對因事故傷害直接提出工傷認定申請期限的理解

林漢光

摘要 工傷認定事關權利人的工傷保險待遇的給付，因此，對職工因事故傷害直接提出工傷認定申請期限的理解顯得尤為重要。本文通過一則真實的案例引出職工因（交通）事故傷害后由職工或者其直系親屬、工會組織直接提出工傷認定申請期限問題，然后通過對上述有關權利人直接提出工傷認定申請期限的性質、申請期限的理解，為工傷認定理論及司法適用提供參考意見。

關鍵詞 行政法 工傷保險 工傷認定 申請期限 事故傷害

中圖分類號：D922.28 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.02.031

一、問題的提出

2018年4月11日下午，家住廣西藤縣的黎某才駕駛摩托車在下班途中與黃某駕駛的貨車發生碰撞，造成黎某才受傷及兩車不同程度受損的交通事故。事故發生后，黎某才被送往醫院搶救，住院治療兩個多月，也導致了多等級傷殘。2018年5月10藤縣公安局交警大隊作出了交通事故責任認定書，認定黃某負事故的主要責任，黎某才負事故的次要責任。因黎某才所在單位未為其申請工傷，黎某才遂于2019年4月23日委托其近親屬直接向藤縣勞動和社會保障局提出工傷認定申請，但藤縣勞動和社會保障局以其申請超過事故傷害發生起1年為由，作出不予受理的決定并送達黎某才。黎某才不服，認為其自交通事故發生之日起至交通事故責任認定書送達之日止，這段時間應當不計算在工傷認定申請期間，故直接向當地人民法院提起行政訴訟，請求人民法院依法撤銷藤縣勞動和社會保障局工傷認定申請不予受理通知書，并責令其依法受理工傷認定申請并認定其屬工傷。

近年來，像黎某才這樣的職工因受到事故傷害，由于所在單位沒有依法及時提出工傷認定申請而由職工本人或其直系親屬直接向勞動保障行政部門提出工傷認定申請的案例屢見不鮮。根據現行《工傷保險條例》第十七條第二款的規定，用人單位未在規定期限提出工傷認定申請的，工傷職工或者其直系親屬、工會組織在“事故傷害發生之日起1年內”，可以直接向用人單位所在地統籌地區勞動保障行政部門提出工傷認定申請。但現實中，不少工傷認定申請因故并未能在上述字面規定的“1年內”正式提出，也因此導致勞動保障行政部門在接收申請材料后，未經實體審查便以申請超過法定期限1年為由作出不予受理的決定。又因大部分申請人仍對“民告官”存在錯誤的認識，使得大部分申請人直接放棄救濟權利，聽天由命;少部分則提出行政復議或行政訴訟，從此踏上漫長的維權之路。

二、職工因事故傷害直接提出工傷認定申請期限的性質

關于職工因事故傷害直接提出工傷認定申請期限的性質，理論及實務界存在主要三種不同的意見。第一種意見認為，這種期限類似于訴訟時效，可比照適用中止、中斷和延長制度;第二種意見認為，這種期限屬于除斥期間，不適用中止、中斷和延長制度，如權利人未在此期限內提出申請，則徹底喪失了該權利;第三種意見認為，這種期限屬于勞動保障行政部門行政確認的一種程序性規定，雖不適用中斷制度，但卻能因某些法定事由的出現適用中止甚至延長制度。筆者認為：訴訟時效是指民事權利受到侵害的權利人在法定的期間內不行使權利，當該期間屆滿時，權利人將喪失勝訴權利即勝訴權利歸于消滅。訴訟時效期間的起算點是從權利人知道或者應當知道其權利受到侵害之日起開始計算，訴訟時效可因法定事由中斷、中止和延長。職工因事故傷害直接提出工傷認定申請期限的起算，也即直接申請工傷期間的開始，雖應從權利人知道或應當知道其所受的事故傷害為工傷之日起開始計算，但這并不完全類似于訴訟時效，特別不能適用中斷制度，否則必然會導致勞動保障行政部門行政效率低下，也未能督促有關權利人及時行使權利，有違行政法的高效原則;至于延長制度，《工傷保險條例》第十七條第一款規定由所在單位提出申請的“遇有特殊情況，經報社會保險行政部門同意，申請時限可以適當延長”，筆者認為，職工因事故傷害直接提出工傷認定申請期限也應比照此予以適用延長制度（但本文在此不作展開）。除斥期間是指法律規定某種權利存在的期間，權利人在此期間內不行使相應的權利，則在該法定期間屆滿時會導致該權利的消滅。除斥期間為固定的不變期間，不存在中止、中斷和延長情形，因而，權利人如欲保全自己的權利，就必須在除斥期間內行使權利，否則錯過該期間，權利人的實體權利即告消滅。據此可見這種工傷申請期限也不屬于除斥期間，因為綜合我國現行工傷認定申請制度，無論從理論上還是實踐上來看，實際上均承認并確認了應當適用中止的例外情形。故筆者同意上述第三種意見，即這種工傷申請期限屬于勞動保障行政部門行政確認的一種程序性規定，工傷認定申請期限的起算，也即工傷申請期間的開始，應從權利人知道或應當知道其所受的事故傷害為工傷之日起開始計算1年，該期間因法定事由的出現而中止甚至可以延長，這些法定事由包括不可抗力等非因職工或者其近親屬自身原因所耽誤的時間，該時間不計算在工傷認定申請期限內。

