試論行政協議的法律救濟

王丹

摘要 近幾年來，伴隨政府加快行政體制改革，加之政府大力開展公共基礎設施建設工作，行政協議大量出現在人們視野當中，由此引發的爭議也逐漸增多。行政協議雖然帶有協議的性質，但不屬于一種民事行為。作為一種特殊的行政行為，其引發爭議后如何對權利人予以救濟，是行政法學領域需要思考的重大課題。我國現行行政領域法律法規對該領域的規定不多，存在許多立法空白，導致司法實務中人民法院在處置該類案件時存在困境。因此，本文認為有必要從理論層面就行政協議法律救濟這一問題展開探討，明確行政協議的救濟路徑。

關鍵詞 行政協議 審判 界定 法律救濟

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.02.060

一、行政協議的概述

（一）行政協議的概念

2015年修訂的《行政訴訟法》中，立法者雖然對行政協議的內容予以了規定，但卻并未就其概念予以明確。最高院在其出臺的司法解釋中，對行政協議予以了明確。最高院認為：該協議是具有行政法上權利義務內容的協議，協議主體是公民、法人或其他組織與行政機關，訂立協議的目的是為了實現行政管理目標或公共利益，訂立協議不能超過行政機關的職權范圍。在處理行政協議糾紛之前，必須要對某一協議進行界定，判斷其是否屬于行政協議…。如果不屬于行政協議，就無需適用行政領域的法律法規。因此，行政協議的界定直接影響到司法實踐的爭議結果，有必要對其進行概念界定。從最高院的出臺的司法解釋來看，我們可以從四個層面來對該協議進行界定。

第一，主體方面。必須有一方是行政機關，這是其與民事協議最大的區別。雖然行政機關之間也能夠簽訂行政協議，但司法實踐中更具有可探討性、爭議性和普遍性的是行政相對人與行政機關簽訂的協議。因此，本文也只對該種協議進行闡述。第二，目的方面。行政協議法律關系雙方訂立該協議的目的必須是為了公共利益或者行使行政職能。純粹以私益為目的的協議不屬于行政協議的范疇，而應當屬于民事協議的范疇。第三，職責方面。行政機關在訂立該協議時不能越權和擅權，必須在法定職責范圍內與另一方訂立協議。第四，權利義務方面。行政協議法律關系中，雙方地位是不對等的，這是其與民事協議的重要區分。從某種意義上而言，這種不對等使得行政協議雙方之間趨向于一種管理與被管理的關系。綜上所述，在把握何為行政協議時，應當從以上四個層面來界定行政協議，領悟行政協議的內涵的精神，進而將其與民事協議區分開來。

（二）行政協議的性質

行政協議雖然帶有協議二字，但其與普通的協議有著明顯的區別——其是以維護公共利益和執行公務為目的簽署的協議。這就使得行政協議既具有行政性，又具有一定的契約性。第一，行政協議的行政性。首先，前文已述，行政協議中至少有一方是行政主體。行政主體具有行政性，其與另一方簽訂的協議自然具備行政性。其次，行政協議在公共需要和工作需要時，可以根據法律的規定對行政協議進行單方變更和單方解除。之所以出現這種現象，主要是為了保障公共利益的實現，維護行政優益權。最后，雙方締結行政協議的基礎和前提和行政法律關系，沒有行政法律關系，就不存在行政協議中的權利義務關系。第二，行政協議具有契約性。行政協議歸根到底是協議，其具有協議的共性，本質上是一種雙方合意達成的合同，故具有契約性。這種契約性表現在，行政協議雙方必須嚴格遵守契約精神，按照協議中的內容嚴格履行。非因法定事由，行政主體不得隨意單方面變更協議中的內容，不得利用職權侵害另一方的合法權益。任何一方有違約，都應當承擔責任。

