從“禁摩令”看社會政策的公平與效率

王閑

摘要 我國推出“禁摩令”已有30余年，一直以來爭議不斷。結合“禁摩令”出臺的時代背景，本文認為“禁摩令”是“效率優先，兼顧公平”這一發展理念的產物。雖然帶來一定的成效，但也引發了許多社會問題。隨著我國進入了新時代，“禁摩令”也已經完成了它的歷史使命，將逐步退出歷史舞臺，本文也嘗試提出一些建議。

關鍵詞 禁摩 公平 效率 社會政策

中圖分類號：D631 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.02.067

一、引言

自1985年北京出臺禁摩令以來，34年的時間里，陸續有約200個城市加入了禁摩陣營。然而，社會上對于禁摩令的爭議從未停止，不僅是對禁摩理由及合理性的爭議，還有對于其合法性的質疑，關于解禁的呼聲也一直沒有停止過。本文嘗試從社會政策制定的角度，結合其時代背景對禁摩令的產生進行分析。

二、“禁摩令”的爭議

（一）禁摩合法性的爭議

禁摩令自出現以來，對于其是否合法的質疑就從未間斷過。禁摩令的法律依據有兩點：一是《中華人民共和國道路交通安全法》第三十九條規定：“公安機關交通管理部門根據道路和交通流量的具體情況，可以對機動車、非機動車、行人采取疏導、限制通行、禁止通行等措施。”二是《中華人民共和國行政許可法》規定：“為了公共利益的需要，行政機關可以依法變更或者撤回已經生效的行政許可。”

對于這些依據，已有專家學者指出了其中的不合理之處。郭赟、劉高林認為該條款作為道路通行規定的限定性情形，被故意曲解，意圖為禁摩令披上合法外衣。限制或禁止摩托車登記上牌也超出了《行政許可法》第八條第二款賦予行政機關變更或撤回行政許可的權限。陳權指出禁摩令有違反《憲法》《立法法》的嫌疑，全國禁摩令的法律位階均是行政法規而決非法律，可大多數地區的禁摩令的處罰措施中均有對違反者的拘留、對車輛的沒收以及罰款。超出了自身的權利范圍。被限制或者剝奪了路權等同于限制或者剝奪了摩托車的使用權，涉嫌違反憲法。

2005年國家發改委明確指出一些地方禁摩的做法違背了有關法律法規，也違背了我國建設節約型社會的發展理念。有關部門應當采取解決措施，積極解決包括“雙禁”問題在內的一些實際問題。這是第一次由國家層面否定禁摩令，具有重要的指導意義。然而令人遺憾的是，該回復發出后的14年里，禁摩令不僅未減少，反而愈演愈烈。

（二）禁摩合理性的爭議

雖然禁摩的各個城市情況有所不同，但禁摩的理由總體上來說卻不盡相同，主要有3個方面：

（1）堵塞交通。交通擁堵是一個世界性的難題，是由多種因素導致的。摩托車的占地面積僅為汽車的1/8至1/10，并且具有汽車無法比擬的靈活性與機動性，何來堵塞交通之說？況且各個城市的交通擁堵也從未由于禁摩而有所緩解，根據《2019年Q2中國主要城市交通分析報告》數據顯示，我國交通擁堵排名前十的城市有9個城市都禁摩。事實上，汽車保有量的不斷增加才是交通擁堵的罪魁禍首。根據丹麥的哥本哈根大學的統計調查顯示，如果減少10%的現有汽車保有量，交通堵塞的現狀會緩解40%。（2）污染環境。誠然，由于所執行的排放標準不同，摩托車的單位污染物排放是高于汽車的。但是汽車的平均排量是摩托車的10倍以上，而平均載客數卻只有摩托車的1.5倍，其人均排放量遠超摩托車。因此，由摩托車獨自承擔污染之罪名是有失公允的。更合理的做法是通過提高排放標準來減少摩托車的污染。歐美一些國家的經驗已經表明，環保問題往往是成本問題，而非技術問題。只要提高標準、加強監管，摩托車的排放問題是可以控制在合理范圍內的。至于噪音污染，雖然的確存在一小部分摩托車“炸街黨”夜間飆車擾民，但是汽車飆車或是鳴笛擾民也是屢見不鮮，噪音污染問題同樣并非摩托車獨有。（3）危害治安。廣州等地區曾經由于飛車黨橫行導致了嚴重的社會治安問題，因此這些地區為了維護社會安定而開始禁摩。然而摩托車本身只是一個交通工具，并無好壞之分。在飛車黨手中摩托車是實施犯罪的工具，在警察手中也可以是打擊犯罪的工具，正如里根那句名言所說的：“槍不殺人，是人殺人。”當地政府因此而禁摩，有因噎廢食、本末倒置之嫌。