三、對職工因遭受事故傷害而由職工或者其直系親屬、工會組織直接提出工傷認定申請期限的理解

僅從《工傷保險條例》第十七條第二款“用人單位未按前款規定提出工傷認定申請的，工傷職工或者其直系親屬、工會組織在事故傷害發生之日或者被診斷、鑒定為職業病之日起1年內，可以直接向用人單位所在地統籌地區勞動保障行政部門提出工傷認定申請”的文義理解，毋容置疑，由職工或者其直系親屬、工會組織直接提出工傷認定申請的，需在事故傷害發生之日起1年內提出申請。但是請注意，該條款并無規定申請人錯過1年期限的應當如何處理，也并非應當不予受理，或者雖可受理，但應當不予認定工傷。實踐中勞動保障行政部門一般直接拒絕申請人的申請材料，且不出具任何收到材料的文書，或者接收材料后便形式上“審查”數日即通知申請人不予受理工傷認定申請。這樣顯然對受傷職工或者其近親屬的程序性權益產生了巨大的侵犯，進而侵犯了他們的實體權益。關于申請期限（1年）的理解，筆者認為，不應將《工傷保險條例>第十七條第二款孤立開來僅從本條款文義上理解，而是應當將其置于整個工傷保險法律體系中去整體理解，換言之，只有理解整個工傷保險法律制度，才能準確理解上述條款的真正涵義。根據2005年2月1日國務院法制辦公室《關于對（工傷保險條例）第十七條、第六十四條關于工傷認定申請時限問題的請示》的復函（國法秘函〔2005〕 39號）精神，上述1年的申請時限“應扣除因不可抗力耽誤的時間”（請注意，這里用的是“扣除”二字）。最高人民法院《關于審理工傷保險行政案件若干問題的規定》（法釋〔2014〕9號）第七條第一款的“由于不屬于職工或者其近親屬自身原因超過工傷認定申請期限的，被耽誤的時間不計算在工傷認定申請期限內”，該條第二款具體列出了“應當認定為不屬于職工或者其近親屬自身原因”的五種情形，顯然，回過頭來看，該條第一款規定的是兜底情形，即除了第二款明確列出的五種外的其他人民法院認為可以視為不屬于職工或者其近親屬自身原因的情形（請注意，這里用的是“不計算”三字）。基于現行司法終局的法律制度，不僅人民法院在司法審查中對申請期限的理解應當以法釋〔2014〕9號解釋為準，社會保險行政部門在具體辦理工傷認定工作過程中，亦應當對上述規定參考適用，否則將導致行政機關和司法機關各行其是，讓社會公眾無所適從。根據法釋〔2014〕9號解釋并從《工傷保險條例》保護職工合法權益的立法原則和關懷弱勢群體的立法精神上看，可以明確：

首先，事故傷害發生之日即為職工或者其直系親屬、工會組織等直接申請工傷認定1年期限的起算日。

其次，該期限可因法定事由而中止，這些法定事由包括不可抗力等非因職工或者其近親屬自身原因所耽誤的時間，如因公安機關交通管理部門的交通事故責任認定書未送達導致權利人無法明確知悉其所受事故傷害符合工傷條件的時間。無論國法秘函〔2005〕 39號文用“扣除”來表述，還是法釋〔2014〕9號解釋用“不計算”來表述，實質上均引起了1年申請期限的中止。

再次，中止事由由最初國法秘函〔2005〕39號文認可的“不可抗力”發展到后來法釋〔2014〕9號解釋另增加四種情形并以“由于不屬于職工或者其近親屬自身原因超過工傷認定申請期限的，被耽誤的時間不計算在工傷認定申請期限內”作為人民法院行使自由裁量權的兜底情形，均充分尊重客觀實際而豐富了申請期限中止的內容，切實保護了申請人的合法權益。

最后，法律不強人所難，既然權利人未“知道或者應當知道”其所受事故傷害符合工傷條件，法律不可能強其所難，硬將該期間計算在申請期限（1年）內的。

因此本文開篇提及的黎某才在下班途中遭受交通事故傷害案件中，也因《廣西壯族自治區實施〈工傷保險條例〉辦法》第十三條第二款第（三）項明確規定，受到交通事故傷害的，應當提交公安機關交通管理部門的證明材料，而交通管理部門未送達交通事故責任認定書前，黎某才本人無法知悉其受交通事故的傷害確符合工傷條件，因此其遭受交通事故傷害后至藤縣公安局交警大隊交通事故責任認定書送達其前這段時間引起了工傷認定申請期限（1年）中止，該期間不應計算在1年的申請期限內。筆者認為，即便該案不是發生在廣西，根據前述的體系解釋，職工因受到交通事故傷害后至公安機關交通管理部門出具有關證明材料前，這段時間也應當不計算在工傷申請的1年期限內。

四、結語和建議

工傷認定事關權利人的工傷保險待遇的給付，因此，對職工因事故傷害直接提出工傷認定申請期限的理解顯得尤為重要。通過本文的充分詮釋，筆者認為職工因受到事故傷害后由職工或者其直系親屬、工會組織直接提出工傷認定申請期限問題已經十分清楚，特別是申請人的申請期限是否超過法定的1年期限已比較明確，亦即職工因受到事故傷害后由職工或者其直系親屬、工會組織直接提出工傷認定申請期限的起算應從職工或者其直系親屬、工會組織知道或應當知道該職工所受的傷害為工傷之日起開始計算1年，該期間因不可抗力等非因職工或者其近親屬自身原因所耽誤的時間不計算在工傷認定申請期限內。但如果要進一步明確細致，期待由全國人大結合工傷保險制度的理論及實踐進行國家立法，并對職工因遭受事故傷害直接提出工傷認定申請期限的起算點、中止、延長事由進行明確規定，或由國務院根據前述所提出的建議對《工傷保險條例>第十七條進一步修訂完善，這樣執法者、司法者更能準確地處理這種案件，也更能保護工傷職工的合法權益。