安全例外非為完全自決事項的探討

廖文蘭

摘要 安全例外是否為完全自決事項一直為頗具爭議的問題，本文試圖通過對GATT第21條安全例外條款所含具體問題的自決性進行逐項分析，并結合對安全例外條款所設義務的性質進行分析，對安全例外是否為完全自決事項進行探討，以期為安全例外非為完全自決事項提供思考方向，并為國際貿易爭端解決中的安全例外條款適用提供援引思路。

關鍵詞 安全例外 自決事項 安全利益 法律義務

中圖分類號：D99 文獻標識碼：A DOI： 10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.02.016

一、問題的緣起

當GATT第21條的安全例外條款被援引時，是否允許第三方來審查，一直是備受爭議的問題。因為安全例外若完全由援引國自己來決定，那么援引國很有可能濫用此例外，過分地依賴國家安全考慮，從而破壞國際貿易體系。因此，援引安全例外可否置于多邊解決機制下進行判斷，即WTO的專家組是否有權來決定重大安全利益，至今沒有明確答案。為此，有必要對GATT第21條安全例外的自決性進行分析。

二、對GATT第21條安全例外自決性的分析

而對于GATT第21條a、c兩款，本文不做詳細分析，因為c款處理的是聯合國憲章為維護國際和平與安全而賦予給締約國的義務，并且不涉及國家的“必要安全利益”，而a款中規定的“it considers”很明顯意指締約國認為信息的揭露會有違重大安全利益，此項無疑為自決事項，也不存在爭議。而對于GATT第21條b款最具爭議性，筆者將做著重分析。

通過對b款進行解讀，我們會很清楚地發現它包含了三個分立的方面：其一，采取的行為必須有關于分段落所規定的那些情形，即它應該是有關于裂變物質、運輸武器或發生在戰爭或其他緊急情況時期。其二，行為應該有關于國家的重大安全利益。其三，行為應該是為保護這些安全利益所必要的。

問題在于這些問題都是可訴的嗎？這些問題是自決的事項嗎？筆者認為：不能回答GATT第21條整體是自決的還是非自決的，而應該單獨分別的考慮GATT第21條所包含的具體問題是否為自決。在下一個部分，筆者將論證第3點（即措施是否是保護國家安全所必要的）在一定程度上是自決的，而第1點（即行為是否有關于裂變物質、是否為在戰爭時期采取的行動）有關于客觀標準，專家組有權確定，不是完全自決事項，同時也在一些情況下為締約國留出了裁量權。我們接著會論證：根據其他兩點的問題，專家組沒必要考慮第2點（行動是否有關于重大安全利益）。最終得出“WTO專家組確實有權審查援引GATT第21條的有效性”的結論。

（一）措施的必要性

我們先考慮措施對于保護一國重大安全利益的必要與否是否可由專家組來決定。正如上文所述，這是GATT第21條b的第3個問題。然而，我們首先考慮它，這是因為這是GATT第21條b款中措辭留給締約國自決空間最大的部分，也是對專家組的角色爭論最多的部分。根據維也納條約解釋公約的規定，應首先從條約文本開始。GATT第21條b款規定到“締約國認為為保護重大安全利益所必要的”，文義解釋表明，一定程度上措施的有效性應由援引國決定。因此，重大安全利益并不是客觀判斷，而是國家的主觀決定。GATT第21條b款的措辭表明，措施是否對于保護國家重大安全利益是真正必要的判斷并不取決于專家組或上訴機構的認定，問題并不是措施本身是否是必要的，而是締約國是否認為該措施對于保護安全利益是必要的。從上下文解釋來看，GATT第21條的措辭不同于GATT第20條一般例外的措辭，因此，基于上下文解釋，起草者意圖規定與GATT第20條有所區別的GATT第21條，而GATT第20條下的必要性可由第三方決定，因此，GATT第21條的必要性判斷則由采取措施的締約國主觀決定。

