淺談城市治理中的法治

陽佳良　孫孝東

摘要 國家治理離不開法治，法治化是實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的必由之路。黨的十九屆四中全會(huì)指出“我國國家制度和國家治理體系具有多方面的顯著優(yōu)勢”，新時(shí)代背景下，城市治理體系和治理能力的現(xiàn)代化需要多方面保障，而法治是最基礎(chǔ)和最根本的保障。本文將以“人臉識別”抓拍交通違法行為為切入點(diǎn)，探討應(yīng)用“人臉識別”治理違法行為的起因及其利弊，結(jié)合相關(guān)理論分析行政效率與行政正義、“城市管理”與“城市治理”、城市治理與治理法治化的相互關(guān)系及其作用，并在此基礎(chǔ)上提出新時(shí)代推進(jìn)城市治理法治化的建議。

關(guān)鍵詞 城市治理 法治化 “人臉識別”

中圖分類號：D631 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.02.068

一、問題探討

在經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展情況下，人們生活節(jié)奏加快，時(shí)間觀念加強(qiáng)，但城市交通擁堵現(xiàn)象日益嚴(yán)重，文明出行觀念的淡薄使闖紅燈現(xiàn)象越來越普遍。長期以來，所謂的“中國式過馬路”成為了城市交通管理的一種“痼疾”。因?yàn)椴煌跈C(jī)動(dòng)車管理辦法，只能通過交警現(xiàn)場執(zhí)法等方式規(guī)范和處罰行人與非機(jī)動(dòng)車的交通違法行為。這一現(xiàn)象折射出公眾法治觀念的缺失與城市管理手段的乏力和無奈。

近年來，各大城市先后采取不同方式規(guī)范行人過馬路時(shí)的不文明現(xiàn)象。運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)引入“人臉比對行人闖紅燈抓拍系統(tǒng)”裝置，運(yùn)用高科技人臉識別裝置抓拍交通違法行為，不但準(zhǔn)確固定了各項(xiàng)證據(jù)，而且是事后懲戒的創(chuàng)新，緩解了相關(guān)部門執(zhí)法壓力。從社會(huì)輿論的壓力和公民的羞恥心理的角度出發(fā)，這種方式能夠有效貫徹“教育和處罰相結(jié)合”的執(zhí)法理念，通過外在的技術(shù)手段和內(nèi)在的心理制約，就能有效的遏制“中國式過馬路”這一不文明現(xiàn)象，體現(xiàn)出我們城市治理方式的更新。但這種方式能否在大多數(shù)城市實(shí)施還有待商榷。在太原市引進(jìn)“人臉比對行人闖紅燈抓拍系統(tǒng)”的裝置后，就引起了網(wǎng)民的熱議。如某位網(wǎng)友表示：“看到自己的照片后，感覺非常慚愧，會(huì)改正。”但也有網(wǎng)友提出質(zhì)疑：“這侵犯了個(gè)人隱私。”在全面推進(jìn)依法治國、依法行政的今天，這種公開行人照片的行為是否具有法律依據(jù)呢？《公安機(jī)關(guān)執(zhí)法公開規(guī)定》規(guī)定，公安機(jī)關(guān)不得向權(quán)利人以外的公民、法人或者其他組織公開涉及商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的執(zhí)法信息。根據(jù)我國《民法通則》第一百二十條規(guī)定，公民享有姓名權(quán)、肖像權(quán)、名譽(yù)權(quán)、榮譽(yù)權(quán)，被侵權(quán)人有要求停止侵害.恢復(fù)名譽(yù)，消除影響，賠禮道歉，并要求賠償損失的權(quán)利。因此，公開闖紅燈路人的照片存在爭論：公開照片能有效治理闖紅燈現(xiàn)象，提高城市交通秩序。但同時(shí)一定程度上侵害了公民的權(quán)益。

二、理論分析

（一）行政效率與行政正義

行政效率與行政正義的關(guān)系討論一直是我國公共行政研究領(lǐng)域比較受關(guān)注的話題。我們需要正確理解行政效率和行政正義之間的關(guān)系，并合法合理運(yùn)用，否則會(huì)造成行政效率低下、損害社會(huì)公平。

