農村社區養老的實效性研究

楊紅霞

摘要 為解決農村老年人的老齡化問題，政府推行社區養老，社區養老模式以建設“農村幸福院”為主。目前存在模式單一、服務功能低下、運轉經費匱乏等問題。本文認為要解決農村老年人養老問題，必須建立社區養老制度，規范管理主體、財力物力資源的配置及專業人員的培訓、考核，構建和創新服務模式、服務內容、服務標準及監督評估機制。

關鍵詞 社區養老 本土化 專業化 創新化

基金項目：陜西省教育廳專項科研計劃項目：社會轉型期農村社區養老問題研究——以陜西為例（項目編號：15JK1044）。

中圖分類號：D632 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.02.087

一、農村社區養老的必要性

根據國家統計局發布的《2018年國民經濟和社會發展統計公報》，我國65周歲及以上16658萬人，占比11.9%;陜西省截至2017年底，有農村老年人約280余萬人，占全省老年人口數的48.5%。農村老年人口存在數量多、收入低、高齡化、空巢化等特點。隨著計劃生育政策的推行，家庭結構主要以“4-2-1”為主要模式，家庭養老難以為繼。為了解決這一難題，各地積極探索農村社區養老模式。河北、山西等地建設農村幸福院、“老年灶”的做法作為經驗被推廣。“農村互助養老模式”的特點是“村級主辦、互助服務、群眾參與、政府支持”，基于血緣、親緣、地緣的優勢，老人可以不離村，具有一定的優勢。目前陜西針對農村老齡化問題，主要的應對措施是建立“農村互助幸福院”，截至2018年全省已建成9660個。“2019年陜西省民政廳計劃下達省級福彩公益金1.6億元，支持新建農村互助幸福院2000個，確保到2020年農村互助幸福院覆蓋率達到80%。”“農村互助幸福院”解決了部分農村老人的吃飯問題和娛樂問題，是一個村民互助模式的一個養老平臺。

二、農村社區養老面臨的困境

農村社區養老與城市社區養老存在很多的不同，農村老人群體基數大、數量多，留守老人多、他們的經濟收入低，據國家統計局發布的《2018年國國民經濟和社會發展統計公報》，城鎮居民人均可支配收入是39251元，而農村居民人均可支配收入是14617元。在中國人民大學老年學研究所2013年10月12日發布的《中國老年人狀況》中明確指出：“城市老年人三分之二有養老金，而在農村這一比例只有4.6%。目前城市老人的在業率已經降到5%，但是在農村還有43%的老年人要在地里勞動。”城市老年人大多有固定的收入，穩定的養老保障，在經濟方面是比較寬裕的，消費能力也較高。再加之他們居住的比較集中，社區日間照料中心比較便捷，因此這種模式也比較高效。而農村的老人則不同，缺乏穩定的收入，沒有充足的養老保障，許多人沒有消費能力，有些留守老人還需要照顧孫輩、加之他們居住都比較分散、專門去互助幸福院去就餐的意愿就比較低，這導致一些地方的幸福互助院運營低效有些甚至閑置，只是在上級部門檢查時才會運轉。另外，農村老人的傳統觀念也是制約其消費意愿的重要因素，許多人不愿意花錢去農村幸福院去就餐，更愿意把錢消費在醫療等其它方面。除了農村老人本身，現有的關于農村社區養老制度的缺乏也制約了其發展。通過查詢得知，目前我國制定的關于農村社區養老的制度主要是圍繞著“農村幸福院”，缺乏其他模式。法律法規方面，部門規章有2個，地方法規規章有17個。無論從法律效力的層級上還是數量上都可以看出缺乏基本的法律和行政法規，地方法規和規章也數量有限。目前對農村社區養老主要是通過政府部門制定的相關政策在推動。這就導致了無法可依的情況出現。農村社區養老的有效性和可行性監督難以落實。整體系性的規劃和設計缺乏，無論是發展模式、資金配置和管理、專業人員的培訓和資格認定、業績考核等方面都難以系統的完善。而目前推行的“農村幸福院”存在的問題則主要表現在以下方面：

