論《新公務(wù)員法》的實(shí)施

朱海良　鐘娟

摘要《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》是我國(guó)現(xiàn)代公務(wù)員法律體系總綱，是黨政機(jī)關(guān)組織人事法律制度運(yùn)行的集中體現(xiàn)。《公務(wù)員法》于2006年1月1日頒布，已過(guò)十三年，形成具有鮮明中國(guó)社會(huì)主義特色的現(xiàn)代公務(wù)員法律體系，它在推進(jìn)公務(wù)員管理能力現(xiàn)代化及建設(shè)法治政府、全面依法治國(guó)發(fā)揮了巨大作用。時(shí)隔十三載，首次修改，具有重大價(jià)值。

關(guān)鍵詞 公務(wù)員 《公務(wù)員法》 法律修改

基金項(xiàng)目：安徽省人力資源和社會(huì)保障廳研究課題“安徽省考試錄用公務(wù)員專業(yè)參考目錄研究”（JS2015AHST018）。

中圖分類號(hào)：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.02.010

一、緒論

（一）選題背景和意義

《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》（以下簡(jiǎn)稱公務(wù)員法）于2006年1月1日起實(shí)施，它是新中國(guó)成立以來(lái)首部對(duì)公務(wù)員管理工作作出規(guī)定的法律，成為我國(guó)現(xiàn)代公務(wù)員管理法律體系中最為核心部分，這對(duì)我國(guó)現(xiàn)代公務(wù)員制度建設(shè)、公務(wù)員管理體系健全乃至國(guó)家法治建設(shè)都具有十分重要意義。我國(guó)是從20世紀(jì)80年代啟動(dòng)公務(wù)員工作相關(guān)立法進(jìn)程，曾于1993年10月1日頒布實(shí)施《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》。在《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》實(shí)施過(guò)程中，政府部門(mén)每年都會(huì)選擇公務(wù)員管理的一兩個(gè)單項(xiàng)制度作為抓手，不斷的進(jìn)行改革完善發(fā)展。2000年，中央組織部和國(guó)家人社局共同聯(lián)合擬草了關(guān)于《公務(wù)員法》的有關(guān)基本指導(dǎo)原則，歷時(shí)5年左右，經(jīng)歷14次修改完善、征求意見(jiàn)、審議。在《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》的基礎(chǔ)上，系統(tǒng)梳理總結(jié)幾十年以來(lái)的干部組織人事法律法規(guī)制度，最終完成了《公務(wù)員法》。為進(jìn)一步響應(yīng)國(guó)家全面依法治國(guó)的時(shí)代號(hào)召，貫徹落實(shí)全面建設(shè)法治政府的發(fā)展要求，對(duì)公務(wù)員法治體系建設(shè)也提出了許多新要求，因此對(duì)2006年版《公務(wù)員法》中一些無(wú)法適應(yīng)新時(shí)代發(fā)展要求的政策制度進(jìn)行與時(shí)俱進(jìn)地修訂和完善也就刻不容緩了。

（二）國(guó)外研究發(fā)展?fàn)顩r

西方公務(wù)員相關(guān)法律法規(guī)運(yùn)行已有一百五十多年的歷史，并已配套現(xiàn)代世界比較系統(tǒng)完善的公務(wù)員組織人事管理制度，為西方先進(jìn)國(guó)家對(duì)公務(wù)員隊(duì)伍優(yōu)化法治科學(xué)管理奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。早在1855年，英國(guó)就確立了公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)考試的用人制度，由此正式標(biāo)志著英國(guó)確立了現(xiàn)代公務(wù)員制度，也開(kāi)啟了西方現(xiàn)代公務(wù)員制度發(fā)展進(jìn)程。此后，美、法、德和日本等西方發(fā)達(dá)國(guó)家也先后出臺(tái)符合自己國(guó)情的公務(wù)員相關(guān)法律法規(guī)，并不斷進(jìn)行改革和完善。在這一百多年的歷史發(fā)展過(guò)程中，也是西方各國(guó)公務(wù)員法律法規(guī)制度逐步建立健全的過(guò)程。比如，美國(guó)算是西方國(guó)家當(dāng)中一個(gè)比較具有代表性的例證。美國(guó)的《文官制度法》于1883年頒布實(shí)施，這部關(guān)于文官法律的出臺(tái)，標(biāo)志著美國(guó)現(xiàn)代公務(wù)員制度建立，此后美國(guó)在此基礎(chǔ)上逐步完善發(fā)展美國(guó)公務(wù)員法制，使得美國(guó)公務(wù)員管理有法可依。隨著這些法律法規(guī)的運(yùn)行，有利的推動(dòng)美國(guó)公務(wù)員隊(duì)伍的良性發(fā)展。