（二）重大安全利益的存在

基于對國際法庭的實踐的分析，國際法庭通常將此問題一分為二：即“是否存在重大安全利益”和“措施的采取是否具有必要性”。然而，國際法庭的慣常做法通常更側重于對后者，即對“措施的采取是否具有必要性”進行分析，對于問題是否涉及國家安全利益，則留予了締約國較大空間的裁量權。實際上，對于“案件所涉利益是否為重大安全利益”的分析是沒有必要的，并且有違于GATT第21條意圖為締約國基于國家安全利益考慮而對采取措施的必要性自行裁量留出自由空間的立法目的。聯系上下文，GATT第21條a款的措辭表明，締約國對于信息的揭露是否有違重大安全利益具有自決性。基于此，作為a款的下一段落，b款中對于這些利益的認定也應有締約國自行決定。否則，若a款中締約國對于安全利益可自行定義，而b款卻不能自行定義，實為奇怪之解。此外，若締約國援引b款，則一定是發生的情況滿足b款做列舉出的情形，而b款所列情形均為客觀標準，一旦締約國稱客觀標準已滿足時，專家組或上訴機構也不可能推翻此種基于客觀標準的認定。因此，專家組不應當審查重大安全利益是否確實受到了威脅。

（三）GATT第21條b款分項（i）-（iii）所列情形

盡管GATT第21條b款的起首條款在一定程度上是自決（因此只限于被專家組進行有限制的審查），但這并不表明該段的其余部分也是自決的并脫離于任何WTO協議的固有一般審查程序。也并沒有論證表明該分段落所規定的各種條件的滿足與否完全由締約國來評定。很明顯“which it considers”僅僅修飾“措施采取的必要性”。因此，三個分段落中所規定的條件是客觀條件，并且專家組有權去審查當事人是否滿足了這些條件。

1.GATT第21條b款分項（i）-（ii）所列情形

不可爭論的是，采取的行動是否有關于裂變物質、武器、彈藥或GATT第21條b（i）和（ii）所規定的其他類似物質，都是客觀決定事項。

2.GATT第21條b款分項（iii）所列情形

而GATT第21條b（iii）所規定的“在戰時或國際關系中的其他緊急情況”下采取的行動為GATT第21條b最具有爭議的分段落。其允許在戰時或國際關系中的其他緊急情況下援引安全例外。該條款潛在地為最大程度的濫用開了個口。這也是引起成立專家組最多的條文部分。如果由WTO成員國單方面決定是否存在戰爭或其他國際緊急情況，那么GATT第21條被濫用的程度確實會很嚴重。GATT第21條b（iii）并沒有任何明確的語言來將此項的認定保留給成員國自己來認定是否是在戰時或國際緊急情況下采取的行動。有人稱這個問題涉及到政治環境的評價，這必須由成員國自己去認定，并且由一個國際司法機關去決定并不合適。但另一方面，也沒有內在的原因能說明為什么這些條件的最終確定權不能歸屬于專家組職權范圍內。當然，專家組一開始也許會遵從當事國的認定，但毋庸置疑的是，此決定仍必須接受專家組的審查。