二、我國行政協議法律救濟現狀

（一）明晰了行政協議的概念和受案類型

一方面，最高院出臺的司法解釋中，對行政協議的概念進行了界定，解決了司法實踐中行政協議認定難的困境，為審判人員以及司法實務人員提供了指引，也將其與民事協議進行了區分。明確行政協議的概念，有效減少了“同安不同判”的現象，實現了法理與情理的有機結合。另一方面，最新的行政訴訟法以及最高院的司法解釋皆對受案類型予以了明確。《行政訴訟法》第12條采用列舉式的立法技術，明確了行政協議的受案范圍，根據該條的規定，土地、房屋等征收征用補償協議以及政府特許經營協議應當屬于人民法院受案范圍。最高院的司法解釋則表述更為寬泛，在此基礎上設置了一個兜底條款。司法解釋將“其他行政協議”納入到人民法院受案范圍，無疑能夠更好地解決司法實踐中出現的問題。

（二）對訴訟時效和管轄予以了規定

一方面，最高院司法解釋中有區分性的規定了行政協議的訴訟時效。根據該解釋第12條的規定，不同的起訴緣由，適用不同的訴訟時效。其一，如果是因行政機關單方變更協議內容或者解決協議引發的爭議，應當適用《行政訴訟法》中關于訴訟時效的規定Ⅲ。其二，如果是因行政協議履行情況引發的爭議，應當適用《民事訴訟法》中關于訴訟時效的規定。另一方面，相較于《行政訴訟法》，最高院司法解釋中對管轄問題予以了明確化。根據該解釋第13條的規定，案由為行政協議糾紛的案件，應當屬于行政訴訟的范疇。這就表明該類案件不能在民事庭進行審理，只能在行政庭進行審理。該規定將以往模糊不清的管轄問題明確化，為司法實踐提供了指引。

（三）明確部分內容可以適用民事法律規范

《行政訴訟法》明確規定對于財產保全、期間、調解、終結訴訟等等相關內容，可以適用《民事訴訟法》中的相關規定。這對于彌補行政協議領域的立法空白具有重要意義，可以填補《行政訴訟法》中的法律空缺，為審判人員提供明確的法律適用。

三、我國行政協議法律救濟存在的問題

（一）受案范圍難以把握

雖然最高院司法解釋中規定“其他行政協議”也屬于行政訴訟受案范圍，但是這種原則性的規定無疑不具有很好的操作性，并不能從根本上解決行政協議受案范圍問題。司法實踐中，政策信貸領域、政府采購領域、國有資產出售領域、國有資產出租領域以及國有資產承包經營領域的合同是歸入行政訴訟程序還是民事訴訟程序，仍然會給合同雙方帶來困擾，影響訴訟效率。

同時，這種原則性的規定勢必使得人民法院自由裁量權過大，同一協議適用不同的訴訟程序，會直接導致訴訟結果不同，對當事人權益影響也較大。司法實踐中，部分審判人員依靠主觀判斷將行政協議納入到民事訴訟受案范圍的情況依然存在，不利于保護當事人的合法權益，也容易滋生司法腐敗。

（二）行政協議不能仲裁

根據《仲裁法》的相關規定，行政協議不能仲裁，仲裁法最近一次修訂是在2009年，那時我國現實生活中尚未大量出現行政協議。但伴隨行政訴訟法的修訂以及相關司法解釋的出臺，行政協議是否能夠仲裁是一個需要解決的課題，行政協議一方面具有雙方當事人的合意，假定雙方事先在協議中約定仲裁條款，而一味排除仲裁條款的效力，有待商討。同時，全盤否定行政協議中的仲裁條款，有可能不利于對當事人權益進行保護。例如，行政協議中的行政相對人大多數為企業，許多企業習慣于將爭議提交仲裁委進行仲裁，其對于仲裁的理解更深。在行政機關同意仲裁的前提下，否定其申請仲裁的權利，不利于對行政相對人進行保護。

