“全民守法”與深圳基層治理法治化路徑研究

朱玳萱

摘要 “全民守法”與基層治理法治化問題研究在理論界屬前沿問題。本文闡釋了“全民守法”與基層治理法治化的內在邏輯，并從培育法治精神、做強法律服務、推進依法治理、完善調處機制、構建法治生態等五個方面分析了深圳在“全民守法”方面的有效舉措，進而提出了“全民守法”與基層治理法治化的基本理論思路和實踐路徑。

關鍵詞 “全民守法” 基層治理 路徑

中圖分類號：D601 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.02.091

一、“全民守法”與基層治理法治化的內在邏輯

守法是法治實現的根本形式，是國家各主體自覺遵守法律規定并將法律內化為自身行動的一種狀態。在立法.執法.司法.守法的法治國家治理體系中，守法是立法者制定法律的目的，是執法者追求的治理終極狀態，是司法者裁判的價值導向。因而，守法是社會主義法治國家建設的重要環節。“全民守法”強調守法主體的最普遍性和最廣泛性。其追求的不僅是法作為調處社會關系的工具性價值，更上升為“全民”的法治文化培養，以達到對法治的信仰狀態。

普法是實現“全民守法”的有效途徑。1985年開始，我國便以“五年規劃”的形式開展全民普法教育工作，這是我國法治史上的一大創舉。此后歷經七次（目前尚處“七五”普法期間）全方位的普法，法治觀念已逐漸深入人心，廣大群眾的法律意識與法律素質有了大幅提升。實踐證明，普法和守法是建設法治國家的長期基礎性工作。把全民普法工作深入持久地開展下去，進一步增強全民法治觀念，推動全社會樹立法治意識，對于全面依法治國具有重要意義。

基層治理是相對于國家治理而言的治理“末梢”。在城市，其治理載體為街道、社區和小區等。城市基層治理法治化旨在使“全民守法”在街道、社區和小區落地生根。具體而言，即為街道采取創造性地各種途徑引導社區通過各式各樣的普法行動提升小區居民的法治觀念，并使小區居民對法治產生認同，并內化為自身的行動。

二、深圳實現基層治理法治化的有效舉措

法治是實現國家治理體系和治理能力現代化的重要依托，是社會治理的基礎性保障。社會依法治理主要指運用法律方法與法律思維深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定，形成守法光榮、違法可恥的社會氛圍。深圳以推動建設社會主義現行示范區為標桿，從培育法治精神、做強法律服務、推進依法治理、完善調處機制、構建法治生態等五方面著力引導全民自覺守法、遇事找法、解決問題靠法，推動全社會樹立法治意識，實現把問題解決在基層，把矛盾化解在基層。

（一）著力培育法治精神

將全民守法的培育制度下沉入小區。一是制定《花園小區居民公約》和《城中村居民公約》，規范居民行為，恪守契約精神，發揮村規民俗在社會治安、鄰里關系、環境衛生、小區風氣等方面的積極作用。二是針對性普法培訓，緊扣居民最關心的、與居民衣食住行和生老病死最相關的法律知識，定期開展小區居民普法活動，重點宣傳憲法、婚姻法、繼承法、合同法、婦女兒童權益保護法等法律，引導居民從“被普法”的“要我學”到“要普法”的“我要學”轉變。

（二）著力做強法律服務

推進社區治理法治化服務。按照法治建設市、區、街道、社區“四級同創”工作要求，做大、做強、做實“一社區一法律顧問”專項法律服務工作，形成尊法、守法、用法的濃厚法治氛圍。如“一社區一法律顧問”制度，其落腳點在于做實。因此，相對其他省市只允許執業律師進社區定點服務，深圳允許實習律師常駐社區完成常規性咨詢和調解工作，更注重現實的可操作性和工作的延續性。一方面給實習律師提供更“接地氣”的實習機會;另一方面，可以保證對法律資源的高效利用。

建立“專業社會組織+特色工作室”模式。在建立“和事佬調解協會”“長青義工隊”、樓棟長協會等社會組織基礎上，借力社會治理公益服務中心，建立一套《專業社會組織培育工作指引》，指導各社區結合社區特點，孵化、扶持一批專業社會組織，并引導其參與社區治理，提高社區治理綜合水平。制定《特色工作室管理辦法>，重點培育糾紛調處、安全引導、法治宣傳、未成年人保護等治理類特色工作室，通過定期開展各類公益活動的方式，梳理總結出一套特色工作室助力社會治理的工作思路和工作路徑，推動建立特色工作室積極參與普法的常態機制。如，有街道邀請“深圳遺囑庫”進社區開展繼承法的普法宣傳，打破國人避諱“死亡”的傳統觀念，引導其正視法律視野下的繼承問題，通過提前介入和干預將可能產生的家庭矛盾消滅在前端，一定程度上保障了社會的安定、有序。

（三）著力推進依法治理

深圳市2017年被國內權威第三方機構評價為“法治政府建設典范城市”。厘清權責邊界，明確權力清單是深圳推進依法治理，構建法治政府的有力舉措。將之延伸入基層治理，便是建立共建主體權責清單，以明晰的權責帶動治理的常態化。基層治理涉及黨組織、行政組織、社會組織、駐地單位、轄區居民等多方主體協同、聯動發揮作用的治理。因此，為推進基層共建治理機制有效落實，針對社區治理中各共建主體的特點和任務需要，深圳街道試點編制《社會治理主體權責清單》《社區服務標準清單》，清晰界定各共建主體在社區治理中的權利和職責，并建立對應的職責履行評估機制，定期發布次主體參與社會治理的動態跟蹤報告，推動各共建主體在社會治理中各司其職、各盡其能。