二、《新公務(wù)員法》概述

（一）《新公務(wù)員法》的修訂

《新公務(wù)員法》共18章，113條。《新公務(wù)員法》由原來(lái)的18章107條修改為18章113條，增設(shè)6條，條文順序調(diào)整2條，個(gè)別文字變動(dòng)16條，實(shí)質(zhì)性修改49條。

（二）《新公務(wù)員法》的重大變化

1.強(qiáng)化黨對(duì)公務(wù)員隊(duì)伍的領(lǐng)導(dǎo)地位

公務(wù)員法及公務(wù)員制度要始終堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，這是我國(guó)政體和行政體制有效運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)需要，公務(wù)員制度必須要很好地體現(xiàn)黨的宗旨和性質(zhì)。例如，第四條、第十三條以及第十四條等新增設(shè)的條款，都強(qiáng)調(diào)了公務(wù)員必須堅(jiān)定地?fù)碜o(hù)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)和社會(huì)主義制度，始終明確黨對(duì)公務(wù)員制度的核心領(lǐng)導(dǎo)。這些條款都將引導(dǎo)我國(guó)公務(wù)員隊(duì)伍在思想上政治上行動(dòng)上始終與黨中央保持高度一致，不斷增強(qiáng)其政治理念素養(yǎng)。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)也體現(xiàn)了黨管干部的一個(gè)核心原則。公務(wù)員隊(duì)伍是國(guó)家各項(xiàng)政策落實(shí)的具體操盤(pán)手，公務(wù)員能否勤政為民，履職盡責(zé)，關(guān)鍵是要看公務(wù)員能不能自覺(jué)接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，能否將黨的政策方針結(jié)合自己工作實(shí)際，落實(shí)到具體工作環(huán)節(jié)中去，從而把黨的領(lǐng)導(dǎo)職能轉(zhuǎn)化為工作效能。

2.實(shí)行職務(wù)職級(jí)并行

2006年《公務(wù)員法》第三章職務(wù)與職級(jí)第十六條、第十七條規(guī)定，公務(wù)員職務(wù)分為領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)與非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。其中領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)層次分為為，五大類十個(gè)層級(jí);綜合管理類的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)層次分為：五大類八個(gè)層級(jí)。按照2006年《公務(wù)員法》的規(guī)定來(lái)看，比如，一個(gè)縣的縣長(zhǎng)和省的一個(gè)省級(jí)政府機(jī)關(guān)的處長(zhǎng)，職務(wù)上前者是縣長(zhǎng)，后者是處長(zhǎng)，二者承擔(dān)的工作任務(wù)、責(zé)任義務(wù)和考核指標(biāo)大不一樣，但是從職級(jí)上看，二者都是縣處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)正職，卻享受相同的工資待遇。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)縣、鄉(xiāng)兩級(jí)基層公務(wù)員占全國(guó)公務(wù)員總數(shù)近百分之六十多，但由于受所在單位級(jí)別不高和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)不多等因素的掣肘，縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府絕大多數(shù)的基層公務(wù)員退休之前都無(wú)法走上鄉(xiāng)科級(jí)正職的領(lǐng)導(dǎo)崗位，也就無(wú)法兌現(xiàn)主任科員的職級(jí)待遇。因此，僅以公務(wù)員職務(wù)決定的職級(jí)，容易限制公務(wù)員職業(yè)生涯發(fā)展，無(wú)法體現(xiàn)公務(wù)員工作的價(jià)值，也是對(duì)公務(wù)員權(quán)利的侵害。所以應(yīng)該將職務(wù)與職級(jí)二者分離，對(duì)職務(wù)職級(jí)進(jìn)行統(tǒng)籌考慮，而不是攪合在一起。

