試論中國水環境的河長制流域治理模式：運作邏輯、現實問題與完善對策

張沐華

摘要 河長制最初產生于領導督辦和環保的問責，經過長期探索和制度創新，逐漸發展成為一種以黨政主要領導為責任核心，以科層建制與屬地原則相結合的承包制，體現了壓力型體制下的目標責任管理運作邏輯。本文通過回顧河長制治理的歷程，根據國家指導意見和實施方案，立足中國本土的實踐，積極發掘河長制流域治理模式背后的運作邏輯，在此基礎上，從目標確定與責任分解、組織架構與資源配置、協同行動與行政吸納、績效考核與責任追究四個環節，檢視水環境河長制流域治理模式存在的現實問題，并提出了優化治河權責體系、增強配套制度供給、推進治理工具創新、積極培育社會資本、不斷完善激勵機制、加強動態過程監管的對策建議。

關鍵詞 河長制 目標責任制 運作邏輯 現實問題 完善對策

中圖分類號：D922.6 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.02.069

一、問題的提出

在工業化和城市化快速推進過程中，河水跨域特質所引發的治理結構碎片化問題，嚴重制約了國家生態文明建設的步伐。面對行政區劃與流域治理之間存在的制度阻梗，黨中央和國務院頒布了《關于全面推進河長制的意見》。從兩年推進情況來看，總體取得了一定成效，但這一模式在治理目標和現實績效之間仍然存在著距離。

對此，學術界需要積極發揮智庫的優勢。從已有文獻來看，學者們一般通過運用西方前沿理論，對河長制流域治理模式進行系統分析。這種研究思路具有一定的借鑒意義，但容易陷入用西方理論闡釋中國本土實踐的困境。因此，本文反其道而行之，通過回顧河長制治理的歷程，在國家指導意見和實施方案的基礎上，立足中國本土的實踐，積極發掘這一治理模式背后的運作邏輯，檢視河長制流域治理模式存在的現實問題，并提供了進一步完善河長制治理的對策建議。

二、河長制流域治理模式的實踐歷程

2007年無錫市爆發了太湖藍藻事件，造成了自來水污染和飲水短缺的問題。面對突發飲用水的公共危機事件，無錫市出臺了水質目標責任考核辦法，規定由當地黨政主要領導擔任河長，負責轄區內的河水環境的保護管理工作，并將河水檢測結果納入政績考核。鑒于無錫市取得的顯著效果，天津、浙江、福建、北京、海南等省市相繼出臺了管理辦法，將地方主要黨政領導任命為河長，在轄區范圍內推行河長制。2016年12月，根據黨中央的戰略部署，中央辦公廳和國務院辦公廳聯合頒布了《關于全面推進河長制的意見》，對河長制的全面推行提供整體政策框架，要求在全國范圍內推進河長制。

由此可見，河長制作為一項地方政府實踐探索，首先在經濟較為發達和河水資源豐富的省市得以推行，隨后擴散到一些河水治理政策需求較大的城市，而其他省份對于河長制的推行，主要是到了中央指導意見發布之后。

三、河長制流域治理模式的運作邏輯

（一）目標確定與責任分解

從實踐歷程來看，河長制最初是從領導督辦和環保問責制中所衍生出的，經過長期探索和制度創新，逐漸發展成為一種以黨政主要領導為責任核心，以科層建制與屬地原則相結合的承包制，體現了壓力型體制下的目標責任管理運作邏輯。在壓力型行政體制下，其實現形式主要是通過自上而下的途徑，將上級確立的行政目標進行細化分解，并將主要任務和具體責任一并打包給下級機構和主要負責人，實現了行政壓力的傳導。

（二）組織架構與資源配置

在推行河長制的過程中，按照行政級別，成立了省市縣鄉四級河長，并成了專門組織機構負責協調相關事務。從理論上來講，這一組織架構是在不改變原有科層建制的基礎上，圍繞特定問題而組建起來的任務型組織，具有臨時性和非權威性的特征，其行政效能的發揮很大程度上取決于主要領導的行政等級和個人威望。資源配置作為組織運作的物質基礎，對組織目標實現也具有重要支撐作用。

