監察對象權利保障的國家義務研究

廖思

摘要 國家監察體制改革雖然已經進入到法制化定型階段，但把制度優勢真正轉化成治理效能，監察對象權利保障的國家義務方面還存在監察對象的權利抽象化、監察措施的適用條件欠精準、監察對象權利的救濟途徑存在制度障礙。根據憲法和黨章中的尊重和保障人權要求，在依法履職、紀法貫通、法法銜接、行使職權和完善配套法規制度方面，需要健全監察權正確合法行使的原則，明晰監察對象的權利，明確監察措施線索核實階段與審批立案階段的區分適用、暢通司法救濟權行使途徑，以更好地履行監察對象權利保障的國家義務。

關鍵詞 國家義務 監察對象 人權

基金項目：2018年湖南省研究生科研創新項目（CX20188695）。

中圖分類號：D630.9 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.02.059

2018年3月20日，第十三屆全國人大一次會議表決通過了監察法，標志著國家監察體制改革進入法制化定型階段。國家監察機制通過對所有行使公權力的公職人員進行監督，以規制公權力濫用，但是監督的權力也有濫用的可能，監察權也需要制度性約束機制以確保有效實現其治理效能。權力制約的目的在于保障權利，因此權利保障是各種權利制約方式都需要考慮的因素，監察對象的權利保障亦是監察權制約機制的重要內容，而有效的權利保障與救濟機制是國家應盡的義務。

一、監察對象權利保障國家義務的法理基礎

（一）監察對象權利保障國家義務的內涵

監察對象權利保障的國家義務指的是在監察權行使過程中，國家監察機關與其他國家機關負有保障監察對象的人權及其派生權利的義務。監察機關是監察對象權利保障的主要義務主體。國家監察機關通過行使監察權對公權力進行監督、調查、處置，實質上就是制約公權力的不正當行使，而制約具有限制性與損益性。人作為一系列社會關系的總和，享有各種不同的權利;同理，監察對象也不僅僅是公權力的行為人，因此在監察權對公權力進行監督與調查過程中就有可能侵犯監察對象的合法權利。因為，即使是一項完美無缺的制度也需要人來執行，但是世界上不存在完美無缺的圣人，只要是需要人來執行的制度就存在制度實效與制度期望不一致的情形，國家監察制度也一樣，監察機關也存在監察活動違法的可能，而一旦出現了這個情況將直接損害監察對象的合法權利，因此監察機關是監察對象權利保障的主要義務主體，也正是在保障了監察對象的合法權利的基礎上監察活動才能正當、合理、合法。

國家權力機關與國家司法機關是監察對象權利保障的國家義務主體。無論是國際法還是憲法均要求國家尊重和保護人權，監察對象的權利保障是人權保障的應有之義。抽象意義上的國家不是人權保障義務中的實施主體，而是具體行使國家權力的國家機關，人權保護義務實際上指國家機關對基本人權法益的國家保護義務。國家權力機關通過立法規定監察對象的權利內容和范圍，為權利保障提供法定標準和可行方式，并且國家權力機關對于監察機關的監督是監察權依法運行的主要監督機制，通過監督監察權的運行來保障監察對象的合法權益。有權利必有救濟，在權利受到侵犯后需要國家司法機關為監察對象提供救濟途徑。

（二）監察對象權利保障國家義務的內容

監察權由監督、調查、處置三個權能構成，直接影響監察對象的各種權利，監察對象在監察過程中所享有的合法權利就是監察對象權利保障國家義務的內容，包括人權及其派生權利。監察對象權利保障國家義務的內容可以細分為國家的尊重義務、保護義務和實現義務。國家的尊重義務指的是國家尊重公民的自由權和社會權，不恣意干涉或侵犯公民的這些基本權利，它要求國家采取消極的行為方式，而不是積極介入其中強制公民認可某個權威對幸福生活的定義，達到充分尊重人生存與發展的多樣性，為每個人追求自己幸福生活的保留更多可能性;國家的保護義務卻要求國家采取積極的行為方式來保護公民基本權利免遭侵擾與干涉，即國家必須為公民權利提供救濟途徑并及時有效的實現它;公民權利的國家實現義務要求國家滿足公民最基本的生存權的需要，同時也負有促進公民生活更加幸福的義務。

（三）監察對象權利保障國家義務的價值

1.有助于實現保障公民基本權利的憲法目標

憲法的價值取向在于限制權力，保障公民權利。為公民提供追求幸福的條件是國家的根本義務。為履行國家義務衍生出了國家權力，國家權力分化出一系列具體的權力，監察權就是為滿足公民對權威高效的治理體系的期待而從國家權力分化出來的一個具體權力。而憲法作為國家的根本大法，將國家權力分化的結果通過法律的形式固定下來，使國家職能制度化，以實現尊重、促進和保護公民權利的目標。監察權的功能在于制約公權力的運行，避免公權力侵犯公民的合法權利，但是監察對象的另一個身份就是公民，侵犯監察對象合法權利就意味著侵犯了公民的合法權利，這將嚴重阻礙憲法價值的實現。

2.有助于保證監察權力的良性運行

監察權實質是整合國家已有的公權力監督力量形成合力打擊職務違法和職務犯罪，以開展新時代的廉政建設與反腐敗工作，因此在功能上其發揮的是制約公權力的作用;監察權也是一種十分強大的國家權力，一旦濫用將對社會造成嚴重后果，唯有保證監察權在法治軌道內運行才能使監察體制轉變為有效的治理效能，因此監察權應當依法行使。法律是各種利益均衡配置的結果，所以違反這一標準的社會反饋就是特定權益受到侵犯，因此權利的狀態是重要考量，無論通過何種方式構建制約機制其落腳點都是權利保障。監察對象權利保障的國家義務要求國家提供監察對象基本權利實現所需的物質、程序或者服務，在保護其合法權利的基礎上行使監察權，因此保障其權利有助于監察權的良性運行。