根據(jù)新修訂的《公務(wù)員法》第三章職務(wù)、職級(jí)與級(jí)別第十六條規(guī)定，不再保留非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的規(guī)定，而是新增職級(jí)的規(guī)定。剩余條款則規(guī)定了實(shí)行職務(wù)與職級(jí)并行制度。一條線走職務(wù)層次，一條線走職級(jí)層次，二者并行。其中職務(wù)層次共分為五大類，十個(gè)層級(jí);職級(jí)層次對(duì)廳局級(jí)以下職務(wù)進(jìn)行劃分，共分為四大類，十二個(gè)層級(jí)，與原來(lái)的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)相比，增加四個(gè)層級(jí)。晉升的年限條件是，從一級(jí)科員到二級(jí)調(diào)研員之間的序列都是原則上滿兩年就可以晉升，二級(jí)調(diào)研員到一級(jí)調(diào)研員原則上是滿三年，一級(jí)調(diào)研員到一級(jí)巡視員之間的序列原則上要滿四年。《新公務(wù)員法》這一制度設(shè)計(jì)，將晉升通道由原先的“單軌制”轉(zhuǎn)變成現(xiàn)行的“雙軌制”，讓職級(jí)成為公務(wù)員另外一條獨(dú)立的職業(yè)發(fā)展路徑，打破領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，不必?cái)D破頭搶晉領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，只要公務(wù)員工作到達(dá)一定工作年限且符合相應(yīng)的晉升條件，就可以不晉升職務(wù)也能享受到相應(yīng)的職級(jí)工資待遇。這樣就更有利于改變“官本位”的政治生態(tài)，從而彌補(bǔ)公務(wù)員僅因領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)不夠而非工作能力不足卻長(zhǎng)期難以得到提拔的晉升困境，可以更好地激發(fā)廣大基層公務(wù)員的工作積極性和主動(dòng)性。

三、《新公務(wù)員法》運(yùn)行有效性對(duì)策

《新公務(wù)員法》自2019年6月1日起實(shí)施，為我國(guó)公務(wù)員管理提供了法律依據(jù)，以全面依法治國(guó)的理念讓公務(wù)員這一特殊群體人事管理工作在法律的框架中運(yùn)行。但如何將新修訂的公務(wù)員法在實(shí)踐操作中運(yùn)行的更加系統(tǒng)完備和有效，值得我們思考。因此，本文結(jié)合《新公務(wù)員》修改頒布之際，提出2019年《新公務(wù)員法》運(yùn)行有效性的一些粗鄙對(duì)策。

（一）規(guī)范公務(wù)員考錄制度

《公務(wù)員法》第四章錄用的第二十三條規(guī)定公務(wù)員錄用制度，做好公務(wù)員考錄的“入口關(guān)”，對(duì)公務(wù)員隊(duì)伍結(jié)構(gòu)優(yōu)化具有十分重要的意義。因此，建立健全公務(wù)員考錄制度，更加注重公務(wù)員考錄過(guò)程中的公平性、實(shí)效性、嚴(yán)密性等原則，為我國(guó)《新公務(wù)員法》有效運(yùn)行奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

在公務(wù)員招考過(guò)程中，招考職位的設(shè)置十分關(guān)鍵，它是應(yīng)試者能否參加公考的門(mén)檻，直接決定著應(yīng)試者能否有機(jī)會(huì)參加考試。針對(duì)當(dāng)前招考職位設(shè)置的條件設(shè)置不合理、專業(yè)冷熱不均衡、隱形歧視、招錄單位權(quán)力尋租等問(wèn)題，需要花大力氣解決。一是明確招考崗位專業(yè)，讓招考單位對(duì)專業(yè)目錄清晰掌握，便于招考單位對(duì)專業(yè)目錄的科學(xué)合理的設(shè)置，避免讓專業(yè)目錄成為應(yīng)試者考試的“攔路虎”和“絆腳石”。在招考條件上，應(yīng)該注重人崗相適，更加注重選拔專業(yè)化高素質(zhì)人才，防止出現(xiàn)過(guò)于拔高要求或“蘿卜招考”。同時(shí)提高筆試和面試質(zhì)量。筆試和面試作為公務(wù)員考試的重要環(huán)節(jié)，有時(shí)候直接決定著考試能否“上岸”的命運(yùn)。在考試內(nèi)容上，應(yīng)該設(shè)置專業(yè)考試科目，考察應(yīng)試者專業(yè)知識(shí)和專業(yè)素養(yǎng)，避免整齊劃一的只考《行政職業(yè)能力測(cè)試》和《申論》，抹殺考生的專業(yè)化水平，分不出伯仲，從而逐步培養(yǎng)專業(yè)化公務(wù)員隊(duì)伍。對(duì)于面試采取的結(jié)構(gòu)化形式，應(yīng)該更貼近崗位和基層實(shí)際，使得能選拔出高素質(zhì)專業(yè)化公務(wù)員。