（一）養老服務缺乏本土化

“農村幸福院”的運營存在水土不服的問題，主要的原因是忽視了農村老人的實際情況，包括他們的收入、觀念、生活習慣、生活現狀、養老意愿、養老需求等方面。目前建成運營的農村幸福院主要面向的對象是生活能夠自理的留守或者空巢老人。而提供的服務是就餐和娛樂活動。因為建設的原則是“村級主辦、互助服務、群眾參與、政府支持”，后續的運轉資金需要村里自行籌集和村民自主承擔。而實踐中許多村集體沒有集體經濟收入，沒有錢來運轉農村幸福院。老年人因為收入低，缺乏消費能力。有些留守老人還需要照顧孫輩、加之居住都比較分散、專門去互助幸福院去就餐的意愿就比較低，這導致一些地方的幸福互助院運營低效有些甚至閑置。目前建設的幸福互助院除了提供餐食服務就是提供老人娛樂活動的場所和器械，但因為很多老人的傳統觀念和長期養成的生活習慣，導致他們更愿意從事力所能及的農業活動或者在家里幫助家人料理家務，減輕家人的負擔，獲得一個好的養老環境。這也導致幸福互助院配置的器械閑置生銹，利用的效率很低。再加之缺乏專業的指導，活動器械很難發揮其實際效能。最主要的是其提供的服務與農村老人的養老需求嚴重脫節。生活能夠自理的人可能并不是農村老人養老的重點，重點應該是那些失能人員的醫療護理。他們不僅需要專業的醫療護理指導而且需要心理撫慰和救助。如何把老年人群體科學的分類，有針對性的結合當地的民情提供合理的養老服務也許是農村社區養老必須面對的問題，也才能真正的發揮社會養老的功能。

（二）社區養老缺乏凝聚力

農村社區養老采用農村幸福院的模式，從實際運營來看缺乏凝聚力。主要有以下幾個方面的原因。首先，缺乏社區文化基礎。農村居民居住分散，農村土地家庭承包經營后都是以家庭為生產單位，沒有建立緊密的社區文化。隨著市場經濟的發展，農村的許多事務都采用市場化的模式運營。以前村莊里的婚喪嫁娶等凝聚村民關系的紐帶也被市場化的勞務承包所代替，村民之間的依賴越來越松散。其次，農村幸福院提供的養老服務功能單一，與農村老人的養老需求相脫離。從經濟和健康及便捷的角度，村民缺乏積極性和動力，這也導致它的運營難以持久。最后，農村幸福院采用村級主辦、互助服務等原則，農村幸福院的粗放管理對村民也缺乏吸引力。

（三）服務的專業化

農村社區的專業化服務能吸引更多的老人接受社區服務，社區養老機構也才能真正地發揮其作用。服務的專業化應體現在服務內容和服務水平上，這就需要配置專業人員。從服務內容上來看，專業化的服務主要體現在營養與保健、醫療護理、心里咨詢、老人的日常生活服務等方面，服務水平應符合一定的專業標準。專業化的服務就需要專業人員的配置，無論從實際需要還是目前的從業人數和從業人群的素質上來說，現在都存在很大的問題。目前在農村專業從事社區養老的專業人數缺乏具體的數據統計，而全國的從業人員不足百萬。目前規范養老護理員的法規主要有三個：《養老護理員國家職業標準（試行）》（2002年）、《養老護理員國家職業標準> （2011年）、《關于加強養老服務標準化工作的指導意見》（2014年），這三個規范都屬于部門規章，效力等級有限。從目前的情況來看，我國社會養老領域專業護工人才與醫療康復人才嚴重短缺的局面依然沒有改變。這就需要就專業人員的培訓、安置、管理、考核、獎懲制定相應的體系，從根本上解決人員不足的問題。專業的營養保健師、醫療護理員、心理咨詢師等應該配備。

（四）服務方式的創新化

隨著互聯網和信息社會的高度發展，農村社區養老的模式也應隨之而創新。“互聯網+”的模式和人工智能技術也應該助力農村社區養老。現在很多老人都在使用智能手機，“互聯網+”的服務有很好的基礎。通過微信、QQ、APP等都可以快速地傳播推廣養老信息，提高服務效率。人工智能技術正在蓬勃發展，智能機器人可以代替人從事很多事務，這種技術的運用不僅可以彌補人員不足的缺陷，還能提高服務的效率。陜西目前正在積極推行智慧養老，并且取得了一定的成績。“陜西省民政廳曾在2018年底前建立全省農村留守老年人信息臺賬，針對農村老年人服務需求，積極在生活照料、醫療衛生服務、康復護理服務、心理咨詢和精神慰藉服務、安全防護和緊急救援服務、文化娛樂服務等六項服務方面創新服務方式，不斷提升農村老年人服務水平。”在智慧養老方面，陜西省民政廳2018年6月28日與中國移動通信集團陜西有限公司共同簽訂了《陜西居家智慧養老服務戰略合作框架協議》。指導各地推進與陜西移動公司的合作，推動居家社區智慧養老服務信息平臺建設，通過政府購買服務的形式，依托農村互助幸福院，積極融合為養老服務組織、社區衛生機構等，采取互聯網+智慧養老、智能化呼叫、APP等多樣化信息化手段。

我國的人口老齡化問題日趨嚴重，農村老人的養老問題因為人數基數大、空巢老人多、收入低等特點更難解決。探索適合中國特色的農村社區養老制度是一項重要的課題。無論采用何種形式，實效性是檢驗其價值的一項重要標準。完善現有制度，實現最大效用，既滿足老人的需求，也是保護老人權益的應有之舉。