我國應對群體性事件的不足及改進措施

卜霞

摘要 當前，我國在應對群體性事件的發生與發展方面中仍面臨不少缺陷。鑒于此，為了提高我國國內群體性事件的治理成效，本文認為，首先，需要就涉及群體性事件的一些概念作出較為清晰地界定;其次，需對群體性事件進行科學分類與實行差異化的管理;再次，實現抗議活動管理的制度化，建立健全應對群體性事件的長效機制;最后，應妥善處理新聞媒體在群體性事件中的角色，并防范跨國抗議活動蔓延。

關鍵詞 群體性事件 社會運動 抗議管理

中圖分類號：D630.8 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.02.065

我國每天均有一定數量的群體性事件發生，群體性事件不僅影響社會公共秩序，而且考驗著國家的社會治理能力。不過，目前我國在應對群體性事件過程中仍然體現出一些不足之處，對于此，應從以下幾個方面入手，著力提升我國群體性事件的整體治理水平。

一、清晰界定相關概念

客觀準確地界定相關概念是應對社會抗議事件的基礎和前提。不過，我國在處理類似事件過程中，經常面臨相關概念界定不清帶來的困擾。如在2000年4月公安部頒布的《公安機關處置群體性治安事件規定》（下文簡稱《規定》）中，“群體性治安事件”被定義為“聚眾共同實施的違反國家法律、法規、規章，擾亂社會秩序，危害公共安全，侵犯公民人身安全和公私財產安全的行為”。而2004年中共中央辦公廳制定的《關于積極預防和妥善處置群體性事件的工作意見>（下文簡稱《工作意見》）中，我國將“群體性事件”界定為“由人民內部矛盾引發、群眾認為自身權益受到侵害，通過非法聚集、圍堵等方式，向有關機關或單位表達意愿、提出要求等事件及其醞釀、形成過程中的串聯、聚集等活動”。

通過比較可以發現，前者強調群體性治安事件是一種違法行為，本身具有危害性，將抗議者置于國家的對立面。與前者有所不同，后者已經注意到了群體性事件發生過程中群眾對于維護自身利益的訴求，但并未明確區分群眾的利益屬于正當利益還是非法利益。這是因為，“群眾認為自身權益受到侵害”，只是從群眾自身出發所作一種判斷，至于這些利益到底是不是群眾的合法利益，在2004年中共中央制定的《工作意見>中，并沒有說清楚。不僅如此，《工作意見》突出了民眾訴求方式的不正當性，且說明了群體性事件發生的直接原因。不過，值得注意的是，“群眾認為自身權益受到侵害”僅僅是群體性事件發生的一種原因，而不是唯一的原因。由此可見，對于群體性事件，在我國官方文件的界定中，仍存在一些有待澄清的問題。

國家對群體性事件的界定無疑會影響政府處理這類事件的方式。因此，對同一類事件做出不同的界定，有可能導致相關部門在應對此類事件的過程中產生思想與行動上的混亂。在《規定》和《工作意見》中，相關部門對群眾抗議活動采用了包括“群體性治安事件”“群體性事件”和“群體性突發事件”等不同的概念。這種對同一事件采用不同的稱謂，不僅給相關部門應對此類事件帶來困擾，而且有可能在新聞媒體、普通大眾中造成一些誤解。因此，有關部門應在借鑒相關學術研究成果的基礎，對已經發布的多種名稱作出統一明確的界定。

大體而言，群體性事件共享以下基本特征：一些事件具有一定的目的指向，但部分事件的目標指向并不明朗，如泄憤事件等;有一定數量的人群參與，他們的行為取向基本一致;再次，有明確的或隱含的訴求對象，例如政府、企業和警察等;他們的行為往往介于合法與非法之間，且通常采取集會、游行、示威、罷工、罷課、請愿、上訪、占領交通路線或公共場所等方式，對公共秩序造成一定的影響。在此基礎上，如何在維護社會公共秩序與維護民眾的合法權益之間尋求恰當的平衡，這是當前在應對群體性事件中需要解決的問題。總之，對群體性事件做出明確、連貫的界定，是處理相關問題的基本前提。