在經(jīng)濟(jì)學(xué)中，效率是勞動(dòng)成果與為獲得這一勞動(dòng)成果所花費(fèi)的勞動(dòng)時(shí)間之比，注重投入和產(chǎn)出比例。在具體行政行為上要求用最小的行政投入換取最大的行政產(chǎn)出。同時(shí)，行政效率還看重社會(huì)效益，追求數(shù)量和質(zhì)量匹配，價(jià)值和效用匹配。正義是一個(gè)歷史的、相對的概念，羅爾斯認(rèn)為：“正義是社會(huì)體制的第一美德。”換句話說，正義是彰顯符合事實(shí)、規(guī)律、道理或某種公認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)的行為，它必須有利于人民。行政正義是“政府對社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行管理的一種合理狀態(tài)。”此狀態(tài)應(yīng)該是政府滿足公眾的合理關(guān)切，公平分配充足的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)等社會(huì)資源，另一方面，政府制定的社會(huì)政策需能夠造福于全體公民，適當(dāng)幫扶弱勢群體。

效率與正義應(yīng)是不可分割、相輔相成、相互促進(jìn)的辯證統(tǒng)一體。人們雖在不同時(shí)期對于行政效率和行政正義的追求略有不同，但如果僅為追求政績上的效率，濫用行政權(quán)力不作為、亂作為，那將是忽略社會(huì)公平和道德底線，背棄了法律規(guī)范。

（二）從“城市管理”到“城市治理”

黨的十九大報(bào)告指出我國社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。行政治理公共性的“不平衡不充分”依然很突出，城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間公共資源差距很大，維護(hù)公平正義等公共價(jià)值的障礙依然存在，社會(huì)對接行政資源能力依然不足，需要行政主體以更高水平服務(wù)社會(huì)，因此十九屆四中全會(huì)將“堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”確定為國家重大戰(zhàn)略，其意義是長遠(yuǎn)而深刻的。

從“管理”到“治理”，雖一字之差，卻內(nèi)涵深刻。“治理”一詞在《漢語大詞典》中的解釋有四層含義：一是指統(tǒng)治;二是指理政的成績;三是指治理政務(wù)的道理;四是指處理、整修。而全球治理委員會(huì)對“治理”界定為“各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共向事務(wù)的諸種方法之總和”。這是一個(gè)將復(fù)雜、矛盾的社會(huì)關(guān)系調(diào)和并達(dá)到共贏的漸進(jìn)過程。它需要用權(quán)力使人們遵守制度規(guī)范，接受各種大多數(shù)人同意或認(rèn)可的制度架構(gòu)。因此我們發(fā)現(xiàn)治理是一個(gè)多方互動(dòng)的過程，這個(gè)互動(dòng)過程的基礎(chǔ)是協(xié)調(diào)而不是控制。總的來說，治理在價(jià)值層面上更傾向于公共價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，而在實(shí)踐層面上則更注重多方協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)全面而平衡的發(fā)展。

因此，從城市管理到城市治理，一字之差體現(xiàn)出來的是黨和政府對原有城市管理體制下執(zhí)法機(jī)構(gòu)臃腫、執(zhí)法成本攀升、執(zhí)法程序紊亂以及執(zhí)法效能減弱的清醒認(rèn)知，這必然導(dǎo)致公共價(jià)值的缺失。城市治理要求規(guī)范行政權(quán)力、強(qiáng)化立法權(quán)力、拓展司法權(quán)力，但最重要的是培育市場和社會(huì)“兩條腿”，使前者具有自營能力，后者具有自律能力。

（三）法治化——城市治理的新形式

2015年，黨的十八屆四中全會(huì)提出全面推進(jìn)依法治國。十九大報(bào)告提出要“堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度，不斷推進(jìn)國家治理體系和能治理能力現(xiàn)代化。十九屆四中全會(huì)上，習(xí)近平強(qiáng)調(diào)要“必須堅(jiān)定不移走中國特色社會(huì)主義法治道路，全面推進(jìn)依法治國，堅(jiān)持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”。法治化作為一種新的城市治理模式，它著眼法治目標(biāo)、普及法治觀念、追求法治價(jià)值，致力于推動(dòng)城市發(fā)展的制度化、規(guī)范化、人性化，與國家治理現(xiàn)代化有機(jī)契合。制度治理要做好所負(fù)責(zé)的某項(xiàng)工作，使其有序進(jìn)行;為此要對各項(xiàng)事務(wù)進(jìn)行有效的協(xié)調(diào)和控制，包括了決策、計(jì)劃、組織、指揮、安排等手段。而城市治理就是“通過決策、計(jì)劃、組織、指揮、安排等手段，對城市的各方面事務(wù)進(jìn)行有效的控制和協(xié)調(diào)，使城市各項(xiàng)事務(wù)井然有序而平安和諧”。現(xiàn)代城市治理離不開法治，要讓充分反映人民群眾意志的法律在現(xiàn)實(shí)生活普遍貫徹實(shí)施。城市治理法治化就是在立法、執(zhí)法、司法、守法等方面得到有效實(shí)施，真正體現(xiàn)人民是城市的主人，人民城市人民管。