此外，我們可以從很多其他的國際法院實踐中找到論據。與這些國際法庭實踐的對比揭示了在國家安全利益這一問題上，各個國際法庭處理方式具有統一性。盡管國家安全很敏感，但是仍可由法院管轄，并且國際法院在此領域也管轄得很小心謹慎，但法庭要求“援引國家安全抗辯時必須確實存在合理的理由”，來保留權利以阻止締約國對相關例外的濫用。其他國際法庭的實踐支持以下觀點：“戰時或國際關系中的其他緊急情況”是可由法院管轄的。很明顯，戰爭是否存在是國際法庭能夠確定的事項。比如，在the united states-Czechoslovakia -案中，捷克斯洛伐克代表提出：GATT第21條是法律文件的一部分，受制于一般的法律程序審查，而并非是締約國可用以逃避法律義務的工具。美國對于“軍備物質”的解釋過于寬泛，以至于沒人知道它明確的范疇。由此可見，捷克斯洛伐克意在指出GATT第21條b（iii）并非完全自決事項，而應接受專家組的審查。國際刑事法庭也持有類似觀點，認為法庭必須確定是否存在真實的武裝沖突以便其可以適用國際刑法和國際人道法。歐洲人權委員會在處理案件時提出，其有權解釋該條款，他們認為“是否存在緊急情況的確定權”并不是由締約國自己即能做出決定性決定的。當然，最初的確定很明顯還是得由締約國自身作出，但法院有權對此情形做出自己的最終評價。在由當事國自身作出緊急情況是否存在的決定基礎上，法院會給當事國一個較寬的裁量權界限，因此，在很多情況下，委員會和法院接受了國家做出的決定。但是，在Greek案中，委員會拒絕了Greek政府聲稱存在緊急情況的決定。這是因為，原則上，法院有自由做出與國家政府不同決定的權利，但是實踐中，法院會給締約國很寬的裁量權界限。同樣，在解釋EC條約第297條（該條允許在戰爭、緊急國際沖突時采取措施）時，歐共體法律顧問Jacobs陳述道：很明顯，這個問題是可以由法院管轄的。

通過對GATT第21條b款的詳細分析，筆者認為，安全例外既有客觀要素也有主觀要素。“一項措施是否是保護重大安全利益所必要的”為自決問題，但是GATT第21條b款（i）-（iii）所列情形應受限于客觀標準的審查。

三、GATT第21條安全例外條款意在創設法律義務

從自決義務與法律義務的區別出發，也同樣能得出GATT第21條不是完全自決事項的結論。

因為法律義務的最終決定權不能由當事國單方面決定，而自決義務可由當事國做出最終裁量，基于兩者的本質區別，自決義務不是法律義務。而GATT第21條意在創造一個法律義務，基于法律義務的性質，法律義務的終局性決定不能由援引安全例外的國家自行作出。Norwegian Loans案件中，Hersch Lauterpacht法官提出了支持以上觀點的理由，他指出：單方面宣布接受國際法庭的強制管轄是無效的，而自決手段表明不承擔任何法律義務，若一種方式授權當事人一方自行決定義務的存在與否，則此種方式并不是法庭可審理的有效的和可實行的方式，這不是一個法律手段，而是一個政治原則和政治目的的聲明宣言。若將GATT第21條解釋成完全自決的事項，這實際上意味著WTO成員國有權決定GATT下義務的存在與否及義務范圍，因為當成員國有義務遵守GATT下的義務而國家安全利益又排除了這些義務時，這將完全取決于成員國單方面且有約束力的決定。Hersch La-uterpacht法官認為，毋庸置疑的是，GATT意在創造法律義務，一方不能將GATT第21條解釋成完全的自決事項，否則，這將使得協議的法律效果淪為無效，即剝奪了協議所應具有的法律效果。而若為法律義務，則最終決定權不能由當事人單方自行決定。因此，意在創設法律義務、保障法律效果的GATT第21條不是完全的自決義務。

四、結論

綜上所述，如果允許WTO成員國單方面地決定他們何時援引國家安全條款而不顧任何專家組的審查，這不僅會破壞爭端解決體系的固有法律規則，也會破壞國際貿易體系本身，這種情況將會造成對國際貿易留下一個巨大的法規漏洞。然而，在解釋GATT第21條時，我們必須注意到文本的措辭，并且不能忽視起草者有意為援引條款的締約國留出彈性空間的意圖。此條款試圖構建解決該問題的方法，該方法既認識到相互沖突的考慮，也應阻止濫用行為，但此方法無論如何必須忠實于WTO協議的文本。筆者認為，GATT第21條的部分方面，特別是有關于采取措施是否為保護重大安全利益所必要的判斷，是自決事項，但與此同時，專家組仍然保留最終決定權來判斷GATT第21條b（i）-（iii）的客觀條件是否存在。