二、監察對象權利保障國家義務的不足

（一）監察對象的具體權利有待明晰

我國立法往往特別重視對監察機關的授權性規定，且給監察機關的自由裁量空間較大;較少涉及監察機關的禁止性規定以及監察對象具體權利方面的規定，即便存在相關規定也多為原則性規定，過于原則、粗獷的立法可能因過多的空缺或留白而不能有效指引實踐。

（二）監察措施的適用階段有待明確

我國的刑事偵查措施的適用以刑事立案為標準，并為強制偵查提供法律依據，這為偵查措施的適用劃定了門檻與界限。但是監察法對于監察措施的適用階段規定模糊，為實現監督與調查的職責，監察機關可以對監察對象采取詢問、訊問、查封、扣押、凍結、技術調查、留置等措施，但是這些監察措施都必須在立案后適用，還是監察機關可以依據自由裁量權進行適用？

（三）監察對象權利的救濟途徑有待完善

有權利必有救濟，在確認監察對象合法權益依法受到保障的情形下，完善權利的救濟機制對于權利保障有著重要意義，而司法救濟是權利救濟的重要途徑。首先，監察法對于監察對象對于何種侵權行為享有司法救濟權并未規定，即監察行為的可訴性問題。其次，監察機關侵犯監察對象合法權益衍生的國家賠償問題。我國依據賠償對象所代表的權力性質國家賠償制度形成了行政賠償與司法賠償兩種模式。監察權即不是行政權也不是司法權，在具體的國家賠償案件中將出現法律適用障礙。另外，監察機關與黨的紀律監察機關合署辦公，是否意味著紀檢將成為國家賠償責任的義務機關有待明晰。

三、監察對象權利保障國家義務的健全

（一）確立監察對象權利保護的法律原則

公職人員由于行使公權力與公共利益密切相關，在一定范圍內為人們廣泛知曉和關注，出于對公共利益的保障對其部分權利進行限制是具有正當性與必要性的，因此監察對象的權利應該有限的給予保障。監察對象的權利雖然應該受到限制，但這并不意味著權利不受保護;對權利的限制應該僅限于公共利益相關，這種限制也只能在公共領域存在，如果對純粹的私人領域進行侵犯，或惡意侵犯監察對象的人格權，行為人都需要承擔法律責任，國家也有義務保障監察對象的合法權利。但是公共利益的界定沒有一個統一的標準，極其容易擴展侵入私人領域，因此對監察對象的限制上需要引入比例原則、權利核心原則等法律原則來為具體案件提供指導，以期實現對監察對象權利的合理限制。

（二）明晰監察對象的權利，暢通救濟權行使途徑

首先，監察對象的權利可以通過憲法、監察法、刑事訴訟法等法律規定結合正當程序原則、比例原則、權力法定原則來確定，主要包括生命健康權、人身自由權、人格尊嚴權、財產權、陳述權、申辯權以及申訴權。其次，明確監察行為的可訴性，為監察對象提供司法保障。我國目前涉及公權力的訴訟制度只有行政訴訟和刑事訴訟，監察行為違法情形的規則存在空白，因為嚴格意義上說，監察機關不屬于行政機關，不屬于行政訴訟制度范疇。筆者認為，可以區分監察行為的內容而賦予監察對象不同的救濟途徑：如果監察行為侵犯的是監察對象的實體權利，則可以引入國家責任，即國家賠償;如果監察行為侵犯的是監察對象的程序權利，則可以引入程序性制裁機制，使違法的監察行為自始無效。但是權利救濟最普遍的渠道是司法救濟，卻并非萬能的救濟途徑。例如，政務處分涉及公職人員的內部管理，具有很強的專業性不適合通過司法救濟解決，通過賦予當事人相應的申訴權，通過內部的監督機制具有一定合理性和科學性。最后，盡快完善與監察法相關制度的銜接。

（三）區分調查性監察措施和強制性監察措施的適用階段

根據監察措施的內容我們可以把監察措施劃分為：調查性監察措施與強制性監察措施。監察程序在邏輯順序上需要經過線索核實、審批立案、調查取證、移送審查起訴等處置方式，因此可以看出線索核實階段是案件篩選分流的重要環節，但是監察法并未明確該環節監察機關可以使用的監察措施。線索的初步核實意味著尚無明確證據證明監察對象的違法事實，主要的工作任務在于核實線索，因此沒有理由對監察對象采取十分嚴厲的監察措施，這個階段可以適用的監察措施應當只能適用調查性監察措施，在具備一定證據的基礎上經審批立案后才能適用強制性監察措施。需要注意的是，無論是調查性監察措施還是強制性監察措施都應當遵循比例原則，在適用之前進行必要性審查。

四、結語

國家監察體制改革已經進入到法制化初定階段，即將人民代表大會制度下的國家權力結構由一府兩院轉變為一府一委兩院，也對公民的基本權利尤其是監察對象的權利產生重大影響。以國家監察對象權利保障的國家義務為視角，依法依規行使監察職權、國家監察體制改革和司法體制改革有機對接、完善配套法規制度，這將更有利于尊重和保障人權的國家承諾和黨章要求的貫徹實施。