基于民間融資的影子銀行監管研究

●張 杰

“影子銀行”又稱“平行銀行系統”“準銀行”等，是指像傳統銀行一樣具有信用轉換、期限轉換和流動性轉換功能，但又不像傳統銀行一樣得到央行流動性支持和存款保險等信用支持，是不受監管當局監管的機構或業務。雖然國內外均存在著影子銀行，但受市場環境、發展階段、產品因素等條件影響，國內外影子銀行又存在一定的差異。與發達國家資產證券化過度的影子銀行相比，中國式影子銀行多為銀行信貸的變異體，是銀行監管體系外循環的信貸市場，以高于商業銀行的利率向企業和個人進行借貸，更多的是對傳統銀行信貸的替代和補充。民間融資是其重要的存在形式。

一、民間融資的成因

民間融資的存在和發展有其經濟基礎和社會根源：一是居民之間互助的歷史傳統和傳承，二是資本追求回報的逐利性，三是金融抑制導致的貸款難以及存款負利率等。各地由于其地域性特點，又存在不同原因。

二、民間融資的風險

一是信用風險。只要涉及資金的讓渡使用，就不可避免地存在信用風險。雖然基于熟人社會緊密型契約的民間借貸在一定程度上降低了信息不對稱風險，從而降低信用風險。但是，資金出借后面臨著多種不確定性，一旦借款人經營惡化，極易信用違約；尤其是隨著民間融資中介的參與，民間融資面臨的信用風險增大。

二是市場風險。市場風險是由市場價格波動而導致信貸資產遭受損失的風險。以陜西北部某市為例，在煤炭價格高位運行時，民間融資市場欣欣向榮，但隨著煤炭資源價格的下跌，出現了嚴重的民間借貸危機，民間融資市場被“冰封”。

三是法律風險。目前，民間融資處于“灰色地帶”，但在追求高利回報下，滑入“黑色地帶”的風險增大。部分融資中介功能異化——非法吸收存款、發放貸款，成為影子銀行。

四是政策風險。在暴利驅使下，民間借貸資金主要投向國家限制性的行業和高風險領域，一旦調控力度加大，就面臨兌付危機。

五是“龐式騙局”風險。起初，民間融資進入的是實體經濟領域，用以彌補生產經營的不足，但隨著集資數額的增大和融資利率的提升，實體經營利潤難以支撐民間融資本息，逐步走向龐式騙局。

三、民間融資監管現狀

民間融資作為民間信用的表現形式，在一定程度上緩解了資金供需緊張的矛盾，滿足弱勢群體對資金的需求，彌補了正規金融供給的不足，對于推動區域濟發展發揮著重要的補充作用；但民間融資大多具有自發性、不規范性等特征，再加上其游離于國家的監管體系之外，極易形成非法集資，擾亂正常的經濟金融秩序，增加不穩定因素。從當前對民間融資管理的實際出發，民間融資監管存在法律、主體、手段等方面的困境。

（一）法律之困

一是目前國家尚未出臺一部專門針對民間融資的法律，有關民間融資的法律法規散見于《憲法》《刑法》《民法通則》《合同法》《公司法》以及行政規章和相關的司法解釋之中，而這些法律法規規定又太過于原則化。二是現有法律協調性差。《刑法》沒有界定非法吸收公眾存款或者變相吸收公眾存款行為，國務院頒布的《非法金融機構和非法金融業務活動取締辦法》，雖為認定非法吸收公眾存款提供了客觀依據，但其并不能作為刑法適用的依據。三是可操作性差。現有法律中并沒有明確區分非法吸收公眾存款和合法的民間融資之間的界限，司法實踐中，爭議很大，操作困難。

（二）監管主體之困

1998年國務院頒布的《非法金融機構和非法金融業務活動取締辦法》規定非法金融機構和非法金融業務活動由中國人民銀行予以取締，監管主體為人民銀行；2003年頒布的《中華人民共和國銀行業監管管理法》規定非法從事銀行業金融機構的業務活動的，由國務院銀行業監督管理機構予以取締，監管主體為銀監會；2007年《國務院辦公廳關于依法懲處非法集資有關問題的通知》要求地方政府要切實擔負起依法懲處非法集資的責任，監管主體為地方政府。目前，小額貸款公司、融資性擔保公司的監管部門為地方金融管理部門，典當公司的監管機構為各級商務部門，投資公司的注冊登記部門為各級工商管理部門。對民間融資監管涉及人民銀行、銀監會、地方政府、地方金融管理局、商務部門和工商管理部門，“九龍治水”，看似都在管，但出現問題后，都能從中找到推卸責任的借口。

（三）措施之困

目前，針對民間融資風險管理的主要手段：一是宣傳教育，教育廣大投資者遠離非法民間金融活動。二是對融資中介機構從業者誡勉談話，風險提示，但在高收益面前，其更容易被利益所捕獲。三是“一陣風”式的打擊。民間融資危機發生后，地方政府基于綜合考評中的維穩一票否決，對于所有民間融資不分青紅皂白的“一刀切”的“一棍子”打死，其結果是將民間融資由“地上”壓制到“地下”，表面上的民間融資風險不見了，但實際上孕育更大的風險。

四、治理對策

與發達國家資產證券化過度的影子銀行模式不同，我國的影子銀行主要是銀行信貸的變異體，尤其是民間融資，是銀行監管體系外循環的信貸市場；因此，對于民間融資的治理，需要 “疏”“堵”“補”三位一體，協同發力。