城市治理法治化的基本原則是城市治理中的基礎(chǔ)和核心，是行動(dòng)方向和行為標(biāo)準(zhǔn)。

第一，滿足市民生活需求，要求城市有充足的資源滿足人們各方面需求，使其有尊嚴(yán)地生活。

第二，堅(jiān)持民主化原則。主要體現(xiàn)在作為城市治理主體的市民通過各種組織直接參與城市的治理，政府在城市治理中嚴(yán)格依法行政，并接受群眾的監(jiān)督。

第三，堅(jiān)持社會(huì)化原則。在城市治理中，市民、社會(huì)組織能解決的事情，應(yīng)由其依照法律規(guī)定和社會(huì)原則加以解決，盡量減少公權(quán)力的介入。

第四，堅(jiān)持科學(xué)化原則。城市治理要從實(shí)際出發(fā)，實(shí)事求是，遵循城市治理法治化的客觀規(guī)律，使各項(xiàng)工作的效率最優(yōu)化。

第五，堅(jiān)持長效化原則。要依法貫徹持續(xù)性的治理目標(biāo)、治理行為和治理效果。

我們處在新時(shí)代城市快速發(fā)展的洪流中，城市治理面臨諸多矛盾和挑戰(zhàn)，全面實(shí)現(xiàn)城市法治化是時(shí)代呼喚、大勢所趨、民心所向。我國城市治理正在進(jìn)行法治化轉(zhuǎn)型，期間不可避免地出現(xiàn)諸多困境，以“人臉識別”抓拍交通違法行為所帶來的爭議亦是如此。

三、新時(shí)代推進(jìn)城市治理法治化的路徑

實(shí)現(xiàn)城市治理法治化是偉大的時(shí)代命題，需扎扎實(shí)實(shí)、穩(wěn)步推進(jìn)。在治理方向、治理主體、治理方法、治理對象、治理配套等多方面均要找準(zhǔn)問題、通力合作、精準(zhǔn)發(fā)力。

首先，要建立健全城市治理規(guī)范，推進(jìn)各項(xiàng)制度條例規(guī)范化。全面的、完善的規(guī)范是城市治理法治化的前提。它不僅需要以國家法律法規(guī)為依據(jù)，也需要根據(jù)城市自身情況建立一套符合城市內(nèi)生性的規(guī)范體系為基礎(chǔ)，二者相輔相成，構(gòu)成了城市治理體系規(guī)范的總依據(jù)和總抓手。因此要想更好更快更有效率的推進(jìn)城市治理法治化，就要求我們必須建構(gòu)合法科學(xué)合理的治理規(guī)范體系，完善城市治理法律體系。

其次，要明晰治理主體權(quán)責(zé)，推進(jìn)治理主體法治化。推進(jìn)城市治理的法治化，需要明晰各主體彼此的權(quán)責(zé)，促使治理的多元化主體能夠各司其職，相互補(bǔ)充，相輔相成，各歸其位。

再次，要建立科學(xué)的體制機(jī)制，推進(jìn)治理過程法治化。建設(shè)一個(gè)切實(shí)完整的制度，不僅需要相關(guān)配套的法規(guī)為支撐，而且需要能保證這些法規(guī)得以有效實(shí)施的體制機(jī)制。城市治理要排除不科學(xué)的體制機(jī)制，正確配置權(quán)力，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行方式，讓老百姓在各項(xiàng)城市治理過程中真真切切地感受到法治化城市的魅力。

最后，要培育城市法治文化，推進(jìn)治理環(huán)境法治化。“一切法律中最重要的法律，既不是刻在大理石上，也不是刻在銅表上，而是銘刻在公民的內(nèi)心里。”法治化的城市治理不僅要求建構(gòu)法治制度與模式，更要求有相適應(yīng)的城市法治文化。因此，城市公民是城市治理主體，治理者要注重普及其法治理念和法治意識，培育符合現(xiàn)代理念和自身特色的城市法治文化。

總的來說，無論是利益的調(diào)整，還是制度的建設(shè)，或者改變?nèi)藗兊乃枷胗^念和行為方式都需要循序漸進(jìn)、有條不紊。盡管當(dāng)前人們對以“人臉識別”抓拍交通違法行為的舉措認(rèn)識有分歧，城市治理法治化面臨不少的阻力與障礙。但應(yīng)堅(jiān)信，中國特色社會(huì)主義城市治理法治化道路一定會(huì)成功。