二、科學分類與實行差異化管理

在準確界定群體性事件的基礎上，為了有效應對群體性事件，還需對群體性事件進行科學分類與實行差異化的管理。這是因為，科學分類與區別管理，有助于提高抗議管理的針對性和有效性。他們之間的相互關系在于，準確界定相關概念是科學分類的前提，而科學分類是區別管理的基礎。對于群體性事件的具體類型，學者將我國的群體性事件分為五種基本類型，它們分別是維權行為、社會泄憤事件、社會騷亂、社會糾紛和有組織犯罪。每一種類型均具有自身的特征，而且在一定條件下，不同類型的群體性事件可以互相轉化。因此，應對不同類型的群體性事件應該予以差異化管理。

具體而言，維權行為是民眾為維護自身利益而進行的一種反應性的抗爭行動，占全國群體性突發事件的80%以上，主體多為弱勢群體。這類事件雖然數量眾多，但并不針對國家政權。對于此類事件，應尊重法律賦予公民表達訴求的權利，保護合法的表達方式，疏通、拓寬民主表達訴求的渠道。過去幾年的群體性的發生率沿海地區高于內地，經濟發達地區高于經濟欠發達地區。這在一定程度上表明隨著經濟的發展，公民的權利意識、抗爭意識均有所增強。民眾表達訴求的渠道是社會的減壓閥，保持這種渠道的暢通，可以使政府及時了解和掌握社會熱點問題，正確判斷形勢，以便提早預防和研究政策。合理的表達渠道能夠維持政治穩定。其中，由于信訪是民眾特別是弱勢群體反映情況、表達意見和呼吁解決問題的一種方式，因此應該提高信訪工作的效率。總之，管理維權型群體性事件應注重疏導，設立公正的解決程序，完善相應的規章制度，并將其納入到常規政治中去，以減輕抗議管理者面臨的壓力。與此同時，面對部分民眾的過激行為，也應加大宣傳，增強民眾的法制觀念。

此外，社會泄憤事件突發性強，沖突過程短。在此類事件發生過程中，真假信息混雜，并伴有打、砸、搶、燒等違法犯罪行為，其對社會秩序和民眾的社會心理造成了一定的沖擊。社會騷亂的特征與社會泄憤事件類似，其多是在經濟社會急劇變革中，部分群眾長期累積的“相對剝奪感”集中爆發。值得注意的是，泄憤事件與社會騷亂有時甚至演變為對政府的不滿。正因為上述兩類群體性事件的突發性強，現場環境不確定等，處理這類事件應靈活應變，措施適當，避免激化矛盾。從長遠來看，則應著力解決社會不公現象，積極轉變政府職能，著力改善民生，讓民眾共享經濟社會發展的成果。同時，應按照法律規定解決社會糾紛，依法嚴厲處置有組織犯罪行為。

三、實現抗議活動管理的制度化

實現抗議活動管理的制度化，是應對群體性事件的長效機制。為此：

第一，應成立相關機構。在國家和地方層面設立管理抗議活動的專門部門，建立縱向的管理體系。這些部門的主要的職能包括利用技手段收集情報、甄別和分析信心;通過分析情報，研究和制定預案，提高應對突發事件的反應能力和處理效率;加強溝通與協調;在抗議活動進行過程中，實行妥善的管理。此外，在處理具體抗議活動時，還需建立從指揮到一線工作者的有效指揮體系，以保持暢通的指揮體系。

第二，建立協商機制。我國地方政府是處理群體性事件的主要機構，在這些政府機構中應建立交流與協商機制。通過諸如領導人信箱、網上互動，政府微博、座談，走訪民眾等方式加強溝通;在城市社區、企業等設立或完善已有的協商機制。根據事件的性質和規模等確定協商的方式。在抗議活動前，利用協商機制了解形勢，加強預防，化解風險，向抗議者宣傳有關法律和政策，以增強抗議者的法制觀念;在抗議活動發生時，通過協商機制及時掌握抗議活動的動向，采取靈活的策略;在抗議活動結束后，對整個抗議活動進行評估，查找群體性事件發生的原因，評估預案執行的效果，以總結得失與改進方案等。