通過以上分析不難看出，無論是情理還是法理，禁摩令的出臺都充滿爭議。一個不合情理的政策必然在執行上遭遇重重阻力。每年都可見大大小小因禁摩導致的暴力抗法事件，引發不小的輿論影響。既然無論是情理還是法理禁摩令都具有極大爭議，那么為何不斷有城市加入到禁摩的陣營呢？

三、“禁摩令”產生的背景和影響

在分析社會政策時我們必須深入了解其所處的時代背景，只有了解這個背景，才能客觀的看清社會政策出臺的原因。

（一）“禁摩令”的時代背景

仔細分析禁摩的時間節點，不難發現，禁摩令集中出臺的時期正是我國改革開放、經濟高速發展的時期。連續32年GDP保持了近10%的高速增長，放眼世界也是罕見的經濟奇跡。這一奇跡的背后正是我國改革開放以來一直貫徹執行的“效率優先，兼顧公平”的發展理念。

公平與效率二者之間本身并無優劣之分，而是必須根據所處的時代背景而有所偏重。當社會嚴重不公平時，需要犧牲一部分效率來保障公平以維護社會穩定;當生產力落后時，為了快速發展經濟，就不得不犧牲一部分的公平來提升效率。比如我國90年代的下崗大潮，就是典型的為發展經濟而做出的讓步。如果把公平和效率比作社會發展的兩條腿，那么到底是先邁左腿還是先邁右腿，又或者是一起跳，都要視所處的環境來決定。我國改革開放之初所處的環境是生產力低下，人民生活水平急需提高，人們都“窮怕了”，發展經濟讓人民吃飽飯就成了當務之急。而要想趕上西方發達國家，就必須實現比這些西方發達國家更高的發展速度，就必須大大提高生產效率，即“效率優先”。至于公平的問題，則只能待生產力提高后再來彌補，即“兼顧公平”。

正如一枚硬幣有兩面，這樣的發展模式在飛速提高生產力的同時也產生了負面的影響。多年的經濟飛速發展所帶來的認知上的慣性，使得一些官員眼里慢慢地只有“效率優先”，而忘記了還要“兼顧公平”，于是形成了極具時代特色的行政理念：一是唯GDP論。在很長一段時間里，GDP都是考核政府政績最重要的指標。一些地方政府只看見眼面前的利益，而忽視長久的、可持續的發展。二是地方政府強權管理的理念。很多地方政府的理念依然停留在傳統的“管理”而非“治理”，處理矛盾手法簡單粗暴、一刀切。

（二）“禁摩令”產生的影響

不可否認，地方政府禁摩的行為在短期內確實帶來了一定的成效。比如，在一定程度上提升了城市交通管理的效率、改善了城市的治安狀況等。陳祎霏等人通過數據分析指出：可以看到“禁摩限電”政策實施前后交通狀況的不同與它們的差異程度：如果不施行“禁摩限電”政策，摩電車輛在城市交通中的比例很難降下來;而施行“禁摩限電”政策，只要配套措施及時跟進，不會對市民出行造成很大影響。與此同時，政府通過“禁摩限電”，可以提高城市治安，節省財政支出。