（二）健全公務(wù)員考核制度

《新公務(wù)員法》第五章《考核》第三十五條、第三十六條對(duì)公務(wù)員考核作出了相應(yīng)的規(guī)定。這兩條規(guī)定了對(duì)公務(wù)員考核的內(nèi)容和形式，但是考核還不夠具體細(xì)化，需要與之配套具體的操作細(xì)則。考核的指標(biāo)要體現(xiàn)選人用人、干事創(chuàng)業(yè)、真抓實(shí)干的導(dǎo)向作用。各地區(qū)應(yīng)該結(jié)合部門(mén)崗位實(shí)際，提高考核的可操作性，把考核的導(dǎo)向作用、指揮作用發(fā)揮出來(lái)，不再使公務(wù)員考核成為“年終一考”的形式主義。

因?yàn)楣珓?wù)員的各自崗位特點(diǎn)不同，對(duì)其考核應(yīng)該注重分類分層分項(xiàng)，應(yīng)該按照公務(wù)員法的規(guī)定從德、能、勤、績(jī)、廉五項(xiàng)分別設(shè)置考核指標(biāo)，在這基礎(chǔ)上細(xì)化若干評(píng)價(jià)指標(biāo)，分為“A、B、C、D”四個(gè)等級(jí)，并賦予相應(yīng)的分值進(jìn)行量化打分。對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)干部，主要考核統(tǒng)攬全局、開(kāi)拓進(jìn)取、組織協(xié)調(diào)等能力;對(duì)于普通科員，側(cè)重考核執(zhí)行落實(shí)、業(yè)務(wù)水平、調(diào)查研究等能力。同時(shí)要抓好平時(shí)考核是做好考核內(nèi)容的重要環(huán)節(jié)，改變以往“年終一考”的現(xiàn)象。逐步建立以個(gè)人考核清單為基礎(chǔ)，做好日考勤、月考評(píng)，季考核的三個(gè)重要部分，把公務(wù)員平時(shí)考核材料作為個(gè)人日常業(yè)績(jī)檔案，做好公務(wù)員日常全程管理。公務(wù)員日常業(yè)績(jī)檔案人手一冊(cè)，主要記錄一是個(gè)人日常通勤情況，如請(qǐng)假、遲到早退等情況。

（三）暢通公務(wù)員退出制度

根據(jù)《新公務(wù)員法》第八十五條、八十八條、九十三條的規(guī)定，公務(wù)員的退出形式主要有退休、辭職、辭退、開(kāi)除。由于這四種退出形式都有嚴(yán)格的條件限制，未能很好的與公務(wù)員工作績(jī)效相結(jié)合，對(duì)公務(wù)員不能起到很好獎(jiǎng)懲激勵(lì)的導(dǎo)向作用。因此我國(guó)可以采用多種形式公務(wù)員退出制度，暢通公務(wù)員“出口關(guān)”，保證公務(wù)員隊(duì)伍能進(jìn)能出機(jī)制，打破公務(wù)員“鐵飯碗”格局。

公務(wù)員由于過(guò)度穩(wěn)定而導(dǎo)致行政效率低下，因此要把優(yōu)勝劣汰的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入到公務(wù)員管理的全過(guò)程中，建立健全我國(guó)的末位淘汰機(jī)制。根據(jù)公務(wù)員工作績(jī)效、考核結(jié)果，干部群眾評(píng)價(jià)等綜合因素，可以分層分級(jí)分類對(duì)不勝任當(dāng)前工作崗位的公務(wù)員群體進(jìn)行強(qiáng)制交流輪崗或末位淘汰。其中凡是綜合測(cè)評(píng)排名靠末位的公務(wù)員，必須強(qiáng)制輪崗交流;對(duì)經(jīng)考核和測(cè)評(píng)仍不能勝任調(diào)整后工作崗位的，按照法律規(guī)定程序進(jìn)行硬性淘汰制，以此來(lái)提高公務(wù)員隊(duì)伍的流動(dòng)性和高效性。

《新公務(wù)員法》第八十七條對(duì)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員規(guī)定了辭去領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的程序，但這一法條只是針對(duì)位于少數(shù)金字塔尖的具有領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員規(guī)定了辭去領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，但未對(duì)眾多位于金字塔底的普通公務(wù)員規(guī)定“引咎辭職”制度。對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員的引咎辭職，可以依據(jù)其責(zé)任事故作出明確細(xì)致范圍規(guī)定，若違反相關(guān)制度規(guī)定，則按照法定程序辭去領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，情節(jié)嚴(yán)重的必須退出公務(wù)員系統(tǒng)。對(duì)于一般普通公務(wù)員，若違反引咎辭職規(guī)定的，也可以按照引咎辭職的法定程序離開(kāi)公務(wù)員系統(tǒng)。