第三，吸收和培養專業的管理人才，例如談判專家、心理專家，情報專家等。運用專業知識對抗議活動的各個方面做出科學的分析，以增強解決問題的能力，提高應對社會抗議活動的專業化水平。在此方面，應善于依托高校等教育資源，借鑒相關研究成果，制定警察培訓項目，一方面為相關的理論研究提供豐富的經驗材料，另一方面可為警察應對社會抗議活動提供理論指導。對警察等抗議管理人員進行專業的技能和法律知識培訓，提高對自身角色和外部現實的認知，增強法制意識。

第四，在不同部門之間建立有效地協作體系。協商機制是管理群體性事件基本的制度安排，而專業人才，訓練有素的警察隊伍是體現機構職能的關鍵，二者相互作用，缺一不可。在具體的管理活動中，還需要設立和完善一些具體的體制，包括管理機構下再細分出不同的部門，分管群體性事件的不同方面;協商機制在初始階段可能不完善，需要在實踐不斷加以改進，將一些經實踐證明有效的機制以制度的形式加以確定;專業人才和警察的選拔、培養、輸送等需建立一個完整的機制，確保人才輸送渠道的暢通。這些需要在具體經驗的基礎上加以改進。

四、注重媒體的作用與防范跨國社會運動

媒體在群體性事件發生與發展過程中扮演著非常重要的角色。媒體通過影響公共輿論間接影響民眾、政府等行為體對抗議活動的態度，進而影響社會抗議活動的發展。抗議活動發生時.各種信息混雜，民眾難辨真偽。特別是謠言借助手機、網絡等先通訊手段能迅速向社會蔓延。同時，還要警惕一些別有用心的人趁機制散布不實信息，制造混亂。絕大多數民眾并非抗議活動的親歷者，他們主要通過網絡、手機、報紙等獲取信息，在此情況下，不準確或錯誤的信息會影響他們對形勢的判斷，甚至有可能激發更多的人加入抗議活動中。這種情況在社會騷亂和泄憤事件中屢見不鮮。應對這種情況，首先需要權威部門及時準確地發布信息，讓民眾獲取準確的信息;其次，媒體特別是主流媒體對群體性事件的新聞報道，應盡量避免使用帶有感情色彩的詞匯，例如“暴民”“烏合之眾”等，而應適用一些比較中性或較為客觀的詞匯，以避免刺激抗議者，同時也可為與抗議者之間的協商做好提前準備。

此外，應加強對社會抗議和跨國社會運動的研究，了解其發生的過程、動力和機制，吸取經驗，總結規律，為我國抗議管理提供智力支持。21世紀以來，不論是發生在中亞地區的“顏色革命”，還是2010年底以來席卷西亞北非的所謂的“阿拉伯之春”，均對相關國家和地區產生了深遠的影響，甚至影響了世界政治的發展趨勢。地區或世界范圍內大規模抗議浪潮有可能對國內抗議活動的發生產生較大的影響，特別是國家面臨相似的國內國際環境的情況下，源自于其他國家或地區的抗議活動很有可能實現跨國擴散。例如發生在西亞北非的“阿拉伯之春”不僅對美國“占領華爾街”運動產生了明顯影響，而且冠以“占領”二字的大規模的抗議事件由此擴散到世界上多個國家和城市，如布拉格、法蘭克福、多倫多等，亞洲的日本、韓國等，這些國家同樣出現了規模不等的“占領活動”。因此，我們不僅要關注國內的群體性事件，而且也應該關注發生在世界其它地方的大規模抗議浪潮。對于此，國外學術界關于社會運動、群體性事件、騷亂、示威游行等抗議活動的研究成果頗豐。就既有的研究成果而言，學者們不僅較為清晰地界定了相關概念，對不同類型的抗議活動進行了合理的分類，并在經驗研究的基礎上從理論層面提煉了抗議活動發生的條件及原因。一些學者還探討了抗議活動發生的動力、機制和過程，并在此基礎上提出了不同的理論解釋模型。這些學術研究成果為相關國家的決策者提供了大量的參考資料，對應對群體性事件等抗議活動具有較高的指導意義。