然而隨著時間的推移，禁摩帶來的成效逐漸淡化，而其帶來的不公平便逐漸凸顯：（1）禁摩導致摩托車產業的萎靡。我國作為摩托車生產大國，有幾百萬摩托車從業者和幾千萬摩托車消費者。隨著越來越多的城市加入禁摩，國內的摩托車產業和市場一蹶不振，造成的損失難以估計。（2）增加了低收入人群的負擔。摩托車作為一種兼具機動車的性能和非機動車的便利的交通工具，深受低收入人群的歡迎。在禁摩后，低收入人群由于經濟能力限制無法購買汽車，要么騎更加危險的黑車或電動車，要么依靠消耗大量時間成本的公共交通，增加了生活成本。

四、新時代背景下的“禁摩令”

（一）新時代需要公平和效率并重

習近平主席在十八大報告中指出“經過長期努力，中國特色社會主義進入了新時代，這是我國發展新的歷史方位。”經過幾十年的改革開放，我國的經濟實力已經不可同日而語。經濟基礎已經打好，是時候對上層建筑進行革新了。因而我國的發展理念也由“效率優先，兼顧公平”開始向“兼顧公平與效率”轉變。作為犧牲公平換取效率的時代產物，禁摩令也走到了歷史的十字路口。

2016年4月，國務院評價深圳、廣州、東莞等地方大力度進行“禁摩限電”行動，認為該行動不僅使警民矛盾激化，也造成了低收入群體工作和生活上的不便。李克強總理指出，地方政府必須加強自身的能力建設，一禁了之是懶政的表現。2017年12月，西安市廢除了一批政府文件，其中就包含原來的禁摩規定，成為國內第一個解禁摩托車的大城市。一時間，輿論沸騰，對西安市政府的贊譽刷屏網絡。2018年初，隨著第一塊陜A摩托牌照合法上牌，西安摩托車如雨后春筍，摩托車駕考業務和摩托車銷量節節攀升，西安的摩托車產業終于迎來了久違的春天。

（二）解禁需要加強管理作為前提

當然，要實現全面解禁還有很長的路要走，加強監督，規范管理摩托車產業、市場，才能避免解禁后帶來更多的問題。借鑒國內外的經驗，可以更快更好地度過這一階段。

（1）規范摩托車駕照考核制度。我國摩托車駕照考核制度比較落后，考試的內容也非常簡單，只需繞幾根桿子。可即便如此，“買駕照”“代考”等現象依然大行其道。這樣制度下培養出來的駕駛員，其駕駛技能和安全意識都缺少保障。反觀日本，作為摩托車強國，摩托車保有量巨大，但是交通事故發生率卻一直很低，正得益于其極其嚴格的駕照考核制度。有數據顯示，日本摩托車駕照平均需要考15次才能過關。這樣嚴格的制度可以確保每一個駕駛人都是合格的，事故率自然就會降低。（2）加強對摩托車市場的監管。由于禁摩，許多摩托車消費者無法通過正規渠道購買摩托車，只能從非法渠道購買手續不全、來路不正的車，存在著嚴重的安全隱患。加強對摩托車市場的監管，讓消費者能夠買到質量一直保障的摩托車，對于規范摩托車的管理有重要意義。（3）加強道路建設和交通管理。可以參考臺灣省的經驗，在道路最右側為摩托車劃出專門的道路。當然也可以根據城市的具體情況進行優化，比如很多城市有公交車專用道，私人汽車不允許駛入，造成了一定程度的資源浪費。可以考慮允許摩托車有條件駛入，把道路資源充分利用起來。此外，實行二段式左轉等摩托車專用規則，可以有效提高交通效率，減少交通擁堵，降低交通事故發生率。

五、結語

禁摩令的出臺是具有一定的歷史必然性的，我們在指出其不足的同時，也應當肯定它所帶來的成效。社會政策的制定是一個復雜的過程，需要充分調研，多方考量，聽取民意。簡單粗暴的一刀切，只會凸顯管理能力不足或懶政，不符合時代發展的要求。我國正處于中華民族偉大復興的關鍵時期，地方政府應當突破傳統的行政模式，運用科學合理的行政思維，以契合現代社會發展的需要。多元化的交通需要多元化的交通工具，才能滿足人民日益增長的對美好生活向往的需要。