策科學化與規范化進程。

2.強化監管機制。貫徹水生態環境的保護，以流域與區域三條紅線指標為依托，嚴格落實水資源管理機制，對飲用水水源地進行全面監督排查，加強不同級別生態紅線的管控，政府行政管理機關在執行管理任務時，應妥善處理飲用水源地的執法管理矛盾，以政府決策為導向，強化各機關聯動執法，保障飲用水源地的水質安全。首先，實行飲用水水源地生態功能區不同級別的區分化管控，以充分發揮生態系統自然恢復力。一級飲用水水源地保護區生態紅線管控要求，應實施最嚴格的管控措施，堅持以生態恢復為主，禁止一切行為的開發、利用飲用水水資源。二級飲用水水源地保護區生態紅線管控要求，實行嚴格的審查制度，可以依據生態規律實行開發總量控制；對于已經對生態系統造成破壞的區域，必要時采取人工輔助方式，防止破壞程度持續化。其次，在飲用水源地專項保護過程中，要選拔專業人才，培養一支既精通法律實務又熟悉環境保護專業知識的綠色督察隊伍，提高執法隊伍的整體水平，并配備水政巡查交通工作，做好日常飲用水源地巡防護理，定期進行飲用水水質評估工作。加強對飲用水源地周邊垃圾處理，將專項保護與常規打擊相結合，擴大飲用水源地打擊領域和范圍，實行寬嚴相濟的執法監督策略，改變傳統單純處罰罰金的錯誤觀念，鼓勵污染者以清理污染物、恢復飲用水源地生態環境，代替處罰罰金的方式，強化水源地生態系統的保護與生態建設。最后，“水十條”明確要求加快農村環境綜合整治，實行農村污水處理規劃，開展農村清潔工程。對飲用水源地周邊村落禽畜的養殖進行集中規范整治，加強對飲用水源地周邊禽畜污染物的有效處理，責令當地農戶限期清運禽畜污染物，引進先進的污水處理設備進行清潔凈化，科普飲用水源地環保知識，強化環保意識，對屢教不改污染者行為追究法律責任，提高法律的威懾力。