（三）行政機關不具有訴權，舉證責任存在單向性

一方面，根據《行政訴訟法》第25條規定，只有行政相對人具備訴權，行政機關的訴權被法律排除在外。本文認為，該條款的規定損害了行政機關的訴訟權利，不利于行政機關走司法救濟途徑。另一方面，從舉證責任上看，我國只有行政訴訟中的舉證責任存在單向性，所謂單向性，就是指行政機關應當負擔舉證責任，行政相對人在行政協議中并不負擔舉證責任。本文認為，單純要行政機關進行單方面舉證，過于保護行政相對人的權益，這是有失公允的。如何不過分犧牲行政相對人權益，又確保判決的公正性，是現階段需要解決的問題。

四、完善行政協議法律救濟機制的建議

（一）拓寬并明晰受案范圍

未來在修訂《行政訴訟法》或者出臺司法解釋時，有必要拓寬并明晰受案范圍。本文認為，可以將行政協議劃分三大類。第一類，行政機關濫用職權引發糾紛的協議，這種行政協議中，原告大多為行政相對人。第二類，行政相對人違反契約精神，不按照協議規定內容行使權利和履行義務，延遲政策落實效率，對行政機關行政行為造成干擾，且行政機關不能變更或解除合同的，行政機關可以向法院起訴。第三類，因行政協議中的具體實質內容引發爭議，雙方均可向法院進行起訴。除此之外，未來在修訂《行政訴訟法》或者出臺司法解釋時也可以繼續沿用列舉式的立法技術，將具體的受案范圍一一列舉。

（二）完善仲裁制度

《仲裁法>最近一次修訂是在2009年，其中部分內容已經不能與審判實踐接軌，不能與行政法領域接軌。因此，有必要修訂《仲裁法》，適當放開行政協議禁止仲裁的限制。本文認為，行政協議具有協議性，其中部分內容是可以仲裁的，不應全盤否認行政協議中的仲裁條款。在行政協議中，與法律強制性規定有關、與公共利益相關的內容不能仲裁。在行政協議中，涉及到違約金、補償金、賠償金以及協議履行期限的條款，是雙方可以合意協商的，此類內容應當允許當事人申請仲裁。因此，未來在修訂《仲裁法》時可以適當放開行政協議禁止仲裁的限制，更加全方位保護當事人的合法權益，增加當事人進行法律救濟的途徑。

（三）賦予行政機關訴權，舉證責任需具有雙向性

一方面，未來修訂《行政訴訟法》時應當賦予行政機關訴權，規定在一些特定情況下行政機關可以進行起訴。例如，行政相對人違反契約精神，不按照協議規定內容行使權利和履行義務，延遲政策落實效率，對行政機關行政行為造成干擾，且行政機關不能變更或解除合同的，行政機關可以向法院起訴。此時，行政機關不具有優益權，否定行政機關的訴權，不利于對行政機關進行保護。另一方面，完善行政協議領域關于舉證責任的規定。本文認為，行政機關需要證明的內容包括簽訂協議的法律依據、自身是否具有簽訂行政協議的資格、單方面變更協議內容的合法性以及單方面解除協議的合法性。對于涉及賠償金、補償金、履行期間和履行方式的內容，則應當堅持“誰主張，誰舉證”的一般舉證規則。這是因為上述條款中，雙方意思自治因素較大，行政機關并沒有運用行政特權，完全要求行政機關承擔上述舉證責任，有失公允。

五、結語

現階段，相較于國外，我國關于行政協議的研究仍有待深入，在行政協議的定位以及行政協議體系上還未形成通說觀點，這無疑不利于搭建一套系統完整的行政法律救濟機制。筆者相信，伴隨我國法治進程的加快，我國行政協議法律救濟制度會有所完善，行政協議在社會中的運用也會愈發的廣泛。本文系統對行政協議的法律救濟制度展開了闡述，提出了自己關于完善該制度的相關建議。但由于筆者收集資料和分析資料能力有限，文中難免存在疏漏，希望在未來能夠加以改進。