（三）協同行動與行政吸納

河長制很大程度上取決于領導監督和縱橫兩方面的權力運作機制。

一方面，黨政領導借助行政指揮鏈條，能夠迅速實現縱向的層級節制，另一方面，黨政領導借助職務權威和分管領域，也能夠實現橫向部門職能的信息溝通與事務合作。在當代治理語境中，這一整合模式還會突破組織邊界，與企業和社會進行合作，實現行政吸納和資源整合。

（四）績效考核與責任追究

河長制在具體操作中，一般由上級主要領導負責對下級河水治理情況進行定期的評估，對于未達標的領導干部，在選拔任用上實行一票否決。這種考核方式被國內學者稱為“達標型考核”。它更多地體現為一種指標約束而非競爭性激勵，即責任主體要在規定時間內完成相應任務。對于偏離約束指標的領導干部，則要按照所簽訂的目標責任書進行責任追究。

四、河長制流域治理模式的現實問題

（一）目標設置與權責失衡的問題

在中國政治中，黨中央和國務院是政策制定者，掌握著最終決策權，負責提出總體目標和戰略規劃，各級地方黨委政府負責將目標逐層分解，將轄區內的河水治理責任進行一步細化分解，并具體責任到人。這種單向目標設置，雖然能夠確保上級意圖的傳達，但容易忽視地方具體情況和執行能力，導致權責失衡的問題較為突出。

（二）組織困境與資源分配的問題

科層制講究層級節制和職能分工，而屬地原則要求突破組織邊界，進行資源整合和協同行動。這就使得河長制的組織架構從一開始就存在著內在困境。因此，在進行橫向合作時候，容易從本部門角度出發看待問題。再從資源分配來看，尚無統一標準對河長辦的人員編制、崗位設置、財政支持、經費額度作出明確的規定。

（三）協同不力與主體單一的問題

河長制是一種科層建制和屬地原則相結合的目標責任制，需要依靠縱向層級節制和橫向部門合作。當主要領導不在場的時候，各部門容易陷入各自為政的困局，同時各部門負責人還面臨政治錦標賽的競爭問題，在協同行動與績效產出不對等的時候，容易出現推諉避責的行為。

同時，治理的主體較為單一，更多依靠地方政府進行治理，導致吸納不足的困境。

（四）負向激勵與問責滯后的問題

河長制偏重運動式治理的方式，能夠通過主要黨政領導的職務權威，進行組織整合，將資源迅速集中起來，在短期之內產生立竿見影鄉的效果，但由于缺乏正向的激勵機制，在集中整治之后容易產生反彈的效應。

另外，河長制對于未達標的領導干部進行約談或者問責，對于過程的監管不夠重視，存在追責滯后的問題。

五、河長制流域治理模式的完善對策

（一）優化地方政府河水治理權責體系

責任是河長制的核心構成元素。因此，優化地方政府河水治理權責體系是完善河長制的關鍵所在。在現行壓力型體制之下，上級政府通過行政指揮鏈條，能夠將責任迅速分解，但是在責任轉移的同時，下級政府尤其是基層政府并未獲得與之先匹配的權限，造成了權責失衡的問題。

因此，要不斷優化地方政府河水治理權責體系，將權力與責任統一起來。

（二）增強河長制各項配套制度的供給

河長制首先在經濟較為發達和河水資源豐富的省市得以推行，取得了較為顯著的成果，但是在向全國推進過程中，各省份需要根據中央的指導意見，并結合本地具體情況進行制度的持續創新，加強河長制的各項配套制度的供給。

（三）推進治理工具創新和培育社會資本

在當前中國水環境河長制流域治理模式中，要推進治理工具創新和培育社會資本，充分發揮市場和社會作用，采用購買公共服務或者公私合營的方式，積極鼓勵企業參與，同時引導社會組織和當地居民有序參與，實現多元主體共治和資源配置有效配置。

（四）完善激勵機制和加強動態過程監管

建議根據誰受益誰付費的原則，向沿河房地產、商鋪和企業征收一定的環保稅費，同時加強整體流域的地方政府之間合作，由下游向上游地區提供一定的生態補償，實現河水流域治理費用的合理分擔。同時，針對問責滯后的困境，要借助信息技術手段，進行定期現狀分析和問題診斷，加強動態過程監管，實現從治標轉向治本。