（四）著力完善調處機制

強化社會矛盾糾紛預防和化解。結合轄留社會矛盾糾紛的類型，編制《社會矛盾糾紛調處工作實踐指南》。建立以網格分片包干形式開展社會矛盾糾紛滾動排查和預警機制，借鑒和發展“楓橋經驗”，對排查出的不穩定因素采取有效措施及時防范化解，真正做到矛盾“不出社區”。注重民意采集和疏導，建立多渠道收集居民意見建議機制。充分借助社區網格化服務，通過轄區居民微信群、QQ交流群等方式收集居民意見建議，對收集到的信息及時進行分析研判，預測可能出現的新情況、新問題，及時落實責任，化解矛盾，對疑難問題和復雜矛盾，及時報送上級有關職能部門協調解決，力爭將矛盾糾紛化解在基層。真正做到合理訴求解決到位、非分要求教育到位、非法要求依法處理到位。

（五）著力構建法治生態

良好的法治環境是實現法治社會的助推器。改革開放四十年，深圳圍繞經濟、產業、醫療、教育、環保、治安等領域構筑了良好法治生態。以打造“平安深圳”為例，正向的普法引導固然重要，監督性的強制懲戒也同樣為“全民守法”強化了“兜底”。2014年，深圳市通過“孔雀計劃”引進美國硅谷團隊打造AI智能人臉識別系統，并在全國首推該系統進街道、社區，立體構筑“深目”監控網，打造城市級AI安防示范區。據報道，該系統曾在案發15小時內成功破獲幼兒拐賣重大安全事件。2018年，深圳市刑事盜竊案情下降50%，兩搶警情下降超65%。

三、基層治理法治化的路徑研究

（一）“人人守法”是落實“全民守法”的應有之意

《憲法》規定：全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律。因此，沒有任何個人和組織能夠超脫法律，“人人守法”是“全民守法”的應有之義。深圳基層治理法治化的重點是將“人人”嵌入法治化的全過程，強調人人參與制定規則，人人自覺遵守規則，人人保障規則的良好運行。

（二）自治準則構建是“全面守法”的重要抓手

“全民守法”要調動全民積極性。要在全社會牢固樹立憲法和法律的權威，就必須讓廣大群眾相信法律、運用法律。在基層治理領域，要體現“我的地盤我做主”的理念，出臺和完善保障居民權利、明確群眾日常相鄰關系和相互往來法律關系的自治章程，這是健全公民守法體系的重要抓手，可以培育“公民意識”和“主人翁意識”。通過約束居民行為的自治章程，將群眾內部矛盾化解在群眾內部，用群眾的智慧解決群眾的問題，真正達到基層治理主體間的制衡與協調，讓基層治理生態更加穩定和可持續。

（三）基層群眾性自治組織建設是“全民守法”的社會力量

加強基層群眾性自治組織的法治建設是發展社會主義民主政治和貫徹落實依法治國基本方略的基礎性工程。特別是要將黨的領導力嵌入基層社會治理就要健全“黨建+基層”的自治機制，打造具有中國特色的“基層法治”，形成從基層法治.地方法治.國家法治的全民守法體系，讓守法意識逐步滲透到公民的日常生產、生活的每一個環節。努力把基層建設成為“利益均衡、資源共享、優勢互補、風險共擔、相互監督、共謀發展”的社會共同體。

（四）強化法律服務能力是“全民守法”的輔助力量

法律服務能力的強化是鞏固“全民守法”的重要輔助力量。市場化是強化法律服務的重要平臺。市場機制可以在充分尊重個人意愿的前提下，依托市場機制建立行業自身發展規則，并在充分的競爭中，降低服務成本，提高服務質量和服務針對性，讓法律服務更“接地氣”。全覆蓋是強化法律服務的基礎性目標。法律服務要落實對基層社區的全覆蓋。單純的法律顧問制過于依賴律師群體的自覺與自省，是一種單方面的“索取”不具備可持續性。引入律師助理駐點服務群眾，不但能增強法律服務的職業化水平，而且能讓律師助理實現個人成長，這是將法律服務真正落到基層實處的“雙贏”做法。針對性是強化法律服務的工作導向。送法下基層，首先要明確基層群眾需要什么？包括國家導向和需求導向。簡言之，就是國家需要百姓認識和了解何種法律，以及百姓自己想要了解何種法律。二者共同構成了針對性法律服務的工作導向。職業化是強化法律服務的有效保證。法律服務屬社會服務之一，但比一般性社會服務（家政、餐飲等），其更具專業性。法律職業共同體、法律職業標準化、法律職業價值體系都是該群體的群體特征，且此特征無可替代。因而，由職業化隊伍提供職業化服務是強化法律服務的有效保證。

（五）宣傳教育是“全民守法”的有利保障

基層治理要深入開展法制宣傳教育，在全社會弘揚社會主義法治精神，培育法治文化，引導全體人民遵守法律，形成守法光榮的良好氛圍。一是堅持法制教育與法治實踐相結合。根據基層群眾的需求狀況適時調整普法工作的重點和中心，變單純宣教為形式各樣的互動式宣傳，增強群眾的參與度。二是堅持依法治國和以德治國相結合。要把法治與德治設緊密結合起來，把他律和自律靈活運用起來，使之相互依托，互為促進。三是堅持守法與有德相結合。法律是最低限度的道德。“全民守法”不僅僅要求不觸犯法律的底線，還要倡導更高境界的社會公德、職業道德和家庭美德，讓國家、社會、個人在法治的規范化治理中達成有機整體。