（一）以“疏”為導向，疏導民間資本流出民間融資領域

1.深化經濟體制改革，打破利益壟斷，放開民間投資限制。與其說游蕩在神州上空的數萬億民間融資是懸在中國經濟發展路上的“達摩利克劍”，不如說是巨量的民間財富找不到投資出路在經濟體內“左突右撞”尋找出路的“突圍”嘗試。不放開對民間資本投資的限制，民間融資領域聚集的風險只能越來越大。消解民間融資負面影響，化解潛在風險的最根本出路還在于國家放開對民間資本投資領域的限制。

2.放開民間資本投資銀行業的限制。為滿足民間資本投資銀行業的需求，銀監會先后發布了《村鎮銀行管理暫行規定》《小額貸款公司試點指導意見》《小額貸款公司改制設立村鎮銀行暫行規定》等，對民間資本投資銀行業放開門檻。但《村鎮銀行管理暫行規定》又要求設立村鎮銀行的發起人或出資人應至少有1家銀行業金融機構；村鎮銀行最大股東或惟一股東必須是銀行業金融機構，單個自然人股東及關聯方持股比例不得超過村鎮銀行股本總額的10%；單一非銀行金融機構或單一非金融機構企業法人及其關聯方持股比例不得超過村鎮銀行股本總額的10%；對民間資本投資銀行業設置了嚴格地限制。《小額貸款公司改制設立村鎮銀行暫行規定》第2條雖規定小額貸款公司設立后持續營業3年以上、無虧損掛賬，最近2個會計年度連續盈利就可改制為村鎮銀行；但是，又規定必須由符合條件的銀行業金融機構擬作為主發起人。其結果是，民間資本對設立村鎮銀行躍躍欲試，但商業銀行卻不積極，因為與開設分支機構相比，設立村鎮銀行手續繁瑣，成本較高；而且村鎮銀行又有服務半徑、資金投向、貸款集中度、資本充足率和資產損失準備充足率等方面的限制。對此，應進一步放開民間資本投資銀行業的限制，放寬小額貸款公司和村鎮銀行的準入門檻，提高民間資本在村鎮銀行的持股比例。比較可行的辦法是先從小額貸款公司和小額貸款公司改制設立村鎮銀行入手，通過預期管理，規范其日常經營。

（二）以民間融資監管體系構建為目標，規范其發展，“堵”住其不規范經營

1.監管立法。面對龐大的民間融資市場，須及時立法填補空白，實現民間資本的合法運作。對現有涉及民間融資、民間借貸、非法集資等法律法規梳理匯總，借鑒境外民間融資管理的法律，結合我國實際，制定一部適合中國國情的“民間融資法”，賦予民間融資以合法的地位，引導民間融資依法規范運行，逐步形成以《民間融資法》為基本法，《放貸人條例》以及融資中介管理辦法等專項法規為補充的法律體系。

2.實施雙線監管模式。從系統性風險防范和民間融資的區域性特點出發，基于權責對等原則，結合當前實際，對于民間融資的監管，宜采用中央與地方雙線監管模式，即中央和地方兩級都有對民間融資的監管權。中央層面，中央政府負責對全國民間融資的規劃引導，跨區域協調；地方層面，地方政府對轄區民間融資日常監管、風險處置負總責。

3.適度監管。一是區別對待，分類監管。根據民間融資的性質將其予以區分，按照融資性質的不同施以不同的監管措施。對于互助性的民間借貸，根據私法自治原則，自我管理；對于通過融資中介之間的借貸，由監管部門依法直接監管；對于高利貸行為，堅決予以打擊。二是政府監管與行業自律相結合。引導建立行業協會，將分散的交易主體連接起來，通過對行業協會的監督檢查，實現對民間融資的監管，降低監管成本，提高監管效率。

4.多措并舉，防控風險。一是由地方政府主導，建立民間融資信息采集系統和監測預警系統，收集有關數據，重點監測民間融資規模、來源、結構、資金流向、市場利率、信用程度、風險狀況等，準確把握民間融資的運行情況和發展動向，為日常監管和提高監管的有效性提供依據。二是由地方政府主導，搭建非盈利性的民間融資交易平臺，平臺包含借貸供求信息系統、登記備案信息系統和信用信息系統等服務系統，撮合交易，防范風險。三是引入公證、融資擔保、會計師事務所及律師事務所等配套機構，為民間融資的發展提供必要的信息服務、擔保服務和法律咨詢等服務。四是加強信息披露，提高透明度。通過定期報告和臨時報告的形式，向社會公眾公開披露民間融資信息。五是建立民間融資風險應急預案和處置預案，應急預案的建立可在民間融資危機爆發后最大限度地預防和減輕危機對發生地經濟發展帶來的損失，防止風險傳染。

（三）以正規金融機構加大金融供給為“補充”，縮小民間融資生存的需求基礎

正規金融資源供給不足是民間融資快速增長的重要原因，通過引導銀行業金融機構下延和加大支持小微企業、民營企業的力度，彌補金融供給的不足，是化解民間融資風險的重要一環。一是引導商業銀行分支機構下沉。工、農、中、建四大國有商業銀行股改上市時，為提高資產質量，曾對一些縣域的低效網點進行撤并。對此，監管部門應大力予以支持設立縣域分支機構。城商行作為立足地方、服務中小企業的支柱，監管部門應積極引導其機構下沉，設立縣域支行；甚至在經濟發達的城鎮，設立城鎮支行。二是引導金融機構加大支持小微企業力度。為引導金融機構加大支持小微企業發展，銀保監會從2010年起就先后下發了一系列規定，要求各商業銀行加大扶持小微企業的力度。但從實際效果來看，差強人意，這就要求商業銀行創新信貸模式和考核機制，監管部門從政策引導、準入引導等方面共同努力。